應用技術大學治理能力的提升路徑

張宇　唐錫海

摘 要 治理能力是推進我國供給側改革和應用技術大學內涵式發展的重要力量，具有豐富的內涵。應用技術大學治理能力不僅強調對自身功能定位的明確回應，也強調對制度的執行和實施。結合治理的本質，治理主體多元化、治理方式民主化、治理途徑協同化、治理手段制度化及治理效果高效化等是衡量應用技術大學治理能力強弱的重要指標。要提升應用技術大學的治理能力不僅需要培育制度能力，構建完善的制度體系，也需要增強制度的執行能力，搭建制度運行網絡，更需要關注文化治理，營造良好的治理環境。

關鍵詞 應用技術大學；治理能力；制度化

中圖分類號 G647 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）07-0042-05

應用技術大學建設是我國調整高等教育結構，推進高等教育改革，提升高等教育質量的重要舉措，也是我國高等教育適應及助推產業結構調整和優化的必然選擇。當前，教育治理逐漸成為國家治理的重要支點，作為教育治理體系的重要組成部分和特殊組成部分，應用技術大學的治理能力直接影響著我國產業結構轉型升級的效果，影響著我國供給側制度改革成效及實體經濟發展的路徑選擇。與研究型大學和綜合型大學相比，應用技術大學強調通過實踐和理論結合，學校和企業合作、知識與情境相融合的途徑培養高水平、高質量的應用技術型人才及具有較強應變能力的現場工程師。應用技術大學的人才培養目標及建設發展規律決定著應用技術大學的治理體系不僅包括關注學校內部的建設、治理與改革，更要關注區域經濟的產業布局狀況，以及學校與企業、社會及政府的合作狀況，具有獨特性和復雜性。

一、應用技術大學治理能力的內涵

應用技術大學的治理能力是對其治理體系的踐行和落實，是影響其改革發展方向的重要因素，也是推進應用技術型大學現代化和國際化的決定性因素。對應用技術型大學治理能力內涵的深度剖析和闡釋是提升其治理能力的重要前提和基礎。基于應用技術大學在我國國民教育體系中的特殊位置，及應用技術大學治理背景的特殊性，從共時維度和歷時維度兩個視角分析應用技術大學治理能力的內涵具有重要價值和意義。

（一）從歷時維度分析，治理能力強調對功能定位的明確回應

從歷時維度來看，應用技術大學是由部分地方公辦本科院校，全部民辦本科院校，獨立學院和部分極具特色的高等職業院校轉型升級形成的新的教育類型，其內部結構具有復雜性和多樣性的特征。與研究型大學和綜合型大學不同，應用技術大學這一教育類型自提出以來，其功能定位不僅在于科研和文化傳承，更加強調實踐教學和社會服務。基于這一功能定位，應用技術大學在注重科學研究對生產領域和實際生活的引領和支撐，傳統優秀文化的傳承和新文化培育的同時，更加強調以國家戰略需求、區域產業布局和技術應用為主線來設置專業群，構建課程體系，以手腦并用且注重實踐來開展教育教學活動，以學生的實際應用能力和現場操作能力為核心來培養面向復雜勞動力市場的本科、碩士、博士等高層次應用型技術人才和現場工程師，以知識轉化和技術服務為載體提升社會服務能力，從而實現教學與科研的完美融合、文化傳承與服務的兼顧，實現高校專業設置與地區產業結構，市場需求和高校人才及技術供給，技術技能積累與技術創新等的無縫對接。在我國，應用技術大學建設和發展的歷史較短，在其探索發展的過程中尚存延續普通高等教育教學模式和發展思路的痕跡。因此，從歷時維度來看，應用技術大學的治理能力是能夠打破固有的制度框架，擺脫路徑依賴，根據應用技術大學的功能定位來調整教育教學結構和重心、人事安排、制度設計和權責分配等，使其功能定位與功能發揮相契合的能力。

