基于耕地質量成果的上海市耕地占補平衡運行機制研究

曹操

摘要在對我國耕地占補平衡問題分析的基礎上，結合占補平衡耕地質量內涵和上海市耕地質量成果應用條件分析，構建以數量平衡為前提的耕地質量占補平衡運行機制。該機制框架包括耕地質量評估和監測機制、占補平衡指標儲備機制、占補平衡指標跨區使用機制和占補平衡實施經濟保障機制等4個方面，以為完善耕地占補平衡制度提供依據。

關鍵詞耕地質量；農用地分等；土地質量地球化學評估；占補平衡；機制

中圖分類號F301.21文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）11-0200-03

AbstractBased on the analysis of requisitioncompensation balance of cultivated land in China， analyzing the connotation of cultivated land quality in the balance of cultivated land and the application conditions of quality results of cultivated land in Shanghai， combined to build up the balance mechanism for the quality balance of cultivated land on the premise of quantity balance.The framework of this mechanism included the following 4 aspects：the assessment and monitoring mechanism for cultivated land quality， the reserve mechanism for balance index， the crossregional using mechanism for balance index and the conomic security mechanism for balance index.It could provide evidence for improving requisitioncompensation balance system.

Key wordsCultivated land quality；Farmland gradation；Land quality geochemical assessment；Requisitioncompensation balance；Mechanism

自1999年實施以來，耕地占補平衡制度為中國的耕地保護做出了巨大的貢獻，有效遏制了農用地非農化的速度和耕地減少的趨勢，逐漸強化了人民的耕地保護意識，保障了國家糧食安全[1]。但耕地占補平衡制度在實施過程中卻發生了異化，主要由于缺少主觀上的耕地質量平衡校核標準和操作辦法，以致耕地占補平衡多停留在數量上的平衡。基于上海市耕地質量評價技術和已有成果探索建立耕地質量占補平衡運行機制，可為完善耕地占補平衡制度提供依據，為其他相似情況地區提供借鑒，對耕地占補由“數量”平衡向“數量-質量”平衡以及“數量-質量-生態”綜合平衡方向轉變具有積極促進作用。

1占補平衡存在的問題

1.1重數量補充，輕質量管理建設用地占用的大多是城市周邊地勢平坦、交通便利、水利條件較好、土質較肥沃的優質耕地[2]，而開墾出來的耕地，大多質量未達到被占耕地質量水平，有的甚至開墾出來后，因地力太差，農民無法耕種而繼續廢棄。在新增耕地驗收確認時，由于人力、物力和技術等原因對質量考核一直流于形式，長期以來已引起耕地質量的優劣置換，降低了耕地的總體質量和產能。

1.2追求單一的造地目標，造成了新的環境問題[3]旨在單一追求新增耕地指標的土地開發整理項目，往往不利于生態建設，造成環境問題。特別是在一些耕地后備資源稀缺的地方，通過毀林開荒、圍湖造田、填埋坑塘和灘涂圍墾等方式來補充耕地，不但易引發水土流失、洪澇等環境問題，而且使新增耕地本身受自然災害威脅的可能性也大大增加。

1.3新增耕地的地理位置異域性占用城市周邊的耕地，卻在遠離城市的區域完成占補平衡。耕地的區位條件變劣，可導致改良的技術難度和投資成本的增加，同時農民種植和管理的積極性不高，間接降低補充耕地的質量和產能。

2耕地質量內涵

2.1耕地質量概念耕地質量是構成耕地的各種自然因素和環境條件狀況的總和，表現為耕地生產能力的高低、耕地環境狀況的優劣以及耕地產品質量的高低[4]。農用地分等和土地質量地球化學評估2項工作都是近年來開展的國土資源大調查項目[5]，是客觀評價和反映耕地質量水平的2種主要手段。農用地分等是對耕地的自然屬性、利用程度、社會經濟等方面較為宏觀的評價[6]，重點體現耕地生產能力的高低；土地質量地球化學調查側重于土壤化學元素豐缺的考慮，主要反映了土壤的化學屬性，可較直觀地了解研究區土壤的營養水平及污染狀況[7]，重點體現耕地環境狀況和對耕地產品質量的影響程度。

2.2占補平衡中耕地質量內涵占補平衡中考慮的耕地質量應是既能反映耕地生產能力，又能反映土壤環境質量水平的綜合質量概念。自2005年開始，國內研究學者已開始開展土地質量地球化學評估與農用地分等整合技術相關研究，以期通過一套技術體系和成果即能直接反映耕地綜合質量水平。目前，針對這方面研究的主流思路是將土壤地球化學調查評價因素和農用地分等因素綜合重新構建評價指標體系，稱為因素疊加法。經筆者研究分析認為，因素疊加法在土地管理工作過程中科學性和操作性不強，主要原因包括以下方面：①農用地分等因素和土壤地球化學調查評價因素之間的權重和各因素的分值無法科學確定，影響評價結果的科學性和準確性；②農用地分等本質是“分值高低比較”，土壤地球化學調查評價中的重金屬等土壤環境因素根據臨界值采用“一票否決”模式，若二者硬性融合的成果嚴重弱化土壤環境質量對農作物生長安全和人體健康的影響水平；③土壤地球化學調查評價的因素主要為重金屬，在一定范圍內重金屬含量高低對抑制和促進農作物生產并無明顯特征，與農用地分等融合的評價結果也無法客觀體現耕地的生產力高低水平；④因素疊加法重新構建的評價指標體系存在地區差異性，無法保證與各省市之間的有效聯系，影響耕地區域協同保護戰略的實施。綜上所述，因素疊加法形成的耕地質量成果顯然不適用于衡量耕地綜合質量水平，筆者分析認為耕地占補平衡中耕地質量目前僅可通過農用地分等和土壤地球化學調查評價方法“共同運行、分別衡量”的方式來體現。

