海南省土地整治差別化實踐與探索

李剛

摘要在推動土地整治過程中，充分考慮各市縣區域差異，從項目立項、項目分配、資金安排等方面進行了差別化的實踐。面對土地整治新形勢，分市縣分類型實施差別化土地整治勢在必行。按照因地制宜的原則，從土地整治規劃編制、全域土地整治、項目資金安排、涉農資金整合等方面對土地整治差別化管理進行探索。

關鍵詞土地整治；差別化；實踐；海南省

中圖分類號F293.22文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）20-0172-03

AbstractIn the process of promoting land consolidation，give full consideration to various cities and counties in the regional difference，the practice differentiation was carried out from project establishment，project allocation，financial arrangements .In the face of the new situation of land consolidation，it was necessary to implement differentiation land consolidation according cities and counties and type.In this paper，according to the principle of adjust measures to local conditions， diversified management was explored from planning compilation of land consolidation ，global land consolidation，project funding arrangements，agricultural capital integration.

Key wordsLand renovation；Differentiation；Practice；Hainan Province

由于自然資源稟賦、社會經濟發展和管理理念、手段等各方面均存在較大的差異，在開展土地整治工作時，除按照要求進行正常的土地整治外，各個地方根據當地條件，按照因地制宜的原則，對差別化的土地整治進行了實踐。到目前為止，土地整治的差別化還在探索階段，還未形成系統的、科學的、合理的政策標準進行可推廣、可復制的模式。對土地整治進行不斷探索，嚴金明等[1]對土地整治發展階段進行總結，客觀分析了土地整治在不同發展階段，國家對土地整治施行不同政策的演變過程，土地整治在范疇、目標、內涵和方式等各個方面都在不斷創新和發展。土地整治現已成為對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理最為重要、有效的手段。鄖文聚等[2]對上海市大都市土地整治案例進行研究后認為，通過建設設施良田和設施菜田、村莊改造等手段，上海市基本實現了合理配置和利用農用地資源、大幅提高土地資源利用效率、多渠道增加農民收入等社會綜合實效，在助推工業化、城市化、農業現代化三化同步健康發展方面發揮了很重要的作用，形成了大都市特色的農村土地整治模式，是差別化土地整治的重要實踐。田春華[3]對差別化土地管理的理解是具體計劃指標分解和計劃執行考核兩方面。谷樹忠等[4]認為注重和加強自然資源的地區差異化設計是必然的選擇，實施土地政策的區域差別化是未來發展的趨勢。楊剛強等[5]通過差別化土地政策促進區域協調發展的機制與對策研究，表明差別化土地政策有利于提高土地資源的空間配置效率，增強區域發展活力，促進區域協調發展。郭冬艷等[6]從國內外差別化土地政策實踐進行分析，認為各地經濟發展不平衡，用地緊張狀況不同，應根據實際情況制定差別化土地政策。林超等[7]認為未來研究應進一步探討差別化土地管理的內涵，構建差別化土地管理政策框架體系，是改善服務質量的管理思維和模式的轉變。嚴金明等[8]針對土地整治出現的突出問題，指出需重新認知土地整治的本質和功能，并探索土地整治轉型發展的戰略導向等。劉彥隨等[9]從轉型期農村土地整治理論與模式進行研究，探討了農村土地整治的區域差異性和城鄉一體化等模式及其創新機制。

1差別化實踐情況

根據市縣區域自然條件與經濟社會發展的差異性，結合土地利用分區與多規合一，將海南省劃分為瓊北、瓊東、瓊南、瓊西、瓊中5個區域來實施。瓊北區包括?？谑小⒊芜~縣、定安縣和屯昌縣，主要土地整治的方向是對城鄉結合部的農村居民點進行整理和存量城鎮工礦用地挖潛，提高建設用地集約利用水平。瓊東區包括文昌市、瓊海市和萬寧市，以耕地與基本農田開發整理為主，特別是對瓊海市國家級高標準農田示范區建設，保護優質農業用地。同時，整合規范農村建設用地，促進生態文明村建設。瓊南區包括三亞市、樂東縣和陵水縣，以基本農田建設和南繁育種基地、熱帶水果、冬季瓜菜等為主。瓊西區包括儋州市、東方市、臨高縣和昌江縣，土地整治方向以基本農田建設和宜膠農用地保護為主，對工礦區土地進行復墾，提高建設用地效率與效益。瓊中區包括五指山市、白沙縣、保亭縣和瓊中縣，重點是發展熱帶特色高效農業，保障生態用地空間，維護水源涵養和生物多樣性，積極發展有機農業。

