產城升級視角下的產業園區綜合用地創新模式

朱洪國 湯江龍

摘要國內現狀集中成片的單一工業用地難以滿足園區產業升級和城市功能提升的需求，阻礙了其規劃目標的實現。針對這一現狀，立足“綜合用地”這一土地利用創新模式，結合案例進行分析，明確了產業園區對綜合用地土地利用創新模式的迫切需求，并對綜合用地實踐提出思路與對策。

關鍵詞綜合用地；土地管理；土地利用；產業升級；產城融合

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）05-0204-03

AbstractThe current situation that concentrated， vast stretches of single usage industrial land could not meet the demand of industrial upgrading and urban function promotion of Chinese industry zones. This thesis aimed to improve this situation based on “integrative land”—an innovation model of land utilization. According to the cases analysis， the imminent demand of integrative land—model was clearly stated in the thesis. It also analyzed some key issues and made implementation proposals at practical level.

Key wordsIntegrative land；Land management；Land use；Industrial upgrading；Industrycity integrate

作者簡介朱洪國（1986—），男，湖北武漢人，助理工程師，在讀碩士，從事土地利用規劃與評價研究。*通訊作者，教授，博士，碩士生導師，從事土地利用規劃與土地信息系統研究。

收稿日期2017-01-13

我國產業園區普遍存在工業用地占比過高、配套功能與設施不足、開發強度較低等問題。在這種用地條件下，一方面產業轉型升級帶來的用途復合化的空間需求難以得到滿足，另一方面 “攤大餅式”的單一功能空間布局產生了工作、生活的跨區域交通。由此帶來的擁堵與污染不僅使得城市宜居性下降，而且使得用地負擔由于交通、服務設施的擴張而增加。“綜合用地”是指把以往單一用途的土地進行多用途綜合化開發利用，以滿足產業發展和城市功能升級需求的開發模式。借助“綜合用地”這一突破創新政策，打破園區土地單一用途帶來的種種問題，國內實踐尚不多，僅有上海自貿區、青島西海岸新區等地進行了初步嘗試。筆者結合相關案例，分析產業園區對實現綜合用地創新途徑的實際需求及需解決的理論問題，并從實踐層面提出了幾點建議，以期為產業園區破解發展用地難題提供新思路。

1綜合用地內涵辨析

國內外涉及用地綜合化特征的概念主要有綜合用地、混合用地、復合利用、“白地”等（表1）。其中，混合用地是城市規劃術語，強調土地多用途混合；而復合利用是指建筑物立體空間的復合使用，無對應土地利用分類；“白地”是新加坡的一種土地混合利用模式，具有土地預留、混合利用和用途轉換等靈活性特點，但過于彈性開放，難以與我國土地和規劃管控現狀對接[1]。

上海在《關于中國（上海）自由貿易試驗區綜合用地規劃和土地管理的試點意見》中將綜合用地定義為“土地用途分類中單一宗地具有兩類或兩類以上使用性質（商品住宅用地除外），且每類性質地上建筑面積占地上總建筑面積比例超過10%的用地，包括土地混合利用和建筑復合使用方式”[2]。而青島西海岸新區在《青島西海岸新區城市建設綜合用地規劃和土地管理實施辦法》中將綜合用地定義為“同一宗地上有兩種或兩種以上功能混合的用地”[3]。

綜合用地應該包含混合用地、復合利用的雙重內涵，并具有用途多樣性、功能復合性、結構合理性、利用一體性等特征。結合現有成果與實際需求，產業園區的綜合用地是指土地用途分類中單一宗地具有兩類以上與產業發展密切相關的用途，每類用途不低于一定比例，依管控條件進行合理開發，實現多功能一體化發展需求的土地利用類型。