（二）從共時維度分析，治理能力強調對制度的執行和實施

從共時維度來看，應用技術大學治理是在全球治理、國家治理和教育治理等國內外戰略決策共同影響下進行的院校改革和創新。這也意味著應用技術大學治理能力的內涵在本質上與全球治理、國家治理和教育治理的內涵一致，是一脈相承的。全球治理強調，“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”[1]，治理能力則是公共機構或個人在處理共同或公共事務、個人事務的過程中化解沖突、調和利益并維持聯合行動的能力，其手段不僅包括具有強制力的正式制度和規則，也包括具有契約性質的非正式制度安排，強調公共機構或個人通過各種制度治理事務的能力。國家治理是十八屆三中全會的重要議題，是在全球治理理念和精神的基礎上根據我國實際國情和發展階段賦予其具有中國特色的含義。習近平指出，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各方面的能力。從這一界定和分析可以發現，治理能力更加強調對制度的執行和實施能力，側重于對制度的實效性檢驗。從這一維度分析，當前大多數應用技術大學尚未制定系統科學的治理制度體系。然而，作為我國教育的重要一支，應用技術大學的治理已經成為人們關注和熱議的話題，兼之所處之窘境，必然需要全面治理和改革，需要完善的制度體系和實施體系以充分發揮應用技術大學的功能，實現其多維目標。基于此，應用技術大學的治理能力不僅包括對制度體系的執行和實施能力，也包括構建完善的學校制度體系的能力。

通過歷時和共時兩個維度的分析可以發現，應用技術大學治理能力是指應用技術大學在科研和教學完美融合，突出教學，文化傳承和社會服務兼顧的功能定位引領下，根據學校發展實際情況，通過合作協商等手段制定一系列旨在解決沖突，調整利益格局，劃分權責利界限的制度、規則和機制等能力，及切實有效執行和實施制度、規則及機制的能力。

二、應用技術大學治理能力的衡量標準

治理能力是推進應用技術大學可持續發展的重要力量，也是衡量機構、個體或公共組織現代化程度和發展程度的重要向度與指標。應用技術大學治理能力的衡量標準具有普適性，也具有自身獨特性，主要包括治理主體多元化、治理方式民主化，治理途徑協同化、治理手段制度化及治理效果高效化。

（一）治理主體多元化

與其他高等教育類型不同，應用技術型大學的治理主體不僅包括大學行政管理人員、教師、學生、政府、校外捐助者、社區人士等，也包括行業、企業等與應用技術大學密切合作的利益相關者。在治理過程中，應用技術大學需將多元化利益主體納入學校重大事務的決策、監督和執行體系中，一方面，可以充分考慮多元利益主體的訴求、建議和意見，做出更加科學理性的決定；另一方面，能夠最大程度激發利益相關者參與學校事務的潛能和積極性，逐步化解學校改革和發展過程中利益相關者間的矛盾與沖突，使其充分發揮多元主體的力量，突破觀念障礙、制度藩籬及體制約束，共同致力于應用技術大學的全面改革和內涵式發展。此外，治理主體多元化也是治理方式民主化和治理途徑協同化的重要前提。只有切實保障多元利益主體以平等的身份參與到應用技術大學的治理過程中，明確其各自的權利、責任和資源等，應用技術大學方可與各利益主體形成有效的合作溝通機制，達到互相監督和支持的目的，形成集體智慧，實現應用技術大學治理能力的提升。

（二）治理方式民主化

“治理”的核心理念在于強調各利益相關者之間的平等地位，注重以平等對話的方式來處理利益沖突、資源分配和權利劃分等影響。可以說，治理方式民主化是治理能力提升的本質要求。在全球治理和國家治理的國內外環境影響下，應用技術大學民主化的治理方式需要從如下三個方面著手：一是民主表達。應用技術大學應關注每一個利益相關者的利益訴求和權益，包容性地吸納“反對性”意見、差異化需求和特殊要求，保障參與者的知情權、參與權和監督權，使治理結果更加高效，建設質量獲得社會多方認可。二是民主監督。民主監督意味著應用技術大學需要逐漸從科層化管理方式向扁平化交往方式轉變，“努力構建學術組織和行政組織間相互尊重、相互協調、相互支持、相互監督的運行機制”[2]，實現治理過程中對話的平等性和話語權的均等性，使一元治理向多元交互共治轉變，由行政命令向協商共治轉變。作為新型大學，應用技術大學各組織處于平等地位，針對某一問題，學術組織和行政組織之間需共同合作，互相監督，保障各組織同心協力高效解決問題。三是民主考核。民主考核強調考核主體和考核方式的多元性，考核內容的多維性，注重量化評價和質性評價相結合，在關注治理過程經濟效益和政治效益的同時，更加注重對社會效益及文化效益的考核。治理方式民主化不僅有利于營造和諧、平等、公正的工作氛圍，也可以推進應用技術大學的內涵式發展和治理能力提升。在對教師、學生及各組織部門的考核評價過程中，應用技術大學要不斷強化診斷性評價和多維評價，重在改善提升應用技術大學建設質量，切實做到以人為本，以社會滿意度為宗旨，促進應用技術大學功能的發揮。