對于土地整治規劃的指標安排，充分考慮各市縣區域的耕地資源分布情況、在建項目情況、項目管理能力等因素，實行差別化入庫規模。具體做法是高標準農田建設指標主要分配給?？谑小⑽牟?、儋州市、萬寧市、瓊海市、澄邁縣、臨高縣和屯昌縣，一般土地整治項目安排至三亞市、陵水縣和定安縣。耕地開墾項目計劃指標主要分配給東方市、樂東縣和昌江縣。對五指山市、保亭縣、白沙縣和瓊中縣考慮支持少數民族和扶貧的因素適當安排指標。鼓勵以土地整治項目為平臺，結合扶貧開發、新農村建設、鄉村旅游、特色鄉鎮，對已實施項目的管理能力等進行綜合評估，統籌安排新增費等涉農資金，發揮整體效益。因此，制定差別化的資金使用管理辦法，針對不同的土地整治予以不同的資金分配方案。通過資金引導土地整治項目實施。具體做法是鼓勵?？谑?、三亞市、瓊海市、文昌市和陵水縣以農業產業化為主要目標，發揮好資金的引導作用，帶動更多企業把資金投入到土地整治中來。對于五指山市、瓊中縣、白沙縣和保亭縣，在資金分配上注重生態保護的因素，鼓勵在保護好生態環境的前提下，按照因地制宜的原則，實施整治項目。對儋州市、萬寧市、澄邁縣、臨高縣、屯昌縣和定安縣加大資金投入，大力開展土地整治，有條件包裝省級重大項目，實施一批較大項目，發揮土地整治示范帶動作用。

2土地整治面臨的形勢

2.1土地整治差異性明顯

可開展土地整治的耕地資源存在分布不均的特點，且主要分布在沿海低丘臺地，這些地區實施條件也較好，整治潛力大，以?？谑小①僦菔?、文昌市、東方市、澄邁縣、樂東縣和臨高縣為代表。但與此同時，經過多年的土地整治，大部分集中連片耕地資源已經被土地整治、農業綜合開發整治過，剩下的是零星分散的土地，難以進行集中統一實施。而中部山區的五指山市、保亭縣、瓊中縣和白沙縣耕地資源總量少，土地整治的潛力小，尤其集中連片的耕地資源更少，不滿足大規模土地整治的條件，但卻對小型農田灌溉設施有較大需求。因此，沿海平原地區的大規模整治與山區土地整治差異性比較明顯。

2.2發展熱帶現代農業的要求

發展熱帶現代農業條件得天獨厚，農產品品種豐富，是國家熱帶現代農業基地。南繁育制種、冬季瓜菜等特色高效農業成為農村奔小康、特色城鎮化及農民持續增收的重要產業支撐。發展熱帶現代農業對土地整治的要求不斷提高，傳統的土地整治已經不能夠滿足農業發展的需求。主要是農業基礎條件與熱帶高效的農業生產體系要求存在較大差距，農田水利建設滯后，骨干水利工程制約突出，耕地整體質量不高，中低等耕地比例高達88%，有灌溉條件的耕地只占53.7%，大部分為中等偏下水平，土壤有機質含量較低，綜合平均含量僅為2.1%，耕地數量、質量與熱帶現代農業發展存在一定差距。

2.3推進耕地提質改造在補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見的要求下，對現有耕地提質改造、以補充耕地與改造耕地相結合方式實現耕地占補平衡。目前，可用于占補平衡的耕地儲備指標嚴重不足，特別是水田指標更少，受地形、地貌和水源等自然條件及生態保護的諸多限制，且分散零星，土壤質量較差，開發難度大。統籌實施耕地旱改水等提質工程，對提升耕地質量、落實占補平衡意義重大。

2.4推進生態保護型土地整治

為鞏固提升海南省生態環境質量，加快建設全國生態文明示范區，土地整治要確保永久基本農田布局基本穩定、數量不減少、質量有提高。同時，推進高標準農田建設，劃定耕地開墾區域，以補定占，實施耕地開墾，實現全省耕地總量動態平衡。因此，要把生態環境作為海南發展的最大優勢和生命線貫穿其中，嚴守生態紅線，促進經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，實現人與自然和諧共生。

2.5土地整治與扶貧結合

土地整治是當前改變農業發展方式、提高耕地產能、促進農民增產增收的有效手段，在促進貧困地區扶貧開發方面發揮著重要作用。土地整治在實施過程中將通過多種形式助力脫貧，一方面，通過加大農業農村基礎設施建設，拉動貧困地區投資，而工程施工也將增加當地農民的就業機會；另一方面，土地整治將有效改善貧困地區的農業生產條件，促進農業適度規模經營，助力當地發展培育特色產業等，從而實現農村富余勞動力轉移、村容村貌和生態條件有效改善，新農村建設步伐進一步加快。

