檢察機關舉報初核工作中的現實問題與對策研究

于麗紅

摘要：《人民檢察院舉報工作規定》頒布實施以來，基層檢察院舉報初核工作取得了一定效果，但實踐工作中存在著舉報初核工作現狀與法律規定不符、初核環節與初查環節銜接不暢、二者功能交叉重疊等問題。本文著眼在實證研究的基礎上提出問題，經過深入理論分析，提出切實可行的對策。

關鍵詞：舉報初核；現實問題；對策研究

一、舉報初核的內涵：區分初核與初查

（1）舉報初核現有法律規定

舉報初核是舉報中心收到舉報線索后對其進行處理的重要環節之一，關于舉報初核，主要松散地規定在《人民檢察院刑事訴訟規則》以及《人民檢察院舉報工作規定》當中。

《人民檢察院刑事訴訟規則》第157條規定，舉報中心在受理報案、控告、舉報等線索后，應七日內作出處理，其中對案件事實或線索不明的，應當進行必要的調查核實，查明情況后及時分流移送有管轄權的機關或部門。第167條進一步明確了“舉報中心對性質不明難以歸口、檢察長批交的舉報線索應當進行初核。”《人民檢察院舉報工作規定》于2014年9月最新修訂后基本上沿用了上述規定，其中第30條規定，舉報中心對接收的舉報線索應七日內作出處理，屬于性質不明難以歸口的，應當進行必要的調查核實后移送有管轄權的部門。第41條更是與《刑事訴訟規則》第167條的內容完全相同。

筆者認為舉報初核是舉報中心在受理舉報線索后，為確保在法定時限內能夠將其及時準確地分流到有管轄權的機關或部門，而進行的必要初步調查核實活動。

（2）區分初核與初查

2009年4月23日，依據《人民檢察院舉報工作規定》最高人民檢察院將舉報中心對舉報線索的用語從“初查”改為“初核”。初核與初查是兩個不同的概念，權限分屬兩個不同部門、且處于立案前兩個不同的階段。

現有法條對初查做了規定，是指人民檢察院在必要時，對直接受理的犯罪線索依法進行的立案前調查活動。初查由偵查部門負責，偵查部門對舉報中心移交的舉報線索認為有犯罪事實需要初查的，報檢察長或者檢察委員會決定后進行初查。

初核與初查，二者存在本質區別：第一，目的不同。初核是為了查明案件線索的性質，以便確定管轄，及時分流移送。初查是對犯罪線索材料進行初步調查核實，以決定是否立案，為立案偵查做必要的準備。第二，主體不同，初核由舉報中心負責。初查主要是檢察機關的偵查部門負責。第三，范圍不同，從前可知舉報初核的線索范圍有：1、性質不明難以歸口的；2、檢察長批交的；3、舉報中心認為案件事實或線索不明的。初查的線索范圍較廣，即自偵部門認為有犯罪事實需要初查的線索。

二、舉報線索初核工作存在的現實問題

（1）舉報初核案件范圍窄、程度淺，初核功能發揮不到位

法律規定了初核案件應有的幾種處理結果，即初核終結后，承辦人應當根據初核查明的事實和證據，區分不同情形提出處理意見：（一）認為舉報的犯罪事實屬于檢察機關管轄的，移送有管轄權的人民檢察院處理；屬于本院管轄的，移送本院偵查部門；（二）認為舉報的事實不屬于檢察機關管轄的，移送有管轄權的機關處理；（三）認為舉報所涉犯罪事實不存在，或者具有刑事訴訟法第十五條規定的情形之一，不需要追究刑事責任的，終結初核并答復舉報人。需要追究紀律責任的，移送紀檢監察機關或者有關單位處理。可見，在初核案件結案處理方面，現有法條規定的基本點是案件犯罪事實。

目前舉報中心辦理初核案件，基本僅限于查清被舉報人所在單位或企業的性質和住所地的現狀，與法律規定關注的查清案件性質和犯罪事實相比，嚴重縮小了法律規定的舉報初核的范圍；采用的調查方式基本僅限于網上檢索的初核方法。例如，筆者所在的北京市西城區檢察院舉報中心目前辦理舉報初核案件主要是查清被舉報人所在單位或企業的性質和住所地，性質上查清是否屬于國家機關、國有事業法人、國有企業法人、國家參股企業，住所地方面查清是否屬于西城轄區，而并非對被舉報人主體身份進行調查。

（2）舉報初核效率不高

目前舉報初核作為一種單獨的案件類型，根據法律規定，辦案時限為兩個月，如果案情復雜或有其他特殊情況的，可延長至三個月。就舉報初核目前只初核被舉報人所在單位的性質和所在地的工作內容來說，二至三個月的辦案時限過長，舉報初核工作的效率較低，進而導致舉報線索流轉的效率降低。