（三）治理途徑協同化

治理途徑協同化是治理主體多元化的內在要求，也是衡量應用技術大學治理能力的重要標志。傳統高校管理的突出特征是部門化、等級化和碎片化，部門之間的合作機制缺乏，造成高校部門之間各自為政，甚至相互掣肘，難以形成合力。在國家治理和教育治理的大背景下，作為教育系統的新生力量，應用技術大學的治理過程應擺脫之前管理模式和制度的束縛，建立有效的合作機制，使應用技術大學內部的各單元和系統能夠以解決困難和推進發展為核心互相協作、凝心聚力，達到“1+1>2”的目的。在應用技術大學治理過程中，一方面，決策層應對治理過程中遇到的困難或問題進行整體規劃和設計，適當調整機構設置，及時召集各方代表協商討論，并以系統化和整體性的思維來統籌安排各項事務；另一方面，執行層在明確各自職能的前提下以協商合作的方式來化解沖突，協調利益，整合資源，以提升總體效應。此外，監督層在執行監督職責時也應積極與決策層和執行層溝通，共同解決發展過程中的治理難題。

（四）治理手段制度化

治理重在制度。制度是治理活動開展的核心要素和重要手段，也是治理能力得以發揮的重要前提。制度不僅包括以強制力和約束力為前提形成的行為準則和辦事規程，也包括人們以契約形式形成的價值觀及團體一致認同的理念和行為準則。制度以法制化和強制性的手段明確了各主體的權利、責任和利益分配機制，規定了各項工作開展的條件和流程，可有效規避無據可依、濫用職權、肆意妄為等現象，以“法治”“規則制度之治”代替“人治”，規范人們的行為，保證各項活動的規范有序開展。在應用技術大學的治理過程中，一要以制度體系規范部門和個人的行為。構建理性正義、科學規范、功能完備的制度體系是應用技術大學治理的重要前提。應用技術大學制度體系不僅包括整個學校運行的頂層制度——章程，也包括各個機構運行的子制度體系。應用技術大學治理過程強調各部門及個人在處理問題過程中依章辦事、依規辦事，充分發揮各級各類制度在權責劃分、利益表達、資源整合等方面的作用，維護程序正義，推進各項工作的順利有序開展，逐漸減少解決問題過程中人為因素的干預和牽制。二要堅持以制度和章程來引導教育教學活動、學術活動和社會服務活動等活動開展。在提升應用技術大學各部門自主權和積極性的同時，也以制度的形式引導部門和個人的工作方式，使各級部門和個人根據制度開展教育教學活動，逐漸消除因制度缺失、體制機制不健全等問題引起的低效教育活動。此外，應用技術大學的治理過程也需要將制度因素作為監督和考核各級部門和個人的重要依據，以制度為載體提升應用技術大學的治理能力。

（五）治理效果高效化

治理效果是對治理活動的質量、效率和績效的評價，是治理能力最直接的體現。治理效果高效化是治理能力提升的重要表征。作為應用技術大學治理能力提升的重要衡量標準，治理效果高效化主要體現在三個方面：一是治理活動滿足了利益相關者的大多數利益訴求。作為應用技術大學改革和發展的主要參與者，利益相關者的正當訴求得到公正維護是治理能力高效化的重要體現。二是治理活動最大限度地提高了教育效果和社會效益。通過科學決策和高效執行應用技術大學制定的制度體系，能夠最大程度提高教育教學活動的效果，培養大批滿足社會需求和產業需求的高水平技術技能型人才，實現治理效果高效化和治理能力現代化。三是應用技術大學的治理效果與國家治理和教育治理的目標相吻合。國家治理和教育治理的目標在于弘揚公平正義的價值理念，激發利益相關者的活力與潛能，增進和諧，促進權責利的合理配置，實現各子系統的良性運轉。應用技術大學的治理效果需要在最大程度上與國家治理和教育治理的目標相吻合，真正將公平正義、和諧有序及協商共治等理念融入到治理的各個環節，極力提升應用技術大學的治理能力。