2推行綜合用地的現實需求

2.1產業發展轉型需求

隨著大數據、“工業4.0”等創新技術和理念的涌現，按照國家創新驅動發展、經濟轉型升級的總體要求，產業園區作為產業經濟的承載體也在積極謀求產業模式的轉型升級，從以往單一的生產制造轉變為集研發、商務、服務為一體的新模式新業態。過去國內園區普遍存在的大量集中成片的單一工業用地，已難以滿足日趨多元化、復合化的產業模式用地需求。以上海自貿區為例，區內80%土地為工業用地，而園區規劃有國際貿易、金融服務、航運服務、專業服務和高端制造五大產業，土地供應與產業發展明顯不匹配。在經濟轉型背景下，各類新型產業包含研發、培訓、售后、咨詢服務等與生產活動密切相關的非生產性業務，企業用地綜合化特征業已突顯，亟需謀求單一工業用地方式的轉變，以適應和促進產業轉型升級。

2.2城市功能提升需求

產業園區在帶動地方經濟發展的同時也帶來了“產城分離”的問題，園區僅作為產業載體，生活配套設施普遍缺乏，城市功能不足，由此衍生出跨區域的工作、居住、游憩，帶來了巨大的鐘擺式交通壓力，不僅使得宜居程度下降，而且增加了交通和公共服務設施的用地需求。一方面要提高宜居性以吸引人才流入，另一方面要疏解中心城區集聚壓力，升級城市功能成為產業園區發展必須面對的問題。在國家新型城鎮化戰略推動下，許多產業園區將產城融合納入發展規劃，南昌高新區在“十二五”期間就將產城融合作為發展重點，著力加快完善城市配套功能，積極推進基礎設施與生態環境建設，將打造宜居宜業園區作為發展戰略重點。但產業園區普遍存在的工業用地比例過高的現狀進一步擠壓了城市功能提升所需的配套設施用地空間。

2.3土地資產經營需求

由于我國城市化和工業化的快速推進，園區中低效工業用地問題日漸突出，目前上海、廣州等先進城市在盤活存量工業用地等方面都出臺了許多激勵政策，工業用地用途更加細化和多元化，以激勵存量工業用地盤活利用[4]。同時一些園區建設強度不足，容積率偏低，也與工業用地用途單一有很大關系，因此，產業園區也亟待通過綜合用地制度創新盤活用地空間，提高工業用地節約集約利用水平。同時通過綜合用地土地利用模式創新，及時補繳土地出讓金，不僅可以保證國有資產不流失，而且有利于企業盤活存量土地資產，抓住企業“騰籠換鳥”、轉型升級的契機，合理引導產業轉型。

3綜合用地實踐的思路與對策

3.1綜合用地項目準入條件

合理設置綜合用地項目準入條件不僅可以支撐產業園區新興產業發展的用地混合化需求，而且可通過差別化的管理對未來鼓勵發展的新產業、新業態給予用地保障。在設置準入條件時既要使市場在土地資源配置中起決定性作用，又必須避免隨意變更土地用途，因此，用途管制是準入管理工作的重點。從未來產業發展特征出發，借鑒上海、武漢等地的產業準入經驗[5]，綜合用地項目準入條件應考慮如下幾點：

一是差異化管理優先支持戰略新興產業與重大項目用地。考慮到園區轉型升級應當是以人才、信息、技術為關鍵因素的創新引領型產業為代表，如以物聯網、人工智能為代表的未來產業，應結合園區自身發展目標，優先支持相關研發、制造業產業服務、孵化等創新型產業發展與引進重大項目的用地。二是響應國家實施創新驅動發展戰略，支持以大眾創業為目標、準入門檻略低的創業產業，對于孵化器、加速器、中試基地以及標準廠房等適用于中小企業創業發展的項目用地可考慮按照綜合用地利用。

