PPP迷局及破解路徑

劉世堅

筆者最近跑了不少省市，見了不少主管PPP業(yè)務(wù)的官員，發(fā)現(xiàn)地方政府對于PPP模式的困惑高度重合。在這里，筆者就近期歸類整理的四大共性問題做個簡單的梳理和分析，拋出來供業(yè)內(nèi)討論和參考。

融資都要政府兜，怎么破？

對于身處不同發(fā)展階段的地方政府而言，融資的難易程度各有不同，但是有一種煩惱卻相差無幾，那就是所有的融資機構(gòu)（包括財務(wù)投資人）都要求政府提供擔保，明著不行暗著來，政府不行平臺來。盡管中央部委三令五申地就此劃出紅線，但是金融資本與生俱來的特性（包括對期限、成本和風控的要求），卻決定了他們對PPP項目的還款來源及擔保的基本訴求，并不會隨“紅線”而起舞，反而會千方百計地尋求突破，不斷嘗試擴展“紅線”周邊的灰色空間。在此情形下，如何守住政府擔保的底線，同時又不至于讓PPP模式停擺，就成為攔在地方政府面前的第一道關(guān)卡。

從PPP模式的本質(zhì)而言，公共產(chǎn)品與服務(wù)的兜底方必須是政府，為此進行融資的信用基本盤也必須是政府信用，在國外是這樣，在中國就更是如此。從這個基本點出發(fā)，針對PPP項目融資擔保的難題，我們需要考慮的問題其實很簡單，那就是如何在控制政府責任的前提下放大政府信用，并盡可能地保持PPP項目需求與融資方風控之間的平衡。

為此，筆者建議設(shè)立省級和地市級PPP項目融資支持基金，為基金所在區(qū)域的PPP項目分階段提供增信支持，包括但不限于為項目前期工作、融資、建設(shè)、運營和移交等階段的資金需求提供融資擔保，在必要的情況下，也可以延展至直接或間接的資金支持。視各地情況不同，此類基金可以考慮作為政府方出資代表參與PPP項目，間接發(fā)揮增信作用，但不宜充當社會資本的角色，更不應(yīng)附帶明股實債或固定回報一類的投資要求，而這恰恰是現(xiàn)有的絕大部分PPP基金的限制所在。

借錢容易還款難，怎么破？

筆者在和幾個省會城市的財政部門座談時，都被問及同一個難題：“現(xiàn)在借錢容易，也確實需要借，因為要發(fā)展。但是，借這么多銀子，將來可怎么還呢？”這是一個值得手動點贊的好問題！

從宏觀層面，筆者贊成PPP圈內(nèi)“保皇派”們的觀點，即我們應(yīng)當以發(fā)展的眼光看問題，要用未來的增長預(yù)期置換當下的成長空間。不過，各地社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的不均衡，以及經(jīng)濟增長空間的巨大差異，也決定了我們不僅要從宏觀層面進行戰(zhàn)略思考，還需要從中觀和微觀層面找到解決實際問題的鑰匙。而以中國式PPP的發(fā)展現(xiàn)狀而言，筆者以為這把鑰匙就是“關(guān)注政策導(dǎo)向，跟蹤政策紅利，用活優(yōu)惠政策”。

自2014年以來，PPP相關(guān)領(lǐng)域呈現(xiàn)出一個“三多”趨勢：規(guī)矩多、紅線多、優(yōu)惠政策多。從實際應(yīng)用效果上看，前兩“多”比較顯性化，容易吸引眼球，各類時評和研究文章可謂百花齊放。但第三個“多”卻常常被人忽視，也缺乏系統(tǒng)化研究。對于本來可以援引適用的大小優(yōu)惠政策，以及近在眼前、有待釋放的政策紅利，很多PPP項目的設(shè)計者和操作者估計都是熟視無睹，更談不上為我所用，或在交易文件中留出應(yīng)用的接口與空間。

簡言之，地方政府做PPP項目還不起錢的原因，一方面可能是真的借得太多，寅吃卯糧、辰糧、巳糧，甚至于午糧……另一方面，也很有可能是“財技”欠佳，對于各類優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性的盤點和使用，白白浪費政策資源。更有甚者，在某些中長期優(yōu)惠政策已經(jīng)顯性化的情況下，很多 PPP項目合同仍然置若罔聞，不但不為此設(shè)計對接和應(yīng)用機制，而且反其道而行之，一味迎合政府方或投資人的單方面訴求，給一些原本可以適用的優(yōu)惠政策造成阻礙。