三、應用技術大學治理能力的提升途徑

提升治理能力是我國當前應用技術大學改革發展的重要契機，也是推動應用技術大學內涵式發展和我國供給側改革的重要舉措。當前，我國應用技術大學發展尚處于探索階段，面臨諸多障礙和困難，提升其治理能力不僅需要完善的制度體系，較強的執行能力，也需要良好的環境。

（一）培育制度能力，構建完善的制度體系

“制度能力”是從國家制度能力抽離而來的概念，主要是指“制定制度，實施制度的能力，以及推動制度變遷的能力”[3]，對機構或組織的發展有著舉足輕重的作用。制度能力是治理能力的核心，是影響應用技術大學改革和治理效果的重要前提和基礎。相對于西方發達國家而言，我國高校制度能力相對較弱。處于改革和探索的重要階段，應用技術大學的首要任務是培養自身的制度能力，構建完善的制度體系。一方面，加強智庫建設，搭建學術思想平臺。智庫（Think Tanks），是各種先進思想和理念交匯的空間，是發達國家制定和完善制度或政策的重要咨詢機構，也是國家治理和教育治理的重要手段。教育部于2014年發布了《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》，明確了高校智庫的功能定位和組織形式。之后，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒布了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，旨在提升國家民主決策、科學決策和依法決策的能力。對應用技術大學而言，加強智庫建設一方面有利于支持和培養一批具有重要影響的高端智庫人才和咨政研究團隊，為制度建設、制度執行和制度變遷提供堅實的理論基礎，為制度制定和科學決策提供咨詢和建議。另一方面，智庫建設有利于產生輻射效應和帶動作用，增進人們參與學校治理的積極性和主動性，吸引利益相關者參與院校治理中，為學院的《章程》建設和其他相關制度建設提供建議和意見，推進制度體系的建設與完善。另一方面，注重科研引領，力促科學發展。從《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》到《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018）》等一系列文件可以發現，國家對職業教育科研的重視力度逐漸增加。作為職業教育體系的重要組成部分，應用技術大學也應加大對科學研究的重視力度，充分發揮科學研究的引領作用。以學校發展中的重大問題和難題為科研主題，給予經費支持，引導學校各職能部門和二級學院教職工，行業企業等利益相關者參與到重大問題的討論和思考中，并將各部門提供的咨詢報告或研究內容作為構建制度體系的重要依據。這不僅有利于充分發揮多元主體在制度體系構建中的作用，體現制度的民主性和多元主體性，也有利于消除制度制定過程中的路徑依賴，充分吸取智庫的研究成果和基層教職員工的研究成果與咨詢報告內容，不斷培育和提升學校的制度能力。

（二）增強制度執行能力，搭建制度運行網絡

增強制度執行能力是提升治理能力的核心和關鍵，不僅可有效避免一元單向的管理方式，也可促進高校管理和運行的規范化和制度化。首先，各部門或個人需明確自身的權責利邊界范圍。治理是利益多元主體對權、責、利資源的分配、調整和整合的過程，通過賦予各部門和個人與其職責相匹配的責任、權利和利益，使各部門和機構互相分立，又互相合作。提升應用技術大學的制度執行能力要求各機構、部門和個人恪守職責，嚴格遵守權利邊界，并依據制度或法律相關規定進行利益和資源分配，堅持依法行政、依章辦事的原則，將部門和個人的運行和行動體系構建成制度運行體系，齊心協力共同提高應用技術型大學的辦學質量，推進其內涵式發展。二是強化制度的效力。效力主要用以描述事物實效性和影響力的范圍和持續性，制度效力則是指一項制度能夠產生實效性和影響力的范圍及持久性，是評價一項制度切實發揮作用和價值的重要指標。與高校制度體系不健全問題并存的另一問題是制度的效力發揮不足，許多高校制定的制度和條例等形同虛設，并未切實發揮其價值和作用，難以達到善治的預期。在應用技術大學治理能力提升過程中，一方面，應該加強制度的法律效力，即充分發揮制度在學校治理中的價值，增強制度的約束力和強制力，使各權利主體或機構能夠按照制度和相關條例的規定行使職權；另一方面，應加強制度的契約效力，不僅強調制度的靈活性和柔性化，同時強調制度對權利主體行為方式和觀念的引導。三是執行方式的民主化和人性化。制度執行能力的增強與執行方式密切相關，民主化和人性化的執行方式更容易得到人們的支持和接受，反之則容易引起人們的反感和排斥，難以達到執行制度的目的。因此，應用技術大學在制度執行過程中一方面應全面聽取公眾的意見和建議，并在此基礎上對制度進行不斷修正和完善。另一方面，在面臨偶然情況時，也需根據具體情境和個人情況進行人性化處理，營造良好的人際關系和治理環境。

