國外大學治理對我國混合所有制職業院校法人治理結構的啟示

盧竹　雷世平

摘 要：我國混合所有制職業院校法人治理結構的研究處于起步階段，可借鑒國外高等教育發達國家成熟的治理經驗。國外大學治理在權力機構、制約機制、融資結構、評估機制等方面表現出明顯的特征，我國混合所有制職業院校應從董事會領導下的校長負責制、權力約束與制衡機制、多元化融資途徑與結構、多維度監督和績效評估機制等四個方面著力，完善其法人治理結構。

關鍵詞：混合所有制職業院校；法人治理結構；大學治理；國外

基金項目：全國教育科學“十三五”規劃2016年度教育部重點課題“我國混合所有制職業院校法人治理結構理論與實踐研究”（項目編號：DJA160283）

作者簡介：盧竹，女，空軍航空維修技術學院航空管理與服務學院副教授，主要研究方向為職業教育政策法規、職業教育制度；雷世平，男，空軍航空維修技術學院基礎教育學院院長，教授，主要研究方向為職業教育政策法規、職業教育制度、農村職業教育。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2017）04-0007-04

2014年5月，國務院發布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，正式提出“探索發展混合所有制職業院校”，由此引發了職業教育領域的專家學者對混合所有制職業院校概念、內涵、特征、發展路徑等一系列問題的探討。混合所有制職業院校的本質屬性是不同所有制性質產權結構的多元化[1]，表現為股份制、合作制、股份合作制、中外合資和“三資”等實現形式。[2]辦學主體、投資主體的多元化，多種形式、多種目的資本的同時注入，要求混合所有制職業院校必須建立產權明晰的制度，促進投資體制以及治理結構的變革。因此，要推動混合所有制職業院校的制度創新，保證其和諧有序的正常運轉，必須完善其法人治理模式，建立健全與傳統的職業院校不同的法人治理結構。相比于我國混合所有制職業院校，國外大學的歷史要長得多，其治理的模式及經驗也十分豐富。國外很多私立高校無論是教育質量還是學科建設都位居世界前列，他們之所以能獲得這樣成功，一個重要原因是其有健全和完備的法人治理結構。[3]本文試圖對國外大學治理結構的類型、基本特征及其管理體制、運行機制等進行分析，歸納總結其治理經驗，以期為探索我國混合所有制職業院校法人治理結構提供了必要的借鑒和啟示。

一、國外大學治理結構的基本類型

國外高等教育發達的國家，大學都具有獨立的法人地位，治理結構表現為大致相同的董事會（或理事會）形式，但由于政治、經濟體制、社會歷史和文化背景的差異，存在不同的大學治理結構模式。目前，常見的分類有二種：（1）按照大學治理的主導力量劃分。分為以美國為代表的學術權利與行政權利相互獨立、各司其職的模式；以法國為代表的行政權利為主導的模式；以及以英德為代表的學術權利為主導的模式等三種類型。（2）根據各國大學運行的內外部權力機構的差異，可將治理模式分為內部治理結構和外部治理結構兩類。然而，由于各國政治經濟體制和高等教育管理體制的不同，以及公立大學與私立大學的差異性，內部治理結構和外部治理模式呈現出不同的特征，構成不同的類型。

內部治理結構從治理機制和法律體系上看，主要分為二類：（1）以英德為代表的委員會管理模式，其特征是依靠繁雜的委員會體系以及政治化的法律法規對大學進行管理和決策；（2）以美國為代表的董事會管理模式，其特征是董事會由外部人士組成，代表著大學最高權力機構和最高決策機構。

外部治理結構從政府和大學的關系上看，主要分為三類：（1）以德國、法國、希臘、荷蘭等國為代表的政府控制型，大學自主權相對較弱；（2）以美國（主要為公立大學）、英國為代表的政府監督型，大學擁有比較充分的自主權和自治權；（3）以美國、日本私立大學為代表的宏觀調控型，政府通過法律法規宏觀調控私立大學。[4]

二、國外大學治理結構的特征

大學治理結構表現出的差異不僅是內外部環境對大學的影響，亦是大學主動選擇、求變圖存的結果。大學治理結構包括權力或決策機構、運行管理機構、資金與產權結構和督導評估機構等的合理設置與安排，為形成有效的運行機制提供制度保障。[5]因此，我們選擇從權力機構、制約機制、融資結構、評估機制等四方面歸納總結，尋找發達國家大學治理結構的共性特征和差異性特征，為我國混合所有制職業院校法人治理結構提供借鑒與參考。