2014年以來的PPP，綜合性、多樣性和復(fù)雜性均遠超特許經(jīng)營時代。市政領(lǐng)域內(nèi)的單體項目的運作模式，包括但不限于其政府方的參與方式、咨詢模式、融資方式和交易架構(gòu)搭建，絕對不能生搬硬套到今天的PPP項目當中來，否則，項目出問題是早晚的事，政府違約也極有可能成為常態(tài)，PPP模式因此而被打入冷宮也不是完全沒有可能，BT就是前車之鑒。

專業(yè)運營找不到，怎么破？

現(xiàn)在很多PPP項目都在為運營發(fā)愁。以軌道交通項目為例，全國幾十條地鐵線都在搞PPP，但是中選的社會資本卻以施工企業(yè)居多。即便是聯(lián)合體，運營方的話語權(quán)也是有限的?！叭谶M來、砸下去、建起來”才是頭等大事，至于竣工驗收以后如何實現(xiàn)專業(yè)化的運營管理，似乎無人關(guān)注。在某種程度上，參與各方甚至都有一種心照不宣的默契，而這種默契又著實讓人惶恐。類似的問題，在園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、文化體育、旅游、養(yǎng)老等領(lǐng)域也廣泛存在，但破解乏術(shù)。如何為PPP項目找到靠譜的專業(yè)運營方，是負責任的地方政府關(guān)注的另一個焦點問題。

在社會資本遴選方面，政府方需要反思相關(guān)招標或采購要求（如潛在投資人的資質(zhì)要求），以及PPP項目的邊界條件（如績效考核與政府付費之間的關(guān)聯(lián)），是否存在不符合其真實價值取向，或不符合項目長期穩(wěn)定運營需求的標準？是否仍然是“重建設(shè)、輕運營”的思路大行其道？換言之，招標或采購文件到底是傾向于施工方、融資方還是運營方？在PPP項目合同、項目公司股東協(xié)議和章程下，又以哪一方的話語權(quán)為重？各方的責權(quán)利分配是否合理？以筆者的項目經(jīng)驗而言，PPP項目中投資人說了算的，主要是施工企業(yè)，其次是財務(wù)投資人，運營方的地位往往是最低的。市政環(huán)保領(lǐng)域的情況略好，其他領(lǐng)域基本如此。在此情形下，地方政府又怎能奢望為PPP項目找到既“紅”且“?！钡倪\營商呢？改變，應(yīng)從招采要求和邊界條件開始，投資和運營的比重應(yīng)當上升，施工與供貨的比重則相應(yīng)下降。另外，進一步完善市場測試程序，并通過方案設(shè)計遴選之類的變通做法來紓解可研在前、社會資本選擇在后所可能帶來的設(shè)計與運營脫節(jié)問題，也是值得積極論證與嘗試的做法。

PPP創(chuàng)新沒方向，怎么破？

目前，各地PPP項目的運作模式相對簡易，即政府主動發(fā)起，聘請一家靠譜或不靠譜的咨詢機構(gòu)，編寫實施方案，搞定兩個“財政雙評”，通過招標或采購方式選擇社會資本，設(shè)立項目公司，簽約完事。一個市或縣，幾十或上百個PPP項目，都是這個套路。創(chuàng)新沒動力，沒方向，一有創(chuàng)新還容易踩紅線。那么問題來了，各地的發(fā)展規(guī)劃制定之時，到底是按照政府投資、民間投資還是PPP模式來論證和通過的呢？如果當初不是或不全是按照PPP模式做的規(guī)劃，這么多的項目一窩蜂地都搞PPP，置規(guī)劃于何地？又如何評估和處理各個PPP項目之間、PPP項目與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展全局之間的關(guān)聯(lián)及影響呢？PPP模式的創(chuàng)新與既有的發(fā)展規(guī)劃及項目運作方式之間的矛盾如何解決？這些問題，顯然不是單個項目的實施方案或財政雙評所能夠回答的。

筆者提倡做PPP大咨詢（即針對一個地區(qū)或城市整體或某個領(lǐng)域的多個PPP項目的發(fā)展規(guī)劃、投資、融資和運營進行系統(tǒng)研究，并以此為基礎(chǔ)，向政府方提供總體咨詢服務(wù)），初始目的就在于回答上述問題。在與幾個省市的PPP主管部門深入溝通之后，筆者逐步有了如下幾方面尚不成熟的考慮。