3土地整治差別化探索

3.1強化土地整治規劃的區域差別化引導

在編制土地整治規劃時，對全省土地整治進行區域劃分，明確各區范圍、土地資源利用特點、土地整治潛力與重點，并實施差別化的區域土地整治政策，分區、分類指導全省土地整治活動，因地制宜地制定土地整治措施，保障全省土地整治規劃目標的實現。對農村地區實施田、水、路、林、村綜合整治和高標準農田建設工程，提高耕地質量，持續推進農村人居環境治理，改善農村生產生活條件。推進各類低效農用地整治，加快空心村整治和危舊房改造，完善農村基礎設施與公共服務設施，穩步推進美麗宜居鄉村建設。城鎮地區以特色產業小鎮建設和棚戶區改造為重點，推進低效建設用地再開發。

3.2推動全域土地整治，發揮綜合整治功能

當前土地整治目標多關注農用地整理、補充耕地，整治目標的單一化較為明顯。土地整治應具有更多功能性，其任務不僅僅局限于改善農業生產條件、增加耕地面積，還應根據區域社會經濟與自然條件狀況，積極促進土地節約集約利用及統籌城鄉發展等，形成土地整治與生態系統的協調運行，發揮土地整治的最大功能。因此，推進土地整治由單一的數量保護向質量、生態等方面全面管護轉變，突出土地整治的多功能性，增加對土地整治改善生態環境、提高土地質量、促進土地節約集約等綜合性指標，促進土地整治總體功能的轉變。同時，擴大土地整治對象，由農用地向建設用地拓展，開展對工礦廢棄地、城鄉結合部等城鄉建設用地的土地整理復墾工作，改變資源粗放利用格局，充分挖掘用地潛力，解決歷史遺留廢棄工礦用地的生態環境問題，防止生產生活行為對環境的污染，改善城市農村居住環境。推進土地整治范圍由單一獨立的項目區向區域全域性轉變，以行政區域或功能區域作為土地整治的對象，防止出現土地整治在區域內各項目區建設內容重復、互相不協調的現象。考慮各區的光、熱、水、土、生物、勞動力、資金、生產資料等具體條件、生產發展特點和現有基礎，根據市場和國民經濟需要等，以獲得地盡其利、物盡其用的最大經濟效益和保持良好的生態環境開展土地整治項目。

3.3因地制宜，合理安排項目根據平原、丘陵、山區等不同區域的耕地資源條件、基礎設施完善程度和主導產業特點，先易后難，優先選擇水土資源條件較好、投入小、見效快、干部群眾積極性高的地區，建設一批精品示范工程。按灌區、流域和區域整體規劃，采取“集中力量、重點投入、綜合開發、連片治理”的方式，連片整體推進。結合海南熱帶現代農業基地建設，將冬季瓜菜生產基地、南繁育制種基地以及高質量高品位的熱帶水果基地納入高標準農田保護和建設范疇，著力提升熱帶現代農業生產能力、抗風險能力以及市場競爭能力。

3.4資金安排、績效考核差別化

制定差別化的資金使用管理辦法，針對不同的土地整治予以不同的資金分配方案。通過資金引導土地整治項目實施，是鼓勵海口市、三亞市、瓊海市、文昌市和陵水縣以農業產業化為主要目標，發揮好資金的引導作用，帶動更多企業把資金投入到土地整治中來。對五指山市、瓊中縣、白沙縣和保亭縣的生態敏感地區和國家貧困市縣，在資金分配上加大生態保護的因素，鼓勵在保護好生態環境的前提下，按照因地制宜的原則，實施整治項目。對儋州市、萬寧市、澄邁縣、臨高縣、屯昌縣和定安縣加大資金投入，大力開展土地整治，發揮土地整治示范帶動作用。

3.5整合涉農資金，統一建設

土地整治是一項系統工程，單靠土地部門是不行的，

需要政府多個部門協調互動，以協調好土地整治

。各部門需明確分工，各司其職，密切配合。結合海南省土地整治工作特點，在現有體制機制下，出臺省級層面的涉農整合政策。統一規劃，各部門在制定相關的農業綜合開發、土地整治、農田水利、現代農業等部門編制規劃時要在項目安排、計劃指標、政策措施等方面要充分與海南省高標準農田建設規劃銜接。統一建設標準，以高標準農田建設通則為統一實施的建設標準，在項目策劃、設計、建設等方面予以落實。以市縣為主體，形成統一的責任主體，由市縣明確一個實施平臺作為責任主體，實行項目到市縣、資金到市縣、招投標到市縣、任務到市縣、責任到市縣，各部門按照項目資金安排到市縣確定的同一項目區，作為子項目，負責組織實施。按照資金隨著項目走的原則，資金投向按照渠道不變、用途不變、各計其功，整合現有的農業綜合開發農田治理項目、土地整治類、小型農田水利、高標準菜田等涉農資金。統一驗收考核，市縣按照統一計劃，統一協調，專項業務部門組織實施，統一規范行業部門專項驗收辦法。統一后續管護，市縣結合實際，統一制定后續管護辦法，讓項目長期發揮效益，持續受益。

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