3上海市耕地質量成果應用條件

3.1上海市耕地質量等別成果應用條件上海市首輪農用地分等工作于2005年開始，至2007年完成，后續歷經2011年耕地質量等別成果補充完善和2014年耕地質量等別年度更新評價2個階段，形成了全市耕地質量等別成果。上海市耕地質量等別評價是以2014年土地利用現狀數據中的耕地圖斑直接作為分等單元（比例尺為1∶2 000），形成的成果與土地利用現狀數據完全匹配，易于應用到全市土地管理各項工作。目前，上海市耕地質量等別成果已納入全市土地管理數據庫系統，并已試點于城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治等項目竣工驗收環節，積累了一定的成果應用經驗。在城鄉建設用地增減掛鉤項目驗收前需出據《農用地（含耕地）質量等別的說明》；在土地整治項目竣工驗收前需開展補充耕地質量等別評定工作，編制評定報告。

3.2上海市土壤環境質量成果應用條件上海市自2002年開始在全市開展了1∶250 000比例尺精度的多目標區域地球化學調查工作，期間獲得了全市密度為1個點/4 km2、以重金屬元素為主的土壤背景值和環境質量狀況。2009年開始，上海市開展全市土地質量監測工作，截至2012年完成了全市土地質量的第一輪監測工作，已建成了以1個點/km2的密度覆蓋全市陸域范圍、包含重金屬在內多項監測指標的土壤環境質量監測網及其監測成果，并以4年為一監測周期開展土地質量監測工作，以保證土壤環境質量成果的現勢性。1個點/km2的密度已基本滿足成果應用條件；數年監測經驗也為耕地土壤環境監測評價提供支撐，相關成果可作為上海市耕地土壤環境質量變化的比較基礎，也是耕地質量建設項目規劃和布局的依據。

4上海耕地質量占補平衡運行機制

4.1上海市耕地占補平衡運行現狀上海市現行耕地占補平衡管理是將耕地占用指標（即新增建設用地）和耕地補充指標（即土地整治新增耕地）劃分為市統籌和區（縣）分解2類分別管理，按照“確保重點，有保有壓”的原則，明確市級和區（縣）級的各自責任，嚴格限定了市統籌耕地占用指標的項目范圍[8]；實施管理過程中對耕地占用和補充指標的數量進行了明確要求，對耕地占用和補充耕地的質量僅做了原則性要求。

為了解決各鎮（鄉）補充耕地潛力不平衡和占補耕地數量不平衡，上海市各區（縣）已建立了耕地占補平衡指標儲備機制。通過土地整理復墾審批環節將土地整理復墾、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、建設用地減量化和灘涂開發圍墾等項目驗收后確認的新增耕地納入各區（縣）占補平衡指標庫進行跨鎮域統籌使用；通過農轉用審批環節，將耕地占補平衡指標使用與非農建設項目新增建設占用耕地指標扣減予以掛鉤。

為提高各鎮補充耕地的積極性，上海市各區根據實際情況分別建立了耕地占補平衡指標有償使用機制，根據建設用地復墾成本差異制訂了差別化的補充耕地指標調劑費用標準，如近郊的嘉定區工業用地復墾補充耕地指標調劑成本為1 500萬元/hm2，遠郊的奉賢區工業用地復墾補充耕地指標調劑成本為1 200萬元/hm2。

4.2上海市耕地質量占補平衡運行機制框架耕地質量占補平衡核心是質量的平衡，但數量平衡是前提，總體思路是：補充耕地質量高于占用耕地質量，則補充耕地只要不少于占用耕地的數量即可；補充耕地的質量低于占用耕地質量，則應按等折算多補充耕地，最終實現耕地數量不減少質量有提升。基于上海市耕地質量成果的耕地質量占補平衡就是耕地生產能力和土壤環境質量的綜合平衡，質量平衡衡量的具體方法為：由于土壤環境質量水平直接影響農產品生長和人類健康，首先要求耕地土壤環境質量達到二級以上水平，但從實施難度和實際意義角度出發不考慮土壤環境質量不同級別之間的折算問題；然后，對土壤環境質量達到二級以上水平的耕地首先考察耕地自然質量等別，并按行政區為單位建立的標準糧折算標準計算需多補充的耕地數量。

