上海市農村居民點整理機制創新研究

摘要近幾年，隨著集約節約利用土地及大力發展新農村建設等要求的提出，上海市各部門相繼開展了小城鎮發展試點、農村宅基地置換及城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地綜合整治等，分析不同農村居民點整理模式以及整理機制，并從工作機制、財政投入、產權、退出機制等各方面提出了相關建議。

關鍵詞農村居民點； 整理機制；上海市

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）16-0186-03

Study on Consolidation Mechanism Innovation of Rural Residential Areas in Shanghai

GUO Shuhong

（Shanghai Institute of Geological Survey，Shanghai 200072）

AbstractIn recent years， as the proposition of the intensive and economical utilization land and developing the new rural construction，Shanghai municipal departments carried out the pilot，the replacement of housesite in the countryside and link the increase and decrease of urban and rural construction land，the comprehensive improvement of the rural land etc..Consolidation model and mechanism of the rural residential areas were analyzed，and related suggestions were put forward from the following aspects：working mechanism，financial investment，property rights，the withdrawal mechanism and so on.

Key wordsRural residential areas；Consolidation mechanism；Shanghai

作者簡介郭淑紅（1985—），女，山東濟寧人，工程師，碩士，從事土地規劃和土地整治研究。

收稿日期2017-03-10

2040年的上海將成為更具國際競爭力、更加可持續發展和更富城市魅力的全球城市。以全球城市建設為目標的新一輪總體規劃，將“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提升”的“五量”調控作為總指導原則。全市平均村域面積為3 km2。村域面積主要集中在2～5 km2，其中，33%的村落小于2 km2，大于5 km2的僅有10%。據2014年調查統計，全市現狀農村居民點用地已接近550 km2，人均居住面積達到180 m2，遠超合理水平。其中，崇明縣的人均居民點用地面積高于210 m2。全市農村宅基地占全部住宅用地總量的40%，而全市農業戶籍人口僅占全市戶籍人口總量的10%。可見，要推進實現“五量”調控的目標，鄉村是潛力和關鍵所在。從總體上看，與巴黎、東京等其他全球城市相比較，上海鄉村的整體質量差距更大。因此，編制科學合理的村域空間規劃，優化農村居民點的存量，提升鄉村發展質量，促進城鄉統籌發展，是推進全球城市建設的重要舉措之一。

1農居點整理研究成果

目前，對農村居民點整治進行多角度研究，包括生態景觀構建鄉村審美空間[1]、鄉村文化與鄉村旅游[2]、土地利用中的倫理學問題[3]等。在農村居民點整治的分區及模式問題上，學者多關注區位優勢理論的分區與模式[4]、從功能布局和城鎮結構方面進行完善[5]。城鄉統籌不僅意味著城鄉間土地利用的統籌發展，更意味著城鄉社會經濟環境的協調同步、城鄉公共服務的均質化。因此，城鄉統籌視角下的農村居民點整治，應具有促進城鄉人居環境的和諧化、城鄉基本公共服務設施的均等化與城鄉土地利用的統一化等多重目標。

2農居點整理的體制機制創新

2.1建立聯動高效的工作機制

管理機構建立與政策設計、舊宅基地復墾與新基地建設、新增耕地承包與節余建設用指標的使用三大部分，整個過程涉及到政府機構、市場主體以及公眾（圖1）。

按照“政府主導、市場運作、農民參與”的原則，以區縣政府推動為主，規土局搭臺，房地局、建委、財政局、金融辦等相關部門參與，各司其職，加強配合，聯動推進，形成合力，做到“各炒一盤菜，共辦一桌席”。

同時，應當建立與目標體系相配套的評價考核和獎懲機制，無論是在招商引資、生態工業，還是在生態農業、基礎設施建設、文明衛生等方面，只要在農居點整理過程中切實改善農村居住環境、改善鄉村生態、提升鄉村文化內涵做出積極貢獻的企業或個人，均應當給予獎勵，同時也要明確不同環節的責任主體，以使各部門根據其職能最大程度地推動農居點整理的建設。