（3）初核與初查職能交叉，存在銜接障礙

初核的權限范圍包括案件事實，結案處理方式是根據犯罪事實的性質確定管轄，以及根據犯罪事實的調查情況決定是否追究刑事責任，這與自偵部門初查的權限范圍存在重疊，初查的犯圍即為案件事實。此外，舉報中心初核移送偵查部門后，偵查部門根據《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規定》，仍然需要重新進行評估，審查是否屬于本院管轄以及是否追究刑事責任。

在對犯罪主體身份的調查核實方面，雖然舉報中心有權力也有必要進行調查，但實踐中職偵部門并不希望舉報中心過早接觸被舉報人上級單位，因為這樣很容易打草驚蛇，同時也與職偵局先外圍后主體的偵查規律相悖，不利于職偵局后續偵辦工作。

在是否存在犯罪事實以及是否需追究刑事責任方面，此處與舉報初核制度設計確定管轄目的并不相符，其關乎應否立案，是初查階段的目的所在，因此在涉及事實的問題方面舉報中心慎之又慎。

三、初核與初查的關聯及理論分析

（1）關于初核與初查制度存在的法律依據

刑事訴訟法中并沒有“初核”亦或“初查”一詞，因此對于高檢院通過《訴訟規則》及《舉報工作規定》等司法解釋設立的初核與初查制度的合法性問題，存在著“否定說”與“肯定說”兩種觀點。

“否定說”認為，第一，《刑事訴訟法》第110條只規定了立案、偵查，沒有任何關于初核、初查的規定，二者存在于法無據。第二，該條明確“審查”的對象是“報案、控告、舉報和自首的材料”，應該是一種書面、靜態的行為。這一法條規定的審查的外延要比初核或初查窄。

“肯定說”認為，第一，《刑事訴訟法》第110條正是現行初核與初查制度的法律依據。該條文規定“對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查……”。其中的立案前的“審查”，包括兩種方式：一是對舉報材料本身進行書面審查，以確定是否屬于本院管轄、應由哪個部門負責調查、偵查；二是對舉報材料所反映的事實進行調查，以確定是否符合立案條件，是否做出立案決定。

筆者更傾向于肯定說，初核與初查兩種制度存在的法律依據都來源于《刑事訴訟法》第110條，高檢院將“立案前的迅速審查”這一環節設定為“初核”與“初查”兩項工作制度。

（2）初核與初查的功能設定初衷：根據立案條件而設定

根據刑事訴訟法的規定，刑事犯罪的立案條件有：1、認為有犯罪事實，2、需要追究刑事責任，3、屬于自身的管轄范圍。

舉報初核是為解決不確定線索管轄、無法分流的問題而設立，而初查則是為了立案而做準備，通過調查活動證明有職務犯罪事實發生并需追究刑事責任。

檢察機關職能管轄的范圍為職務犯罪，職務犯罪的犯罪主體存在特殊性，因此確定管轄的關鍵點在于查明被舉報人的主體身份。被舉報人是否為國家工作人員（或國家機關工作人員）關系到是否屬于檢察機關管轄；被舉報人作為國家工作人員是何級別關系到是基層檢察院管轄還是上級檢察院管轄。

可以說檢察機關確定管轄的問題比公安機關以犯罪地為依據確定管轄要復雜的多。這也是高檢院設定舉報初核的目的。

（3）職務犯罪主體的特殊性導致初核與初查二者必然沖突

與其他刑事犯罪不同，職務犯罪的犯罪主體具有特殊性。職務犯罪主體既是確定管轄的關鍵，也是犯罪事實的一部分，是犯罪構成要件之一。

職務犯罪主體的特殊性導致初核與初查內容的交叉重疊，可以說目前兩種工作制度的設定存在沖突是必然的。初核的主要內容是查清被舉報人的主體身份是否屬于國家工作人員（或國家機關工作人員）及具體級別，以便確定是否屬于本院管轄；而初查的主要內容之一也包括查明被舉報人的基本情況，初查要求更為細致，包括其個人及家庭情況，如年齡、住處、籍貫、文化程度、簡要經歷、認任職情況、工作權限等。

由此也導致了偵查部門對舉報中心調查方式的不認同。偵查部門認為舉報中心到被舉報人上級單位或本單位核查其主體身份，易打草驚蛇，不利于后期偵查工作。根據初查工作規定，偵查部門初查應當秘密進行，不得擅自接觸初核對象。