（三）關注文化治理，營造良好的治理環境

“大學作為一個松散聯合的系統，因果關系是非線性的，后果往往不可預料且常常與起初所預料的大相徑庭”[4]，也即高校系統事物的演變并非按照邏輯推理和公式化的推演路徑實現的，而是需要更多地考慮人和文化等柔性因素或隱性因素在事物發展中的價值和作用。“高校組織中的有效管理，需要對組織的傳統和文化進行理解。”[5]從國際高校治理發展來看，“第一，正式的治理結構或體系可能不如想象中的那么重要……我們對大學治理結構的關注可能是一種錯位，或者至少是一種高估；第二，高等教育的績效可能與結構安排之外的其他因素有更為重要的關聯；第三，一個校園特定的文化狀況可能勝過結構安排。”[6]因此，在提升應用技術大學治理能力的過程中要特別注重高校文化的治理，從而為其治理過程營造一個良好的環境和文化氛圍。第一，要營造一個良好的人際關系網絡。良好的人際關系網絡對任何一個組織或機構的改革發展都至關重要，對高等院校的治理活動更是如此。阿德里亞娜（Adrianna）的實證研究發現，“有效治理依賴于人們共享智慧和思想的意愿。只有在一種相互尊敬和信任的關系下，人們才愿意分享。”[7]因此，在治理過程中，應用技術大學不僅要處理好學術事務管理與非學術事務管理、行政管理與民主管理、政治領導與行政管理之間的關系，同時要處理好各層級之間及校內與校外之間的關系，使高校系統各個部門、機構和權力體系之間建立起互相信任、尊重、支持及合作的關系，形成良好的人際關系網絡，使各利益主體共享智慧，實現從決策理想向行為理性的轉變，提升治理能力。第二，要極力營造良好的治理文化。治理文化是與治理活動相適應的文化，是指基于對大學治理的認識和實踐而形成的理念、價值、意識、思維方式以及行為準則、習慣、評價標準等。這既是治理實踐的結果，也是治理活動開展的重要前提和影響因素。治理文化是在治理過程中樹立民主、協商、理解、合作、共贏及共享理念，并將此理念傳遞給參與治理的各利益相關者，轉化為共同體成員統一價值內核的行動，最終形成推動治理體系和結構順利運行的強勁動力。在治理活動中，應用技術大學需逐漸從行政主導和強權管理的文化范式向共治共享共贏的文化范式轉變，使共同體成員樹立平等合作的觀念，互相尊重信任，營造良好的治理文化，攜手攻克治理過程中的難題，推進其內涵式發展和質量提升。

參 考 文 獻

[1]俞可平. 治理與善治[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2000：3-4.

[2]曹叔亮. 大學內部治理的關鍵自變量及其改革路徑[J]. 教育發展研究，2014（23）：59-66.

[3]周光禮. 培育國家制度能力 推動大學治理體系現代化[J]. 中國高校科技，2014（7）：7-8.

[4][美]羅伯特·伯恩鮑姆. 大學運行模式[M]. 別敦榮，譯. 青島：青島海洋大學出版社，2003：48.

[5][美]羅伯特·伯恩鮑姆. 高等教育的管理時尚[M]. 毛亞慶，譯. 北京：北京師范大學出版社，2008：175-176.

[6]顧建民，劉愛生. 超越大學治理結構——關于大學實現有效治理的思考[J]. 高等教育研究，2011（9）：25-29.

[7]ADRIANNA KEZAR. What is More Important to Effective Governance： Relationships， Trust， and Leadership， or Structures and Formal Processes？ [J]. New Directions for Higher Education， 2004（127）：35-46.