（一）權力機構

縱觀美、英、德、日、法等高等教育發達的國家，多數是在集體決策的前提下實行校長負責制（英國大學的校長是名譽的，實際負責人為副校長），權力的決策機構為大學利益相關者為代表的集體組織，權力的執行機構是校長為首的行政管理群體，決策機構在集體會議制度的基礎上，對校長的素質要求、聘任條件、選拔程序等作出明確規定，享有任命、考核和監督校長的權力；校長負責具體執行決策，管理學校日常事務，維護學校秩序。會議決策制度與個人負責制度相結合，公平高效的決策行為與職責分明的執行系統相互滲透，確保了有效合理的治理結構。

美、英、德、日、法等國家的大學在決策機構的構成及執行機構的任命上有所不同。美國是董事會制度發展最完善的國家，董事會為學校最高權力機構，校長由董事會直接任命，為學校最高行政負責人。英國大學治理結構比較復雜，以牛津、劍橋大學為代表的古典大學實行大學自治、學術自治。1992年前成立的大學實行董事會、校務委員會和評議會（或稱學術委員會）構成的 “三會制”；1992年后成立的大學實行董事會和評議會（或稱學術委員會）構成的 “二會制”。英國大學校長是榮譽性職位，副校長是大學實際的負責人，由董事會（或理事會）選拔任命。大學評議會是德國大學的最高決策權力機構，評議會成員中教授享有絕對的話語權。校長由大評議會（或代表大會）選舉產生，大學的校長兼任所有委員會的主席。日本大學的權力機構主要有董事會（役員會）、經營協議會和教育研究評議會，董事會為最高權力機構，董事長一般由校長兼任。校長由大學校長選考委員會推選產生，擁有大學最終決策權。法國大學的決策機構是校務委員會，也是最高審議機構，其成員按法定的比例構成。校長由大學評議會選拔產生，兼任校務委員會的主席。

（二）制約機制

西方國家大學權力制約機制以法規制度制約為基本形式，大學章程、憲章和校規都被賦予法律效力，具有法律意義上的約束力。隨著歷史時期的發展變化，大學得到越來越多的社會力量的關注，政府、社區、用人單位、社會團體、董事、校友、捐贈者、行政主管、教師、學生和家長等成為多元化的利益相關者，以不同的方式參與大學決策與管理，大學治理日益成為大學利益相關者共同治理的過程，代表社會權利的利益相關者權力可以平衡和約束權力主體的決策行為，構建了以社會權利制衡的權力制約機制。在西方大學內部一直有教授治校的傳統，學術評議會制度是法定的基本制度，學術力量通過學術評議會對行政權力進行制約與監督，體現了學術領域的權力制衡方式。

西方國家大學權力制約機制的具體表現形式略有不同。美國大學的權力制約機制表現為制度制約、社會權利制約和分權制約三個方面，具有法律效力的學校章程和細則是依法治校的制度制約機制，代表社會公共利益的董事會對以校長為首的行政權力形成有效制約，董事會、校長與評議會在行政事務和學術事務的治理、管理決策中體現了分權制約的權力制約機制。英國大學的權力制約機制多元化，以牛津、劍橋大學為代表的古典大學實行學術自治，以集體權力決策機制為主，其體系龐大的委員會也起到監督約束作用；而其他治理結構不管是“三會制”還是“兩會制”的大學，制約機制都以社會權利制約和程序制約為主。受教授治校文化傳統的影響，德國大學以分權制約機制和以“選舉任命”為特征的程序制約機制為主，代表社會權利的董事會實為學校的最高決策咨詢機構。日本高校法人法實施后，表現出以校長為首的集權主義特征，制約機制以程序制約和社會權利制約為主。

（三）融資結構

國外高等教育發達的國家，資金籌措主要來源為政府財政撥款、學費收入、社會捐贈和教育服務收入等幾個領域，無論是公立大學還是私立大學，都非常重視開發多樣化的融資渠道，建立信托管理機制，促進大學的自主權，增強了大學的治理能力。在政府財政撥款方面，各國的公立大學獲得的財政撥款比例相當大，包括教學撥款、科研撥款以及特定項目的合同撥款等；私立大學雖也有一定的財政撥款，但相對來說比例較低。學費逐漸成為高等教育經費籌措的重要來源，（除少數歐洲國家實行免費外）呈逐年上漲的趨勢，而政府撥款所占比例在逐年下降。