2.2建立資金整合投入機制

當前農居點整理資金整合中還存在組織機構不健全、規劃沖突、資金使用分散和資金投入交叉重復的問題，使得部分區縣，尤其是經濟發展較為落后的區縣缺乏足夠的資金開展農居點整理。

因此，應當加大相關涉農資金的整合力度，重點支持農居點以及農地的整治建設項目；對于整理項目，應當按照統籌城鄉社會經濟一體化發展的要求，按照“統一提供宅基地、統一基礎設施建設、統一配建公共設施、統一整理宅基地、統一推進規模種植”的“五統一”要求，整村推進；同時建立統一的資金整合平臺，以縣為主進行資金整合，通過搭建資金整合平臺可以將來自中央、自治區和部門等各類資金通過項目建設對資金進行有效的整合，整合資金由市財政統一撥付，市新農辦、市財政局負責監督、審核。

2.3建立宅基地置換退出機制

目前，上海鄉村農戶宅基地面積普遍超標，現行法律法規雖然規定“一戶一宅”且面積符合規定以外的宅基地均可以收回，但實際操作中真正收回的很少，因此需建立有效的宅基地置換退出機制，逐漸引導超標宅基地退出，使農村土地使用趨于理性化。

2.3.1宅基地置換退出機制理論構建。

宅基地置換退出機制需從3個方面進行建構：宅基地退出的引力機制、推力機制和壓力機制。其中引力機制主要指農村居民點整理過程中，建立多元化的農村住房保障體系，切實提高對農村居住保障的層次和水平，或用城鎮中可直接進行交易的商品房與宅基地進行置換，或者直接對在城鎮中已有住房的農民給予貨幣補貼，使農民財產顯化，農民受到利益驅動，會主動參與到宅基地的置換退出中；推力機制主要是通過農村宅基地整理、置換、復墾工程的實施，推動農戶退出宅基地，而農居點整理正是以此為重點；而壓力機制的對象主要是針對違法取得或面積超標的農房，通過有償使用或征收保有階段的稅費，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主動退出宅基地。

2.3.2宅基地置換退出機制具體形式

2.3.2.1近郊區縣。近郊區縣的宅基地置換退出機制以外岡鎮項目為典型代表。其核心為通過用集鎮中的產權房與農民的農宅進行置換，顯化農民財產，提供激勵。

其運作模式如下：首先，對農民宅基地及房屋面積進行確權。確權過程中對應當拆除而未拆除的房屋、違章建筑、超過批準期限的臨時建筑以及擅自進行房屋及其附屬物新建、改建擴建的部分不計入建筑面積，也不予補償，而對合法的房屋及宅基地頒發房地產權證和農村宅基地使用證。其次，根據房產證和宅基地使用證登記的面積，對農宅的房價評估，對農民進行拆遷補償。最后，由農民出資外加政府補貼的方式，讓農民在集鎮中的安置地塊購買產權房。置換后農民的房屋由不能流轉的小產權房變為可以直接上市流轉的產權房，且一般農民都可以得到2套房的補償，使農民的財產得到極大顯化，有助于在近郊區縣的推動。

2.3.2.2遠郊區縣。遠郊區縣的宅基地置換退出機制以莊行鎮項目為典型代表。其核心為通過政府出資補貼，幫助農民集中規劃建新宅，改善農民生活環境，提高用地效率。

該模式的運用主要是政府主導規劃、出資，對農居點進行拆舊建新，政府在拆舊建新過程中對以下情況給予農民補助：一是拆老屋補助；二是每戶村莊改造補助；三是農業戶籍人口補助，按人頭計算；四是建新房差價補償，按面積計算。據估算，該地區平均新造1幢房子建設費20萬元，農民僅需出資3萬元。通過政府出資拆舊建新，引導原有分散老舊宅基地置換退出，改善了鄉村生活環境，同時提高了用地效率。

