絲綢之路經濟帶下新疆一元化物流管理體制構建

阿布都偉力·買合普拉

中圖分類號：F252 文獻標識碼：A

內容摘要：本文依托“一帶一路”戰略背景和新疆區域物流發展環境，系統探討了一元化物流管理體制的構建問題。文章分析了新疆物流管理體制的發展現狀，并討論了構建一元化物流管理體制的必要性。最后，基于絲綢之路經濟帶建設背景提出了新疆物流管理體制改革的對策建議。

關鍵詞：新疆 物流 管理體制

由于經濟體制的運行特點，物流產業長期處于自發運行的發展階段，導致產業的規劃和宏觀調控能力相對薄弱。至今，物流產業沒有一個專門的機構進行系統管理。一方面，物流產業本身相對復雜，涉及到國民經濟的一產、二產、三產等所有部門，另一方面各產業領域的管理部門各有差異，經濟管理的主要部門都有一定的職能涉及到物流產業管理。對于新疆而言，要全面保障絲綢之路經濟帶發展戰略，就必須有效地對區域物流系統進行宏觀調控，按照一定的產業發展戰略和建設目標，對區域物流環境進行系統改造，以長遠保障“一帶一路”戰略的有效實施?！锻苿庸步ńz綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》明確提出新疆建設“一帶一路”核心區。與國內其它省區市比較而言，新疆更具有率先改革物流管理體制，先行先試核心區建設模式的迫切要求。

新疆物流管理體制現狀

（一）物流管理職能分布于若干個條塊職能部門

從宏觀調控部門的職能來看，新疆物流管理權限被分別劃分成發展和改革、商務、交通運輸、經濟和信息化、郵政、供銷、商檢等若干個不同的部門，形成了條塊分割、多頭管理的體制。其中發展改革部門相關職能體現在物流規劃的統籌、物流園區的規劃、物流宏觀政策的發布等層面；商務部門的相關職能體現在城鄉商貿流通領域的管理、各類批零貿易市場體系和城市配送體系的建設、進出口貿易與國際貨運代理管理等層面；交通運輸部門的職能體現在微觀物流經營主體（貨運企業）的管理、物流裝備（車輛）的管理、貨運場站的管理、跨區物流通道的建設等層面；經濟信息化部門的相關職能體現在規模以上物流企業的引導管理、成長性物流企業的培育、物流產業的運行監測、物流行業協會的管理等層面；郵政部門的相關職能體現在郵政網點的管理、快遞行業的許可管理和監督等層面；供銷部門的相關職能體現在對重要農業生產資料、農副產品物流進行組織、協調、管理等層面；商檢部門的相關職能體現在各類口岸進出口商品和物資的檢驗管理等環節。

從國民經濟運行中重要行業板塊和物流運輸方式的特征來看，物流管理又被分割到公路、鐵路、民航、管道（能源）等部門。陸路和航空部門各自從不同渠道管理著全社會物流活動，而石油、天然氣等管道物流則屬中央企業的管理系統。

從社會動員體制來看，物流管理又劃分到應急保障、環?；厥盏炔块T。其中應急物流涉及自然災害、事故災難、社會安全事件、公共衛生事件等突發事件，由各級人民政府應急辦來管理；城鄉廢品回收、生活垃圾以及生產部門固體廢物處理等由城鄉建設部門、環境衛生管理部門和環境保護等部門分口徑實施管理。