上海市耕地質量占補平衡運行機制主要包括耕地質量監測機制占補平衡指標儲備機制、占補平衡指標跨區使用機制和占補平衡指標經濟保障機制（圖1）。

4.2.1耕地質量評估和監測機制。如何對占補耕地進行質量評估以及如何對占補耕地的質量進行監測比較是耕地質量占補平衡需要考慮的首要問題。耕地質量評估和監測機制包括新增耕地質量驗收、占用耕地質量評定和耕地質量動態監測。

4.2.1.1新增耕地質量驗收。在整理復墾、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、建設用地減量化和灘涂開發圍墾等涉及新增耕地項目竣工驗收前，應開展新增耕地質量驗收工作，耕地質量不符合要求的項目不得進行項目竣工驗收。新增耕地質量驗收的內容包括新增耕地自然質量等別、利用等別和經濟等別以及新增耕地土壤環境質量，其中對土壤環境質量低于二級水平的新增耕地視作不符合質量要求，其所屬項目不得進行項目竣工驗收。

4.2.1.2占用耕地質量評定。耕地質量占補平衡實施過程中在農轉用審批前，需要對占用耕地的質量進行評價，要求與之掛鉤的補充耕地質量不得低于占用耕地質量水平。根據耕地質量平衡衡量辦法，占用耕地質量僅需評價質量等別，根據上海市耕地質量等別成果直接確定。

4.2.1.3耕地質量動態監測。為保證耕地質量成果的現勢性和保護新增耕地質量，需對耕地質量成果進行定期更新監測，對新增耕地進行跟蹤監測，對土壤環境質量不符合要求的耕地進行適時監測。根據國家統一部署的年度更新評價工作，對現狀耕地和新增耕地質量等別進行年度更新監測，重點關注新增耕地的利用等別；根據上海市統一部署按4年的周期對耕地土壤環境質量成果進行更新監測；根據項目實施單位的申請對新增耕地土壤環境質量進行適時監測。

4.2.2占補平衡指標儲備機制。上海市已經建立了分區耕地占補平衡指標儲備機制，占補平衡指標以數字指標庫的形式存在，可體現區縣占補平衡指標規模和空間布局。耕地質量占補平衡運行機制應建立占補平衡指標庫中補充耕地質量等別和土壤環境質量水平的更新機制；另外，針對土壤環境質量水平不符合要求的耕地建立占補平衡指標二級儲備庫，依托耕地質量評估和監測機制建立占補平衡指標庫和二級儲備庫之間的相互轉入轉出機制。

4.2.3占補平衡指標跨區使用機制。上海市各區經濟社會發展不同，占補平衡需求、耕地后備資源和補充耕地成本存在較大的差異，其中閔行和寶山等區每年下達的新增建設占用耕地指標因缺少補充耕地指標，往往無法足額使用；而松江、金山和奉賢等區新增耕地潛力較大，占補平衡指標均有一定的余量。為解決以上問題，建立全市統一占補平衡指標交易平臺，允許占補平衡指標跨區使用；同時將耕地占補平衡指標納入有形市場進行流轉，建立主要由市場決定價格的占補平衡指標有償使用機制，通過市場配置的方式，向不能實現耕地占補平衡的區、需要補充耕地的單位或企業出讓耕地占補平衡指標，以提高耕地占補平衡指標使用效率，實現全市耕地占補平衡。

4.2.4占補平衡實施經濟保障機制。

4.2.4.1耕地保護經濟補償。從市區2級土地出讓收益中提取一定比例資金，建立耕地保護資金，用于對耕地農戶進行補貼，補貼標準根據全市經濟社會發展狀況和耕地保護基金運作情況相應增長。另外，也可走經營道路，大力扶持新興的農業企業和農村經濟合作社，構造企業化、市場化和規模化的農業生產運作機制，以生產效益驅動促進耕地保護。

4.2.4.2耕地占補平衡儲備資金。建立耕地占補平衡指標儲備基金，基金主體由財政支持資金、耕地開墾費、占補平衡指標有償出讓收益以及農業和環保部門相關配套資金構成，實行占補平衡資金專款專用，專項用于新增耕地項目實施、高標準農田建設和耕地占補平衡指標儲備運行費用。以改變現狀耕地占補平衡資金規模小、渠道單一、各地分散使用等情況。

5結語

隨著觀念變化和土地精細化管理的逐步深入，耕地質量管理越來越受到社會各階層的重視，但由于缺少一套科學的理論方法、有效的監測手段和運行管理機制，全國耕地占補平衡管理仍停留在數量平衡階段，導致耕地質量管理名不副實。由于行政區劃小、經濟條件優越和重視程度高等原因，上海市耕地質量等別成果和土壤環境質量成果精度高、覆蓋面廣，其成果應用基礎條件較好。以耕地質量成果為基礎構建耕地質量評估和監測機制、耕地占補平衡指標儲備機制和跨區使用機制為核心的上海耕地質量占補平衡運行機制，為有效解決耕地占補平衡面臨的問題提供政策制訂的理論基礎，對真正實現耕地數量和質量綜合管理具有實際意義和示范意義。

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