2.4建立農地產權流動機制

除通過政府直接參與推動宅基地的置換與退出外，也可通過農地產權流動機制的建立，利用市場機制引導農村宅基地有序退出。但我國集體土地流轉制度不健全，因此，從以下幾方面建立農地產權流動機制。

首先，農地產權流動必須以確權登記為基礎。按照“一戶一宅、法定面積”的原則嚴格核定農戶法定宅基地面積并核發相關產權證書，同時堅持法律化、程序化的宅基地確權登記制度，進行統一登記、統一丈量、統一核實審查、統一發證、統一清理，并對房屋所有權和宅基地使用權統一登記。其次，明確農地產權流轉主體的權利與義務。農民的初始宅基地是以無償劃撥方式取得的，帶有很強的集體成員福利性質，因此，必須明確每戶只能享受一次具有福利性質的宅基地，農民轉讓宅基地后，戶內人口不得再申請宅基地（包括加入他人戶籍申請宅基地）。同時明確規定，農民無其他固定住處的，不得轉讓宅基地。第三，農村宅基地使用權流轉可與居民點整理建設結合，因為農居點整理涉及大量農宅的拆遷歸并與集中，因此可為農地產權流轉提供很好的契機。第四，要切實抓好農村產權交易流轉平臺和中介組織建設。在農村產權制度改革中，應切實抓好土地流轉平臺和中介組織的建設，規范土地流轉秩序，最大限度地保護農民的合法權益。

2.5創新投融資機制

資金平衡是農居點整理項目的難點，創新投融資機制是保證農居點整理可持續的重要手段。

投資主體多元化是創新投融資機制的關鍵。在政府主導推動下，逐步引入市場主體參與到農居點整理建設中，例如在快速城鎮化地區整理的模式中，城鎮中一定比例的整理安置房建設可以作為房地產開發商取得其他項目的附加條件，從而將房地產開發商納入到農居點整理的體系中。在公共基礎設施建設的投資上，可以采用BOT或PPP等融資模式，充分吸收社會資金，推動農居點整理建設。還可以通過稅收優惠、財政補助、貼息、以物代資、先建后補、獎補結合等手段，充分調動農民群眾參與農居點整理建設的積極性。

2.6健全監督機制和管理制度

監督管理機制的健全主要從2個方面展開：一是要加強對農居點整理實施過程的監督與管理。一方面通過建立明確的監督考核機制，自上而下的由上級主管機關進行監督管理；同時項目整個實施過程應公開透明，接受公眾監督。國外土地整理實施過程中會設立專門的土地整理法庭，上海市農居點整理可以借鑒類似觀念，設立專門機構接受公眾對整治相關問題的投訴或意見，并進行處理。另一方面應當結合整理的目標體系，建立整理的評價體系，對項目的目標達成度進行評價，并進行公示，接受公眾檢驗。二是要加強農居點整理的資金管理，加強農居點整理專項資金的核算。各基層需要貫徹落實財會制度，加強對資金的預算核算工作，嚴格執行資金支付標準。加強對資金的監督管理能夠有效地規范專項資金的使用環境，確保投融資的資金切實用在實處。

2.7建立全程公眾參與機制

農居點整理應當建立事先、事中和事后的全程公眾參與機制。

2.7.1事先公眾參與。

事先公眾參與制度主要從兩個方面建設，首先，應當以農民意愿為項目施行的必要條件。上海市目前已進行的宅基地置換項目基本都是在農民自愿的基礎上進行的，較好地尊重了農民的意愿，不過也有其不足之處，如目前農民主動參與農居點整治項目較少，農民自愿主要是通過高額補償得來的，已實施項目大多難以達到資金平衡，總體來說是不可持續的。