此外，物流行業的運行管理還涉及到行業統計、行業協會（中介組織）等部門?；谛陆膮^域發展現實，物流管理還存在地方與兵團分系統管理等特征。

（二）物流產業處于多頭管理、分散指導狀態

新疆的整體物流管理大約涉及到近20余個部門和系統。這些部門和系統都承擔了一部分物流管理職能，但是各部門和系統之間缺乏直接的橫向聯系，沒有一個部門或機構能夠統一指揮和統籌協調全疆的物流發展。同時，與物流管理相關的部門之間，管理職責不清、條塊交叉、權責不一致。由于現有管理部門都具有同等行政級別，而且也具有長期形成的條塊運行機制，因此對于跨部門、跨系統的物流產業都缺乏有效的銜接和協調義務，也缺乏內部運行機制中的明確規定。部門之間的不協調導致一系列現實問題的出現。如，規劃的沖突問題、部門視角的重復建設問題、產業要素（產業基地硬件設施、物流配送工具、裝卸搬運設施、物流作業流程、物流業務票據、物流信息化平臺等）不可兼容問題、相互扯皮推諉問題等。這種局面，一方面是物流產業本身的復雜性造成的，另一方面是過去的計劃經濟體制造成的。物流產業整體上處于多頭管理、政出多門、分散指導的發展狀態。

多重物流管理體制造成的問題與制約因素

（一）難以實現區域物流統籌規劃

由于物流要素的部門化、區域化特征十分明顯，因而難以協調部門之間和地方之間物流基礎設施和物流園區的投資建設問題。這種情況下，不僅不能避免地方之間物流設施投資和規劃的重復建設問題，而且無法實現物流設施資源的統一配置和協調管理。由于體制原因，物流園區、貨運站（場）等規劃、建設和管理等由不同的政府機構實施，無法發揮物流的綜合效益。鐵路、公路、航空等運輸方式之間由于管理體制等因素，設施建設上缺少統一規劃，造成物流資源的極度分散和浪費，難以組織有效的多式聯運。新疆各地州、縣市編制的一系列城市發展規化和產業園區規劃，未能夠充分體現物流業的綜合發展要求。

（二）基礎設施體系建設相對分散和落后

對物流產業發展有重要影響的各種綜合性貨運樞紐、物流基地、物流中心建設發展緩慢，物流設施總量遠不能滿足二、三產業發展的需要。長期以來，鐵路出疆物資的運量始終大于進疆物資的運量，導致鐵路運輸出疆車輛供給嚴重不足，難以滿足市場需求。大部分物流貨運站場機械化、自動化水平不高，基本采用人工搬運裝卸的作業方式。物流營運性運輸工具主要集中在個體運輸戶中，組織化程度低，基本還處于零散、量小狀態。物流技術裝備應用能力和物流信息化水平落后于國內發達地區。物流統計核算和標準化工作還沒有形成制度化，尚未構建輻射面廣闊的公共物流信息平臺。

（三）物流市場無序發展且粗放經營突出

條塊分割的物流體系使對內和對外物流分離，嚴重制約著物流產業的專業化和社會化進程。從地域看，我區物流產業集中在天山北坡經濟帶和南疆的喀什、和田等地區，部分的地州，尤其是一些偏遠縣（市）物流發展相對滯后。從規模看，物流行業主要以個體經營為主，行業“小、散、差”的特征突出。同時，地方之間、區域之間對物流產業市場主體的管理方面存在諸多市場分割和地方性管理政策，時常出現地方上基于自身利益設卡收費或者對物流企業亂罰款等現象。工業、商業、交通等各自為政，都上物流項目、搶物流市場，造成盲目競爭，使物流應具有的整體功能大大削弱，影響了社會物流成本的降低。

絲綢之路經濟帶戰略背景下新疆物流管理體制改革必要性

（一）絲綢之路經濟帶戰略需要新疆構建統一、開放的物流市場體系

現代物流的發展以及絲綢之路經濟帶建設，要求打破傳統的行業與區域限制，建立一個統一、開放、競爭、有序的大市場。對此，新疆需要加快物流產業體系的標準化、規范化改造進程，全面實現與西部地區市場、全國市場和周邊國家市場的有效對接，構建暢通無阻的產業運行系統。不斷完善物流市場的法律制度，在物流市場準入、監管和退出等管理方面要做到全國通用、國際接軌。與周邊國家在鐵路軌距、車輛軸重、排放標準、荷載、公路標識等方面實現國際標準規范統一，在口岸合作、通關、檢驗檢疫、物流信息共享等方面逐步消除一些機制性障礙。

