農地發展權合作博弈的均衡保護研究

李祖全 任空軍

摘要農地發展權各主體通過合作博弈實現農地發展權是各主體實現權能最優化的途徑之一。就目前農地發展權實現的博弈現狀看，非合作博弈時有凸顯，大量消耗了各主體的權益。在我國不斷推進城鎮化建設等背景下，提高征地和開發成本等，造成農地資源損失和浪費。圍繞著農地發展權的博弈，由于法律、主體地位、權能實現能力等方面的失衡，使合作博弈呈現存在難度。因此，需要為合作博弈進行均衡性保護。在地方政府、市場開發主體及農民等的博弈中，給予各方一種均衡性保護結構，特別是保護弱勢的農民具有平等的博弈地位和方式。

關鍵詞農地發展權；合作博弈；均衡

中圖分類號F301文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）16-0182-04

Balance Protection of Cooperative Game about Agricultural Land Development Rights

LI Zuquan，REN Kongjun*（Hunan University of Arts and Science，Changde，Hunan 415000）

AbstractThe realization of the right of agricultural land development through cooperative game is one of the ways to optimize the power of each subject.On the current game status to achieve farmland development right，noncooperative game sometimes highlighted，interests of the main body was consumed largely.Under the background of promoting the construction of urbanization in China continue，the land acquisition and development costs increased to result in unnecessary loss and waste of agricultural land resources.Around the game of farmland development rights，due to imbalance of the law，the status of the main body，the ability to achieve capacity and other aspects，so that it was difficult to achieve cooperative game.Therefore，it was necessary to protect the cooperative game balancely.In the game of local government，market development and farmers，we gave the parties a balanced protection structure，especially the protect vulnerable farmers to have equal status and way in the game.

Key wordsAgricultural land development rights；Cooperative game；Balance

基金項目

湖南省社科基金一般項目“農地發展權建構的法律困境與對策研究”（13YBA249）；湖南省社科成果評審課題“新常態下農地經營權流轉的法制革新研究——以農地發展權為視點”（XSPYBNN044）。

作者簡介李祖全（1966—），男，湖南新寧人，教授，碩士，從事民商法研究。*通訊作者，科員，從事法學理論與檢察理論研究。

收稿日期2017-04-07

隨著學界對農地發展權研究的逐步深入，博弈論研究方法的引入使發展權主體間的利益關系也日益凸顯。農地發展權問題既是利益在權利主體的法律分配，也是權利主體間的利益博弈而導致利益格局的動態性均衡。合作博弈強調的團體理性，是效率、公平、公正，以均衡化保護性構建促成農地發展權的合作博弈的實現是解決農地發展權問題的首選。

1農地發展權博弈的相關問題

1.1圍繞著農地發展權的博弈是個現實問題

隨著我國城市化建設和工業化的推進，必然占用大量的農地，給予城市及工業發展以應有的空間。在這個過程中，農地發展權就被現實帶入，具有了事實層面的權能與經濟利益的呈現與溢價。尤其在市場化條件下，在國家耕地紅線的劃定內，農地資源表現出稀缺性，加上農地被改造投資基建后的價值飛漲，存在了大量的農地發展權的權益增值。可見，我國農地發展權是集中反映在由農用地轉為建設用地時獲取經濟利益的權利。

1.2合作博弈的達成需要均衡性保護來實現

由于利益的分配不均和國家、集體、開發者、農民等各主體的地位及權能實現的力量等方面的失衡，圍繞農地發展權的博弈有些以粗暴化的形式呈現，諸如在一些地方的農地征遷過程中出現“集體性事件”等。不合作博弈頻出，不僅傷害了農民的利益，還損耗了地方政府、開發者等為維持不合作博弈所付出的成本，各方都得不到最優的現實益處。這就要求為實現構建一種合作博弈的格局，而取得皆大歡喜的共贏局面。筆者以為，這場合作博弈的格局，一方面應基于我國農地發展權及其非合作博弈的現實；另一方面非合作博弈不能自然而然到合作博弈，需要具體的構建與調配，以達成均衡性的保護來實現。