三是防范單一用途用地變更為綜合用地后帶來的工業用地“房地產化”的風險。根據上海的實施經驗，工業用地“轉性”將使得存量工業用地的價值上漲30%～50%，這使得產業園區實施拆遷改造、提升片區環境整治的難度進一步加大。深圳市、上海市對工業用地“轉性”提出了嚴格要求——規定工業用地“轉性”項目必須是自身生產工藝、功能等方面有需求、有關聯，且自用比例不低于70%。因此，對于綜合用地的自用比例應設定管控條件。同時，為避免綜合用地變相成為土地用途變性的工具，可參考各地閑置土地處置條件，對存量工業用地或企業用地開發面積低于一定比例的，限制其轉變為綜合用地。

3.2綜合用地用途調整與管制

隨著產業發展升級的逐步推進，越來越多的企業將產生復合化的用地需求，其所使用工業用地將轉化為綜合用地。上海、青島等地允許工業用地在經管理部門聯合會審、集體研究決策同意后，通過補繳土地出讓金的方式轉化為綜合用地。此外，已有的綜合用地由于業態變化、功能結構調整也將不斷產生用途與比例調整的需求，目前國內對此類調整尚無規范先例。如何科學有效地設定用途調整管控措施，將對企業發展投資預期產生影響。

3.3綜合用地兼容用途及比例管控

通過綜合用地改革創新，適當增加研發、商務等用地兼容功能與比例，不僅可以滿足未來新型產業業態的用地需求，也可以有力支撐未來獨立城市的配套用地需求，實現從產業園區向活躍的綜合功能區的轉型。綜合用地的設立是為了解決新興產業中科研研發、生產、銷售、展示、人員培訓等復合功能的多樣性用地需求，應依此設置用途引導：

一是國內外先進地區工業用地分類中已增設兼容研發總部、商業等功能的用地類型，如深圳的新型產業用地（M0）、南京的生產研發用地（Ma）、上海的研發總部類用地（C65）以及北京的工業研發用地（M4）（表2）[6]。考慮到現有條件下產業園區研發辦公用地、商業用地不足，同時為適應未來產業“工業+研發辦公”“工業+辦公+展示”“工業+辦公+展示+銷售”的趨勢和功能需求，綜合用地要加強與研發、辦公和商業的綜合。二是為了促進產城融合與職住平衡，上海、深圳等地以宿舍、人才公寓等形式兼容生活配套設施[7]。因此，可在控制比例的前提下兼容居住等用途，以完善綜合用地的生活配套功能。

在綜合用地引入各類兼容用途時應對其兼容比例有所控制。雖然目前許多園區面臨研發、辦公、服務用地禁止兼容或兼容比例不足的問題[8]，但如果盲目擴大兼容程度與范圍，勢必面臨相關用地規模超標的風險。因此，園區須結合自身產業發展的需求，在明確用途兼容類型的同時對混合開發的比例進行科學測算與管控。

3.4綜合用地供應年期及價格

一方面由于我國實行的是不同用途土地不同的出讓年期，而綜合用地是多種用途的集合，因此需要解決綜合用地供應年期的問題。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條僅規定了綜合用地的土地最高使用年限，對于能否按照50年實施出讓并未明確。《物權法》對于土地出讓年限到期后尚未有自動續期的規定，這將導致綜合用地內的工業、辦公等不同用途年限設置問題的糾紛。考慮到綜合用地是為產業發展服務，工業用地是產業發展的主要載體，綜合用地出讓年期應參照工業用地的出讓年限設置，可以參考工業用地彈性出讓和短期租賃的制度[9]。采用這種方式，一方面可以減少由于企業經營不確定性帶來的風險，同時減輕企業前期投入壓力。彈性出讓的年限可以結合產業類型和產業生命周期進行確定，一般為10～20年，土地租賃年限一般為5年，租賃期滿后考核達標的企業可將剩余年期土地使用權一次性出讓獲得或申請續租[10]。

另一方面，由于綜合用地中各用途之間的利用結合極為緊密，當一宗土地被立體化、多層次利用以后，其效用大大增加，可能超過各單獨用途的土地價值之和，產生“1+1>2”效應。因此，綜合用地土地價值不能等同于簡單的各類用途土地價值的疊加，合理計算綜合用地的土地價值和土地出讓底價尤為重要。