四、完善舉報線索初核工作的對策研究

（1）原則上：確立舉報中心初核工作基本原則

筆者認為，舉報初核兼具受理審查功能與過濾功能，其目的是確定管轄，高效地分流線索，而非查清事實，應確立以下工作原則。

①形式審查原則。初核作為立案前審查的一環，應僅限于形式和表面，不涉及具體案情。主要是對舉報材料管轄問題的初步核查，比如被舉報人所在單位或企業是否存在，是否位于本轄區，其為何種性質等。對于舉報明顯不實、不屬于本院管轄的擋在下一道程序之外，以節約司法資源，提高司法效率。

②不得接觸被舉報人原則。該原則為偵查部門初查工作的重要原則，初查作為初查的前一階段，理所應當遵守該原則，以便初查工作的順利開展。因此在初核方法上，筆者認為應首選網絡初核法，在互聯網上查詢到被舉報人及其單位情況；其次是到登記機關調檔初核法，該方法用于在工商局、民政局等登記備案機關注冊的公司、社會團體等機構，可調取單位性質、股東、資金來源等信息。舉報中心應避免使用到被舉報人上級單位或本單位調查取證的方法，此種方法極易泄露舉報信息。

③為偵查部門服務的原則。筆者認為，舉報中心初核線索是對自偵部門更好的立案偵查打下基礎的，應確立為偵查部門服務的原則，遵守偵查規律，加強與自偵合作，對于復雜線索，可邀請偵查部門提前介入，確保初核與初查不會脫節。

（二）制度上：取消初核案件類型，重新配置初核工作

筆者認為舉報初核案件已不適合作為一種單獨的案件類型而存在，而名稱或案件類型的變化僅是形式上的改變，關鍵是對實際工作內容重新做出合理安排。

①重新配置初核工作內容，避免職能重疊

首先，筆者認為關于犯罪事實的審查程度應僅限于形式和表面，不主動涉及調查具體事實案情，而且舉報中心調查犯罪事實的結果也很難讓舉報人信服，從而引發信訪風險。同時這也在一定程度上減少了初核與初查在職權上的重疊。對于案件線索案件事實不明的線索，包括是否存在犯罪事實的情況，應交給偵查部門初查。是否存在犯罪事實是決定是否應予立案偵查的前提條件之一，是自偵部門初查階段應確定的問題。當然，舉報中心收到舉報材料后，應當審查材料中關于犯罪事實的敘述是否清楚，將不屬于舉報材料或者舉報明顯不實、不屬于本院管轄的擋在下一道程序之外。

其次，關于性質不明難以歸口的案件線索，確定管轄的內容包括：查清被舉報人單位的性質、注冊地，以及查清被舉報人的主體身份，筆者認為應將查清被舉報人主體身份這一項內容分配至初查階段。對于被舉報人單位的性質、注冊地的情況，舉報中心通過網絡查詢或到工商登記機關查詢的方法即可查清；而被舉報人的主體身份的問題，即被舉報人是具有國家工作人員（或國家機關工作人員）的編制還是一般聘用制人員，尤其是人員級別、是否是從事公務或委派從事公務等問題，往往需要到其上級單位或本單位實際調查，對被舉報人基本情況的調查同樣是初查的重要內容，舉報中心與偵查部門在此存在沖突，本著利于偵查的原則，應交給偵查部門由初查階段負責。

②取消初核這一案件類型具有多項優點并具可行性

第一，有利于節約司法資源，提高工作效率。目前舉報初核工作作為一種單獨的案件類型，法律規定辦案時限為二至三個月。從前述樣本分析來看，大部分初核案件初核內容過于簡單，程度較淺。這大大降低了線索分流的效率，與刑事訴訟法第110條規定的立案前進行“迅速”審查的規定相違背。取消這一案件類型后，自然適用《舉報工作規定》中線索分流的期限為七日這一時限，效率大大提高，由線索管理員在七日內查清被舉報人所在單位的性質及住所地信息也是可行的。

第二，解決舉報中心與偵查部門職能權力交叉的問題。將對案件事實的調查與對被舉報人身份情況的調查配置給偵查部門，徹底解決二者權力職能交叉的問題。

第三，符合偵查規律，利于初查工作。符合偵查部門不輕易接觸被舉報人的偵查規律，利于后來初查工作的開展。

此外，根據現有的初查工作規定，此種做法具有可行性。根據初查的規定，偵查部門初查后：認為構成犯罪、需要追究刑事責任，并屬于本院管轄的，提請立案偵查；認為涉嫌犯罪并屬于本院管轄，需要進行初查以確定是否應當立案偵查的，提請初查……；認為涉嫌犯罪，但不屬于本院管轄的，提請移送有管轄權的機關；認為不構成犯罪，或者依照刑事訴訟法第十五條的規定不需要追究刑事責任的，提請不立案；需要追究紀律責任的，提請移送紀檢監察機關或者有關單位處理。由此可見，在初查階段確定管轄后進行分流的規定也是非常完善的。

（作者單位：北京市西城區人民檢察院）