2我國農地發展權的非合作博弈

2.1法理博弈——農地發展權的內在沖突

由于我國還沒有明確規定農地發展權的法律法規，“當前，土地發展權的提法在我國還僅限于理論界，在實踐中土地發展權還并未作為一個明確的概念使用。[1]”然而，從一般的法學理論層面看，農地發展權本身也沒有確切性的定義?，F在出現對此的一些法理性闡述，主要是由土地發展權理論派生而來，導致出現諸多的認識沖突?，F實的需要，又必須讓農地發展權在我國相關的法律法規條文中反映其權屬，更加劇了其范疇的沖突，造成了我國農地發展權法理與法律認識下實際的內在沖突。

2.1.1農地發展權概念及闡釋的多元化。

嚴格意義上講，農地發展權是找不到法律專屬的歷程定位的。其比較直觀的淵源就是土地發展權。發展權觀念的構想和移轉發展權辦法始于英國?！?0世紀30年代后期和40年代的初期，當時英國國會為了疏散工業及工業人口，對擁擠的都市地區進行再發展。同時為減少人口和工業遭受空中攻擊的威脅等問題，創立了土地發展權移轉的法律思想”[2]。1947年，英國的《城鄉規劃法》以法律制度的形式建立了土地發展權制度。接著美國創建了分區制度，并制定了《土地發展權轉讓授權法》，法國也創建了類似土地發展權的法定上限密度限制制度。以此歷程的法理性演化來看，并未有專門把土地與農地區分開，因此，也并不能把土地發展權和農地發展權混為完全的契合論定。

承其西方關于土地發展權學思，以參照進我國法學界。近年來，對農地發展權的認識也出現很多不同的聲音。諸如沈守愚將農地發展權定義為“將農地變更為非農用地的變更利用權”[3]。江平[4]認為，“由于土地發展權創設的主要目的在于保護農地，保護自然資源，保護生態環境，保護社會公共利益，因而土地發展權又稱為農地發展權”。可見，對農地發展權的內涵說明，在法學學理上并不能達成一致性。土地、農地、發展權的權屬范圍等都不能理得通順，這種沖突性是明顯存在的。

2.1.2與我國土地權設計多有不兼容性。法學學理的沖突，也在一定程度上給我國農地發展權的設計帶來困擾。我國土地權有著特殊的歷史演進性，從土地革命時期到現在有著獨特的歷史發展脈絡，以西方土地權為藍本而效法為我國的農地發展權，就很難在法理與法律實務上暢通無阻的實施，使土地權設計與現存法律法規存在諸多難兼容的現象。既有的相關法律法規不能給予我國農地發展權預設提供很好的對接與兼容。

我國《憲法》（1982）規定，中國土地實行公有制，分為“國家所有，即全民所有”和農村“集體土地所有”2種形式。中國的土地公有，從一定意義上說，農地的發展權也是一種公共性權力催生的在公權統籌下的權利。農地發展權作為一種財產性權利，其所有權所屬應該是個核心問題，然而《土地管理法》第8條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！眹液图w都是一個集合概念，自然屬于公有性質。這一法律弱化了農民作為農地發展權的主體角色。為了平衡農民在農地發展權的權屬關系與從農地開發的現實發展考慮，家庭聯產承包責任制政策把集體土地的所有權離分出經營權、流轉權，這雖然統一了《憲法》《土地管理法》等法律口徑，但是農地發展權的用益物權性質，必然還是要法律給予所有權主體性認定，這些是不能完全支持農地發展權基于物權層面的所有權主體的法定。

2.2市場博弈——農地發展權主體地位失衡

2.2.1不對等的地位。

在市場中博弈，各主體需要一種地位的平等。不對等地位下的博弈會偏向于非合作博弈。由于農地發展權的概念不一，我國農地發展權主要還是在現實意義上，主要體現在征地拆遷、農地轉化為建筑用地過程中的增值。這都是社會主義市場經濟的背景下所顯現的。圍繞農地發展權的合作博弈必須要國家、集體、農民這3個關鍵主體具有平等的博弈地位?；蛘邟侀_有些尷尬性的集體這一主體，就國家和農民的博弈地位需要一種平等的對待。由于我國法律沒有給予農民徹底的農地發展權完整的主體地位，“實踐中農民的農地權益是從農地所有權中分離出來的使用權權屬，農民居于從屬地位。簡單地說，實踐中體現出來的‘農地不是你（ 農民） 的特征，否定了法律界定農民作為所有權主體成員資格的地位。[1]”這一否定，鋪展在農地發展權各主體的現實博弈中，就更加分化，不利于形成合作博弈。失衡地位的農民在博弈后其權益受到巨大損失時，便會以集體性的形式與征地拆遷的政府、開發主體等形成一種對抗性破壞。