由于經濟體制和辦學機制的不同，各種途徑的資金、資本注入存在一定差異。政府財政撥款的差別主要表現在撥款形式上，美國、丹麥、澳大利亞采取將教學撥款與科研撥款相分離的做法，而且教學撥款實行績效方式；而德國、法國和日本采用教學與科研混合撥款的方式。美國公立大學的學費收取額度很低，但美國私立大學最主要的經費來源是學雜費收入，澳大利亞大學2016年開始自行制定學費，英國大學的教學收入逐漸以學生學費收入為主。但是，奧地利、丹麥、芬蘭、挪威等國家仍實行免費的高等教育，德國從2014年開始也實行免費高等教育。社會捐款在美國比較突出，雖然公立大學的捐贈收入比例不高，但是美國的私立大學，尤其著名私立大學捐贈收入相當可觀。美國已建立了比較完善的募款制度，成立專門部門對捐贈募款運作管理。然而，美國以外的其他國家和地區，社會捐贈、募捐資金所發揮的作用還較為有限。教育服務收入所占比例較低，與大學本身的功能定位及當地產業關聯程度有關。

（四）評估機制

除了大學內部學術力量和行政力量的自我診斷之外，歐美發達國家建立了高等教育質量保障體系和評估機制，以政府為主導，以績效為導向，注重社會參與，建立了相應的評估機構和評估方式，通過各種認證與評估機制，保證大學治理的效率與效果。各國高等教育質量評估具有多樣化機制，包括專業的社會認證機構、權威的評估中介組織和獨立的第三方機構，對高校運行質量進行整體評估和系統監督。國外大學一般建有龐大的社會監督和評估體系，比如民間組織和公共媒體，公共媒體通過發布真實可靠的督查評論、大學排名榜等，對高校進行監督性評估。

歐美發達國家的評估機制各有特色。美國實行非官方獨立的質量評估機制，高等教育認證委員會是美國最為權威的機構，地方政府在憲法框架內通過六大地區認證機構對國內3 500所高校進行認證；還建立了優質的國際社會認證機構（如遠程教育與培訓認證委員會），對海外辦學機構和合作項目進行認證。英國實行政府與民間多元參與的質量評估機制，設立高等教育質量委員會，負責審計全國大學的學術質量；成立高等教育基金會，獨立于政府之外、負責對大學財政撥款。日本實行政府與民間協作的質量評估機制，大學基本都建立了自我評價機構，成立了大學評價與學位授予機構作為大學外部評價機制。德國建立了以大學績效評估為基礎的政府撥款制度。法國實行中央集權的質量評估機制，設立國家大學評估委員會、高等教育與研究評估署等全國性機構；政府與大學簽訂辦學合同，政府基于合同的執行情況決定財政撥款。荷蘭高等教育評估由政府和社會力量合作完成，官方機構負責大學外部評估，荷蘭大學協會和荷蘭高等職業教育學院協會作為社會力量的代表，帶領高等教育行業集體完成大學內部評估。

三、借鑒與啟示

混合所有制職業院校具有資本來源多元化、治理結構法人化、治理模式市場化等特征，與國外大學法人化的特征類似。我們可以借鑒國外大學法人治理結構的經驗，完善我國混合所有制高職院校的法人治理結構。

（一）建全董事會領導下的校長負責制

獨立地行使權力和承擔責任是混合所有制職業院校建立法人治理結構的前提，借鑒國外的經驗，混合所有制職業院校應實行董事會領導下的校長負責制。混合所有制職業院校主要的利益相關者包括股東、校長、教師和學生，股東大會代表全體股東的利益，是高職院校的最高決策機構，具有遴選和任免董事會成員的權力。董事會的成員通過提名選舉的方式產生，成員應該多元化，包括政府官員、資助學校辦學的企業家、捐贈者、學校領導、教職工代表、校友代表和學生代表等，由于混合所有制職業院校教育經營權的集中，董事會成員中應包含一定比例的具有教學、科研經驗的專家。權力的決策機構和執行機構完全分離，董事會是最高決策和權力機構，總攬全局，但不直接參與學校的日常管理，校長全面負責學校的日常事務和行政管理，并向董事會負責。校長由校長選拔委員會推選產生，委員會的成員應由董事會成員、教職工代表、校友代表等組成，校長的素質要求和任職條件較高，而推進校長職業化是發展趨勢。