其次，農居點整理項目實施前，應當對農民進行適當的培訓。培訓應當主要就農居點整理的目的、整理過程中農民的權利與義務進行普及與宣傳，鼓勵農民合理表達訴求，同時也對整個整理項目有全局性的把握，有利于農民積極主動參與到整理當中。臺灣農村社區整理通過培訓提高了農民的參與程度，并且節約了整理的成本，部分村莊甚至提出無需政府投資，而要奉行“簡”的哲學理念。可見，事先培訓的制度對于整理具有重要意義。

2.7.2事中公眾參與。

事中公眾參與主要是項目具體規劃選址、實施建設以及公共服務設施、休閑娛樂設施的提供和布局等問題的決策過程應當民主化。應當成立包含村委會領導、村民代表以及相關各部分成員的農居點整理委員會，對整理過程中較為重大的決策進行商議，充分吸取各方建議，以減小項目實施阻力，提高實施的成功率。

2.7.3事后公眾參與。

事后公眾參與主要是在對整理項目最終評價時，將農民滿意度作為重要的考核標準，用于衡量項目本身的成功與否，同時為后期項目的開展提供借鑒意義。

2.8示范村建設扶持政策

在不同農居點整理類型區域中，分別重點打造具有代表性的示范村，對未實行農居點整理的區域形成示范效應，帶動其村民主動參與農居點整理。

示范村建設一是要確定合理的建設時序與數量。例如浦東新區農居點整治需求迫切，則亟需在該區域打造適合于快速城鎮化地區的農居點整理模式；另外金山區、奉賢區、青浦區和崇明縣等區縣經濟較為落后，需要通過政策重點扶持，建立打造示范村，調動農民參與積極性。二是在方式上，應適當給予示范村建設政策傾斜與優惠，優先安排建設用地指標，大力激勵村莊和宅基地整理復墾。要簡化審批手續，降低相關規費。支持農民通過宅基地有償退出、宅基地跨村跨鎮置換、宅基地置換城鎮住房等途徑，實現向城鎮集聚。三是政策創新可以與示范村相結合，形成試點，例如可以在示范村推進農地產權流動機制，在整理實施過程中可以通過建立整理委員會，以切實保護農民實際利益為重點，充分滿足農民訴求，從而對周邊農村產生示范效應。

2.9推動多元文化創新

農居點整理建設要融入上海鄉村資源、歷史文化和特色產業，更好地體現鄉村的獨特魅力和持久吸引力。

鄉村旅游產品開發要兼具觀光與體驗的特點，其中觀光模式是觀賞田園景觀、觀看民俗風情文化表演、參觀手工藝品、農產品、農具展覽等觀賞性活動為主的鄉村旅游，而體驗模式指游客親自從事各種農事活動，或深入農村家庭體驗家庭生活文化，或親自參加某種手工藝品制作，或參加各種民俗風情文化活動的鄉村旅游模式。通過觀光來吸引顧客，通過體驗來留住顧客，而農居點建設通過與自然山水形成有機結合或者以傳統農宅的形式出現，既作為鄉村旅游觀光的對象，同時也為游客提供食宿，是鄉村旅游開發的重要環節?？梢栽谏鐓^內部或者幾個毗鄰社區，通過舉辦農產品節、傳統工藝節、地方曲藝節、特色飲食節、特產節等，評選各種產品。目前已形成頗具特色規模的如奉賢區莊行鎮“伏羊節”、南匯桃花節等已吸引上海市區甚至周邊省市的旅游，帶動了當地經濟的發展。

3結語

農村居民點用地作為城鄉土地利用的重要組成部分，其綜合整治過程涉及農村發展與城市開發兩大板塊，通過農村居民點整治，不僅能夠調整土地利用結構，優化城鄉資源配置，更有助于促進上海市城鄉基本公共服務均等化，推動美麗鄉村建設。上海市應鼓勵多種模式推進，以中心村、生態村整治為重點，以點帶面，穩步推進農村居民點整治，從農村實際出發，采取多種模式進行整治[6-7]，促進城鄉統籌發展。

安徽農業科學2017年

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