3.5綜合用地土地登記及分割轉讓

目前土地用途登記按照《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007）二級類填寫，涉及多用途的土地按主要用途登記，這種單一化的登記方式不利于保護綜合用地多類用途使用權的合法權益。由于登記信息不明確，對于工業用地混合研發、辦公等其他用途，一旦允許分割轉讓土地使用權，就在很大程度上為開發商改變原土地用途提供了可能性，必將存在工業用地“房地產化”的風險。為防止企業的投機開發和不正當的轉讓行為，綜合用地不宜采取分用途分割登記的方式，應采取整宗登記，登記內容應包含各類用途的比例、轉讓的約束條件等。同時，為保障綜合用地項目自身各項功能建設的完整性，較好地落實產業政策，維護綜合用地土地市場秩序的穩定，建議綜合用地轉讓一般采取整宗轉讓方式。

3.6綜合用地創新政策的體制障礙和實施路徑

綜合用地政策是一項突破創新的政策，在現行建設用地管理中沒有明確的規定，要突破上位法律法規的相關規定，需要明確政策推行的具體路徑。

4結語

綜合用地強調了單一宗地在各類用途上的有機融合，使產業園區能夠更加靈活有效地應對產城功能發展與升級的需求。這種靈活性與有效性建立在管理者對綜合用地的用途變更、用途引導以及土地供應的有效管控上。但如何科學合理地設置用途比例、出讓價格與政策實施路徑還需要因地制宜地進行更深入的研究。今后的研究應繼續結合我國土地和規劃管理的特點，完善綜合用地土地利用模式，助力產業園區乃至國家產業發展的轉型升級。

參考文獻

[1] 范華.新加坡白地規劃土地管理的經驗借鑒與啟發[J]. 上海國土資源，2015，36（3）：31-34.

[2] 上海市規劃和國土資源管理局.關于印發《關于中國（上海）自由貿易試驗區綜合用地規劃和土地管理的試點意見》的通知[A/OL].（2014-08-13）[2017-01-11].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_91c634a70102uzul.html.

[3] 青島西海岸新區管委會，青島市黃島區人民政府.關于印發青島西海岸新區城市建設綜合用地規劃和土地管理實施辦法的通知[A/OL].（2015-03-13）[2017-01-11].http：//www.huangdao.gov.cn/n44566445/n49810053/n49829447/n165737994/n165738000/n165738001/c177839137/content.html.

[4] 廣州市人民政府.廣州市人民政府關于印發廣州市提高工業用地利用效率試行辦法的通知[A/OL].（2015-03-11）[2017-01-11].http：//www.gz.gov.cn/gzgov/s2869/201504/a8cd07da210e44e9a7f83632b 5648c9a.shtml.

[5] 武漢東湖新技術開發區管委會.武漢東湖新技術開發區產業項目準入標準（試行）[A/OL].（2014-07-01）[2017-01-11].http：//www.wehdz.gov.cn/zhsyz/tzzn/rytj/56706.htm.

[6] 張夢竹，周素紅.城市混合土地利用新趨勢及其規劃控制管理研究[J]. 規劃師， 2015（7）：42-48.

[7] 上海市人民政府.關于進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見[A/OL].（2016-09-26）[2017-01-11].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw4411/u21aw1163613.html.

[8] 許靖濤，朱俊華，王進安.淺析國內外城市用地”混合使用”的規劃引導 [J]. 西部人居環境（學刊），2014，29（3）： 66-71.

[9] 范華.企業生命周期及其土地彈性出讓年期研究[J].上海國土資源，2014，35（2）：62-65.〖ZK）〗

[10] 〖ZK（#〗武漢市人民政府.市人民政府關于進一步加強土地供應管理促進節約集約用地的意見[A/OL].（2016-01-27）[2017-01-11].http：//www.wuhan.gov.cn/hbgovinfo/szfxxgkml/fggw/gfxwj/201601/t20160127_45074.html.