（二）國內聯動發展和國際通道建設需要專門機構推動工作

目前國內西部地區的各省區市都圍繞“一帶一路”戰略制定了一些區域發展方案，其中商貿物流業的發展是一個重要行動主題。對于新疆而言，與西部省區市之間，既是物流業聯動發展的合作關系，又是物流業錯位發展的競爭關系。對此，作為“一帶一路”核心區，新疆要發揮主動引領作用，有效協調西部各省區市之間的產業定位和產業發展關系。對此，需要構建一個專門的機構全面謀劃和對接地區間的協調發展工作。此外，絲綢之路經濟帶沿線國家和地區之間國際物流通道建設問題和國際物流事務的協調問題，更需要有一個穩定的體制機制進行系統化運作。新疆應積極向國家爭取絲綢之路經濟帶物流管理部門在新疆設立常設機構，與新疆相應機構共同謀劃國際物流經濟走廊的暢通建設問題。

新疆構建一元化物流管理體制的對策

（一）全面明確物流行業管理部門

面對絲綢之路經濟帶建設要求，要深化管理體制改革，按照“精簡、統一、效能”的原則，盡快建立新疆一元化的物流管理體制，積極探索建立符合新疆發展實際和絲綢之路經濟帶發展要求的物流業管理體制。為了加強對絲綢之路經濟帶核心區商貿物流中心建設的組織領導，建議在自治區推進絲綢之路經濟帶核心區建設工作領導小組辦公室設立核心區商貿物流中心建設專項推進機構，建立由自治區發改委、商務廳、經信委、交通廳、建設廳、郵政局、民航局、烏魯木齊鐵路局、烏魯木齊海關、新疆檢驗檢疫局、應急管理辦公室等部門和單位共同參與組成的“新疆物流業發展協調領導小組”和聯席會議工作機制，形成一個有效的領導核心，統一運籌、規劃、協調和指揮新疆區域物流系統的建設與運行。各地州市也要建立相應的領導協調機制，加強對地方現代物流業發展有關問題的協調和管理。

（二）明確定位物流行業管理部門的基本職能

按照權責一致的原則和相同或相近的職能由一個部門承擔的要求，理順部門之間的關系。明確自治區相關部門和各地州政府相關部門的相關職權和責任，解決物流發展中執行難的問題，加強各部門之間以及與周邊地區的協作，定期舉行各部門聯席會議，實現各個管理工作環節的有效銜接。組成新疆物流發展專家委員會，并實行專家咨詢制度，提高區域物流的科學管理水平。制定重大項目、重大工程、重大政策的時間表和路線圖，確保產業規劃實施組織到位、責任到位、投入到位、措施到位。根據國家有關規定，結合新疆實際，牽頭研究制定促進新疆物流業發展的有關政策，包括對中小型物流企業融資、物流用地、稅收優惠、物流信息化建設、物流招商等方面進行研究并制定出臺政策。加強對有關部門和地方的協調，在物流企業的工商登記、辦理證照、統一納稅、交通管理、查驗通關等方面提供便利，為現代物流發展創造良好的宏觀環境。

（三）加強物流產業的宏觀調控工作

調控物流經濟運行，規范物流市場，監督行政執法。對重大戰略性物流工程項目實施專項管理和跟蹤監督，推進絲綢之路經濟帶核心區商貿物流中心建設。全面構建和培育國際性、區域性物流節點城市和物流園區。加快推進重點物流區域和聯通國際國內的物流通道建設，積極優化升級口岸物流業發展水平，重點打造面向中亞、南亞、西亞的戰略物流樞紐。加強能源與戰略物資生產基地的集疏運通道以及配套物流服務設施建設，提升新疆作為國家能源與戰略物資物流通道的節點服務功能。打造南北疆間、城鄉間暢通的物流通道和配送體系。以“絲綢之路經濟帶”建設為契機，建立完善與周邊國家多層次的物流發展協調合作機制，努力推動與周邊國家在通道建設、物流組織、信息化建設、技術標準及運營規則等方面實現無縫銜接。