2.2.2實際地位失衡。

農地發展權主體地位的失衡除了體現在法律背書上，在實然狀態下，也造成一種地位的實際失衡。市場經濟是資源、資本、技術、人才競爭的經濟。我國的農地轉化增值很多都在一定的市場規則實現。農民市場地位的尷尬非常明顯。

在農地發展權相關主體中，國家、集體、農民及開發主體，這四者在市場中的博弈地位很不對等。國家及其代表執行的一些地方政府，是相關的行政執法主體，具有公權力，在立法層面也處于主導地位。集體說是集合，在現實中所指的往往是鄉鎮的村委自治組織。這一組織也處于尷尬地位，不是行政的權力主體，現實中受到鄉政的權力擠壓，淪為一些鄉鎮政府辦事的工具，但是還具有“傍大腿”而來的權勢。農民只是個體，僅有一定的私權稟賦，只有對農地的承包經營權。市場開發主體如開發商，具有資本、技術及開發土地的經營能力，具有絕對的市場主體地位。通過以上的解析，這些主體之間的強勢與弱勢的現實地位顯而易見。

2.2.3制度沒有保障。

農地發展權主體地位的失衡，從制度意義上說缺乏保障，“以往的城市化進程中，政府和農民的角色發生了錯位，政府越位成為主導者和主角，農民只是被動地在政府設計好的城市化道路中被迫城市化，自主化、多元化的訴求得不到政府積極的回應。”這顯示了一種對農民這種弱勢主體保障意義的關懷，被機制邊緣化。其“深層次的原因在于農地產權制度的殘缺，農民的發展權不僅被模糊化處理，農民的發展權主體地位也被剝奪。[5]”。

2.3權能博弈——農地發展權權能實現失衡

2.3.1權利劃分與實現存差距。

權利只有照進現實才能完成權利應有之意，否則就是空頭支票。權利實現的關鍵是權利主體權能的實現。就農地發展權的權能基本描述來看，“農地發展權歸屬權能的核心在于將部分土地發展增益固定于權利人，保證土地發展增益的確定性。[6]”這只是給農地發展權的權能一種概念性預期。就連這種預期分化到各主體上，也具有很大差距。以一些地方政府為代表的權利主體，具有立規、規劃、投資、分配的主導性權利，而農民只有被接受的權利。權利劃分的不對等性，給予實現各主體權能造成很大的影響。

2.3.2核心權能的實現失衡。

農地發展增益的部分是農地發展權權能的一個核心部分?！笆У剞r民享有土地發展增益的部分份額如同物權人對某物享有物權或者債權人對某人享有債權。[6]”如果就權能博弈的均衡來看，對于增益失地農民顯然需要有與國家、集體等平等的權能。在實際中，圍繞權能實現的博弈，且不論法律及地位上，農民與國家、集體博弈的失衡，光其權能實現的資源與手段等就相差甚遠。如國家概念下的一些行政主體強勢的公權，其可以在農地發展權的權能實現上，具有出臺法規、規劃及市場的先導性等資源與手段優勢。

盡管這一過程中，農民和集體具有聽證的權利，但是聽證本身就是一場權能的博弈。在集體與農民之間，集體所指的模糊性，更多的表現為村委人員及相關的村里辦事人員的集合，在“鄉政”的復雜威權關系中，也具有強大的博弈能力。農民的分散性及個體性，加上農地所有權主體的弱勢認定，使得圍繞農地發展權核心權能而展開的博弈失衡。

3農地發展權博弈的均衡保護

在農地發展權領域，各方的利益沖突是客觀的，博弈的條件失衡也是客觀的，非合作博弈的情況也是不可避免會出現的。面對這些客觀的現實問題，須通過調理現實的可行脈絡，對農地發展權的博弈各方，調整或改變失衡的博弈條件，以促成其合作博弈。在法理、市場、權能三維中，出現關于農地發展權的內在法理、主體地位、權能實現的失衡，具有客觀與現實性。通過一些方式要徹底地改變，使得農地發展權實現完全的合作博弈，這是比較難的或者說不現實的。為此，必須在失衡中，通過對弱勢者的保護，來減少這種失衡，驅動農地發展權各方偏向合作博弈的實現。既然是從農地發展權合作博弈的保護性預期入手，就要從均衡性調整和平衡角度出發，盡可能地弱化國家、集體等強勢主體在博弈中的力量，強化弱勢的農民的博弈能力。