（二）建立多層面權力約束與制衡機制

借鑒國外的經驗，混合所有制職業院校應建立分權制約、法規制度制約、社會權利制約相結合的權力制衡機制。混合所有制職業院校的學術委員會，其性質和職能與國外的評議會較為相似，代表學校學術領域的權威，應在相關法律和學校章程中明確學術委員會的職能、成員、規則等，學術委員會為最高學術管理機構或學術決策性機構，并賦予學術委員會制約與監督行政決策的權力，體現教授治學的原則。具有法律效力的法規、學校章程及細則為實施有效的制約機制確立規范的框架，政府應完善相關法律法規，尤其應明確混合所有制職業院校的治理結構；高職院校內部通過頒布學校章程，建立健全自身內部治理結構。混合所有制職業院校應設立監事會，代表社會權利，根據學校產權組合的公有與非公有資本結構確定監事會結構，監事會的成員應包括政府官員、投資者代表（或股東代表）、行業企業、教師代表、學生（或家長）代表和社會組織等利益相關者，形成股東大會、董事會、監事會和校長的“三會一校” 的差異決策與優勢互補的治理模式。

（三）探索多元化融資途徑和融資結構

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出：混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術和管理等要素參與辦學并享有相應權利。混合所有制職業院校具有多渠道的融資途徑，資本結構的多元化是其本質特征，包括國有資本、集體資本、民營資本甚至外資，可借鑒國外發達的信托管理機制，建立專業的財政治理機構。國有資本的參與是混合所有制職業院校的內在要求，政府的財政撥款是最主要的經費來源，政府層面要運用法律、經濟和信息等手段，建立總體財政供給規劃，統籌資源。來自企業行業的集體資本、民營資本、外資等非公有制資本，以資本、知識、技術、管理多種形式投資參與校企合作、項目建設等，是混合所有制職業院校引入社會資本的主要方式。我國大學捐贈的歷史性突破是捐贈排行榜的出爐，國家要制定相應的捐贈減免稅收政策，鼓勵企業的捐贈行為，完善捐贈融資的法律體系。混合所有制職業院校與社會力量可通過相互委托管理和購買服務的機制，獲取社會培訓、技術開發等方面的收益。

（四）完善多維度監督和績效評估機制

混合所有制職業院校由多元化的產權主體聯合出資所形成，追求辦學效益最大化和效率最優化，其監督機制是一個多元多維監督機制的復合體，包括治理組織內的監督機制，黨組織監督機制，政府教育督導部門督導機制以及行業企業、社會媒體、第三方審計機構和社會公眾所形成的監督機制。[2]借鑒國外的經驗，混合所有制職業院校應建立以績效為導向的社會參與的認證與評估機制。職業院校應構建兼顧經濟和社會效益的評價指標體系形成定期評估制度，對董事會和校長的履行職責情況進行全方位績效評估，評價主體以股東會和監事會評價為主。在學校外部，應由專業性中介組織或公正的第三方機構對治理績效進行評估，國家和政府應制定評估規則和制度，確保評估機制的運行上，從國家立法的層面對社會認證尤其是行業協會認證進行規范，將專業評估和專業認證、職業資格證書相結合，建立教育部門內部評估和委托行業協會的外部評估結合的質量保障機制。

參考文獻：

[1] 雷世平.混合所有制職業院校的本質屬性及其衍生特征[J].職教論壇，2016（22）：21-25.

[2] 高文杰.混合所有制職業院校的內涵與意義及其治理分析[J].職教論壇，2015（30）：6-12.

[3] 金鑫.我國獨立學院法人治理結構研究[D].武漢：華中科技大學，2011.

[4] 陳穎.國外大學法人治理模式對我國現代大學制度建設的啟示[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2015，39（4）：154-157.

[5] 甘永濤.大學治理結構的三種國際模式[J].高等工程教育研究，2007（2）：72-76.

[6] 程青英.資源約束下的高等教育治理——當代美國大學財政治理給我們的啟示[J].現代教育科學，2012 （1）：44-48.

[7] 趙博頡.現代大學制度下的大學內部治理結構研究[D].南京：南京理工大學，2005.

[8] 陳聽.高等教育變革視角下的大學治理[D].長沙：湖南師范大學，2007.

[責任編輯 曹 穩]