第一，市（區(qū)、縣）政府牽頭，組建專門的PPP領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或授權(quán)PPP主管部門，專門開展全市（區(qū)、縣）范圍內(nèi)的PPP項目總體規(guī)劃及投融資方案研究。此等研究可以借鑒但無需全盤推翻此前已經(jīng)形成的單個PPP項目的政策成果，并應(yīng)與各相關(guān)部門銜接。

第二，整合省、地級市、縣各級各部門主管領(lǐng)域以內(nèi)的數(shù)據(jù)、資料和信息，打破不同“衙門”之間的信息孤島狀態(tài)，掌握一手的、全局性的材料。根據(jù)筆者的現(xiàn)有實踐，這個工作難度不小，但是大有可為。通過對此類材料的整理分析，不但可以讓咨詢方得以了解各級政府的相關(guān)運作機制，進而提出對相關(guān)部門分工合作、管理架構(gòu)進行針對性調(diào)整的建議，而且也能讓PPP項目總體規(guī)劃、投融資及運營方案更加切合實際、有的放矢。

此外，從與不同部門的溝通來看，筆者發(fā)現(xiàn)，受信息孤島效應(yīng)影響，很多業(yè)務(wù)上存在大量交叉的部門之間，彼此并不了解對方的運作機制，而只停留在交接環(huán)節(jié)上的信息共享。舉例來說，財政部門重點關(guān)注財政資金的合規(guī)發(fā)放，而污水處理企業(yè)或地鐵公司則關(guān)心向財政部門的特定處室申請資金，并不清楚這筆資金的具體來源和使用要求。如果不搞PPP，這樣一種“鐵路警察，各管一段”的模式倒也可行，最起碼不會出什么太大的問題。但是如果搞PPP，情況就會變得很不一樣。不了解財政資金的來龍去脈，實施方案和財政雙評就難免流于形式，融資結(jié)構(gòu)和交易架構(gòu)的合理性就會受到影響，政府付費、補貼、為公共產(chǎn)品和服務(wù)兜底的安排就會存在缺陷，任何與之相關(guān)的創(chuàng)新都會成為無根之木、無源之水。從這個角度看，PPP模式的創(chuàng)新之所以舉步維艱，也算是信息孤島效應(yīng)的結(jié)果之一。

第三，只有立足全局，占有足夠多的數(shù)據(jù)資料和行政管理信息，PPP項目實施機構(gòu)才能對具體的項目運作做到心中有數(shù)、駕輕就熟。以PPP項目打包為例，不同子項目之間的關(guān)聯(lián)度和連帶效應(yīng)如何判斷？經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目之間、商業(yè)性與公益性項目之間如何組合？又如何實現(xiàn)項目績效的綜合考核與評估？地鐵項目的TOD模式倘若暫不可行，通車之后的溢出效應(yīng)和外部性數(shù)據(jù)（包括但不限于土地開發(fā)收益）如何獲取和計算？設(shè)想PPP領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或主管部門能夠掌握這些信息，并將之轉(zhuǎn)化為PPP大咨詢的成果，當?shù)豍PP政策制定的基礎(chǔ)是否能夠變得更加扎實可靠呢？PPP項目實施機構(gòu)依此推動具體項目，并將相關(guān)材料作為與各利益相關(guān)部門磋商或談判的基礎(chǔ)和依據(jù)，是不是也有望催生更多更新的利益分享機制與合理回報模式呢？

結(jié)語

筆者自2015年以來深度參與我國PPP立法工作，而為此完成的法律、法規(guī)、政策及案例研究的結(jié)果表明，中國式PPP發(fā)展至今，雖然堪稱內(nèi)政第一抓手或者準國策，但是它與我國現(xiàn)有的政策法規(guī)、項目審批制度之間存在沖突，是所有PPP從業(yè)人員需要面對的基本事實。以此為背景，在PPP模式的推進過程中，我們逐漸發(fā)現(xiàn)更多難點與障礙，現(xiàn)在又有了本文述及的四大共性問題。但這又算得了什么呢？有問題才有解決問題的需求，創(chuàng)新與實干才是生產(chǎn)力。挽袖正當時，中國式PPP的大場面，還有待諸位共同開創(chuàng)！