3.1權利配置均衡——法律確權是基礎

3.1.1權利清單化。

權利配置均衡是指對農地發展權各主體的權利進行調配。權利是旗幟，更是實在的利益“分配表”。這是實現農地發展權各方合作博弈均衡保護的前提。當然，權利實現的方式需要法律給予授予或者說確認，以法律背書為基礎。給予農地發展權各權利主體劃分合法權利的邊際，在這種配置結構下，便于實現在合法性下的合作博弈。其表現形式，簡單地說，就是在農地發展權領域，對農地發展權的基本概念與權屬理分，各主體形成一致性的司法認同。

在當前我國農地發展權法律定義不夠明晰、不夠完善的條件下，筆者以為，可以先給予其權利配置的法律文本以分配，要以法律、法規的形式，給予農地發展權名正言順的法律書寫，給予農民所具有的相關農地以確定性權利背書。

3.1.2實體性確權。充分尊重我國的國情世情及法治現實，給予農地發展權實體性權利的法律確認。一是農地發展權必須統一于現行的法律法規的框架。二是基于農地發展權的現實性實現，農地的發展權要保障2個基本權的存在?！耙粋€存在”是農地轉化為非農用地的用益物權，有均衡配置法律范式。當然這僅是停留在法理意義上的權利認識，是有些虛化的權利，但也是必須的，因其是基本權利的依存。“另一個存在”是基于農地承包經營權流轉而獲得的權利。目前，我國仍然實行農地家庭聯產承包責任制的基本國策。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，并強調“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉?！痹谵r地發展權屬上，賦予了農民以農地流轉主體性權利。這個是比較實化的權利，可以現實量化的。因此其權利內涵及法律供給都要有均衡性的設置。當前農村集體虛置，集體所有者界定不清，所有權和用益物權主體分置[7]。這就要特別強化農民在農地流轉權實施過程的權利救濟機制，必要時，可以積極制定農地發展權的農民保護機制的規章制度。

3.2主體地位均衡——參與、溝通保護是關鍵

有法律的背書，就給予農地發展權各主體一定的權利調配依據，達成了合作博弈的基本規范框架。但一場博弈中，關鍵還是體現在實踐中各方真實的權利獲得。平衡農地發展權各方的地位是重要的突破口。主體地位得到均衡調整，才能讓各方有平等的博弈的現實路徑。

以國家、集體、農民在農地發展權中所具有的現實地位看，在一定程度上表現為現實的資源支持與實力匹配造成的不均衡。如若從大的格局上去調整，需要大量的立法、政府職能及其他根本性的改變，這顯然是不經濟、不現實、不可行的。筆者以為，主體地位體現在兩大方面：參與權和話語權。因此，在農地發展權的實現中，各主體有參與機制及交易溝通渠道是比較務實可行的保護實施方向。

3.2.1構建參與保護機制。

農地發展權主體基于地位失衡導致的非合作博弈，癥結就在國家、集體、農民等相關主體博弈的方式?；诘匚坏牟黄降榷鴮嵤┎粚Φ鹊母鞣剿x擇的參與形式，即國家及行政主體的行政性參與、集體的群體性參與、農民的個性參與，導致參與三者的失衡與沖突。

要構建參與保護機制，使農地發展權各主體能實現平等的參與地位。這不僅是對處于弱勢地位的農民的保護，更是一種各方的均利機制，是為合作博弈達成的參與機制。鑒于主體參與必須在權利實現的過程中才具有落地的可能。因此，要構建農地發展權主體參與的保護機制，勢必要在農地發展權實現中給予全程性的參與機會?？梢哉f，參與保護機制的關鍵問題就是盡可能多地解決農地發展權踐行過程中各主體的參與度。如在農地發展權的立法、農地的發展規劃以及增益的分配等方面盡可能有各主體都能參與的均衡機會，特別是強化農民的參與性。

安徽農業科學2017年

3.2.2構建溝通保護機制。

參與機制首要解決的問題就是要構建農地發展權主體良性的溝通機制。很多基于主體地位失衡的非合作性博弈是在溝通機制上出現問題。一些地方在征遷農地過程中，出現地方政府與民摩擦，甚至出現群體性事件，多數都伴有溝通機制失靈的問題。農民的利益訴求由于沒有對話權而不能充分盡述，包括征地中出現的補償、價格、安置等條件，都是“一言堂”的開發主體定制好，以行政的形式宣達，必然導致問題的出現。

農地發展權實現的合作博弈需要對話，需要溝通，需要構建良性的溝通保護機制，讓各權利主體在一種公平平等的地位上，得以實現話語權。從農地發展權實踐來看，溝通保護機制應體現在以下方面：一是對話機制要通暢，在農地轉化為建設用地等而獲得發展增益中，可以成立相關主體的發展溝通委員會，讓開發主體、集體、農民有對話的長效平臺。二是糾紛的解決機制。對于群體性事件等，有專門的解決程序與途徑。而不是出了問題就“上訪”“維穩”和領導“家長制”式的解決。

3.3利益分配均衡——從思維到實現的轉變

“權利自身不外乎是一個在法律上受保護的利益[8]”，說到底圍繞著農地發展權合作博弈，根本上還是要實現權益配置的最優化，各方現實的利益訴求都得到基本實現。

3.3.1從“行政分配”到“合理分配”思維轉變。

關于農地發展增益的分配，一直是農地發展權實現的關鍵問題。由于“農地發展權的實現，依賴于土地本身，并需要政府放開土地用途管制，對此地塊加以規劃開發，農地的發展權才能得以實現。[9]”很多情況下，對于農地發展的增益也由政府行政性主導配置，體現出“行政性分配”的思維。

中央在2015 年1月印發的《關于農村土地征收、集體建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，要求建立征收保障機制來完善土地征收制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，建立健全征地補償機制，合理分配土地增值收益。然而現實中，征地補償機制的落實與合理分配農地增值是很難的。一些政府和開發主體在增益分配

往往還是表現出

“包辦”之嫌。特別是一些地方政府依靠“土地財政”，時有“奪民”之利發生，農民土地的農地發展權益甚至開發者的權益也得不到有效保障。這都是“行政性分配”農地發展權益的思維帶來非合作博弈表現。要給予各主體農地發展獲得權益公平，就要打破這種思維，不斷強化“合理分配”的權益思維，即公平性的保障各方對農地發展權權益獲得的方式。

3.3.2從“補償模式”到“市場配置”實現轉變。合理分配農地發展權益要強化公平性的權益配置機制。這種機制需以實際為考量，也就說以現實實現權益的可行路徑為方向。從現實意義上說，農地發展權的增值性收益就是價格問題。不合理的分配也是農地增值權益轉化的價值獲得性認同的差別。以“行政思維”為主導的補償機制，容易出現各主體間對增值價值認定的差別，進而出現非合作的博弈行為。

在農地的發展規劃、流轉等，直到轉化用益物權的增值上，強化一定的市場交易機制，以市場定價的形式作為各主體農地發展權權益的配置方式。當然，這個過程中要規范交易行為，強化法治市場。把政府規劃及農地的基礎性投入也納入市場權益評估。探索把農民所具有相關農地發展權債券化和商品化，建立中立的農地流轉權等交易市場，給予各方平等的議價地位和自主空間。

4結語

土地是國之基礎，民之根本資源。在我國城鎮化加速推進的過程中，對農村土地合理有效地開發與利用是治國之要。博弈無處不在，圍繞著農地發展權的博弈事關重大。盡管農地發展權的概念與權利的描述沒有進入學者、政府、農民等的統一認識視野中，但以此權利指向為背書的博弈已經是實際的問題。為了農地發展權各主體及國家社會經濟的整體發展利益最優實現，需要尊重這種事實，需要正視非合作博弈的劣勢塊壘。很多事情雖然我們沒有準備好，包括農地發展權概念的確定、現實法律支撐等等，但我們必須推動起來?！八^土地發展權，就是土地變更為不同使用性質之權。[10]”。農地的變更是一定的，農地的轉化發展也是一定的，以均衡化保護性構建促成農地發展權的合作博弈的實現是刻不容緩的。

參考文獻

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