淺談對地下綜合管廊項目PPP模式的一些思考

王澤

摘要：當前在我國工程建設中，PPP模式應用于地下綜合管廊項目還不太完善，但其依然顯現出了非常優秀的效果。因此，本文分析了PPP模式應用于地下綜合管廊項目的現象，探討了PPP模式應用于地下管廊項目的可行性于必要性，并就PPP模式應用的流程以及風險防控進行了研究，希望能夠推動PPP模式的進一步應用。

關鍵詞：綜合管廊；PPP 模式；社會資本；政府

近幾年，我國連續多次出臺政策推進城市地下綜合管廊建設，特別是隨著PPP 模式在我國公共事務領域的大力推廣，城市地下綜合管廊建設步入了嶄新的發展階段，項目數量快速增長。因此，在國家主推地下綜合管廊PPP 項目的熱潮下，應當在注重風險防控的同時，持續推廣運用PPP 模式加強城市地下綜合管廊建設，實現政府和社會資本雙贏，提高公共基礎設施建設速度和公共服務質量。

一、 我國城市地下綜合管廊建設運用PPP 模式的背景及現狀

近年來，隨著城市快速發展，地下管線建設規模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序。隨著我國經濟發展進入新常態和新預算法實施對地方融資平臺的規范，以及經濟下行壓力加大的當前形勢，迫切需要探索有效方式緩解政府在基礎設施領域投入不足問題。從20 世紀80 年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就開始在基礎設施和公共服務領域探索運用PPP 模式，緩解政府基礎設施與公共服務投資壓力，增強政府服務能力。2013 年底以來，財政部會同各有關部門深入推進PPP 改革，努力探索和開創符合我國實際的公共服務領域PPP 模式，促進政府職能轉變，改善公共服務供給，激發市場主體活力和提高財政運行質量。

2015 年8 月，國務院辦公廳下發的《指導意見》中明確提出要推廣運用PPP 模式，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理。自此之后，我國城市地下綜合管廊建設正式進入了PPP時代。運用PPP 模式建設城市地下綜合管廊，不僅可以緩解地方政府財政資金壓力，還可以引入專業的管理運營團隊對地下綜合管廊進行運營維護，高質、高效地運營地下綜合管廊，提高綜合管廊的運營績效。截止2016 年底在財政部已公布的三批852 個PPP 示范項目中，涉及地下綜合管廊的項目總計有47 個，總投資1169.8128 億元。

二、PPP模式應用于地下綜合管廊項目的可行性與必要性分析

PPP 模式應用于綜合管廊建設中，既可減小政府財政負擔，又可解決管廊建設投資難題。但我國綜合管廊PPP 項目正處于初級發展階段，PPP 模式應用于其他基礎設施領域已有不少成功的案例，但其是否能成功的應用于綜合管廊項目，這是需要慎重考慮的問題。基于此，文章在對PPP 模式相關理論及綜合管廊相關知識研究的基礎上，從項目建設需求、政策可行和經濟可行三個方面對PPP 模式應用于地下綜合管廊項目的可行性進行了論述。

（1）項目建設需求分析

2015 年4 月，財政部及住房建設部公布了2015 年地下綜合管廊項目試點城市名單，即國家第一批地下綜合管廊試點城市，試點城市包括了包頭、沈陽、哈爾濱等在內的10 個城市，計劃在未來3 年內建設地下綜合管廊389 公里，2015 年開工190 公里。繼國家第一批地下綜合管廊試點城市公布以來，除卻試點城市外，目前已經有69 個城市正在投入建設地下綜合管廊。2016 年李克強總理在政府工作報告中提出2016 年將開工建設城市地下綜合管廊2000 公里以上。巨大的項目建設需求需要巨額的資金投入，粗略估計，目前在建的地下綜合管廊需要投入資金880 億元。如此巨額的建設資金需求，如果完全依靠政府來承擔是很難將地下綜合管廊建設推廣下去。推行PPP 模式，引入社會資本，將成為解決地下綜合管廊建設資金問題的優選方案。

（2）政策可行性分析

為了推進地下綜合管廊項目的建設，自2013 年以來，國務院、國家發改委和財政部相繼出臺了若干政策文件給予支持，如《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36 號）中指出在3 年時間內，在全國36 個大中城市開展地下綜合管廊試點工程。

三、管廊PPP 項目基本流程及風險防控

（1）管廊PPP 項目基本流程

管廊PPP 項目基本流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段。管廊PPP 項目的核心是選擇社會資本，社會資本方需要結合項目的運營模式、政府付費模式、項目公司運行中的各項資金收支計劃，以及項目公司的稅費策劃，建立起一套針對性的財務模型，然后返算PPP 方案中的核心邊界條件，是否滿足融資方案和融資條件。同時，PPP 項目在不同的階段有任務不同，需要不同的業務團隊來支撐。在合適的區域，選擇合適的項目，并通過合適的方法獲得項目所有者的認可，從而達成合作意愿。

（2）風險防控

第一，政策風險防控，國內綜合管廊的建設沒有統一的建設標準和規范，目前尚未為綜合管廊制定明確可行的收費定價政策，這將成為未來綜合管廊能否穩定運營的主要問題。為避免這一問題我們可以通過制定具有約束力及保障公司權益的健全的合同體系、推動政府制定明確的管廊管理制度以及行業管理規范，明確管廊運營及管理機制及可執行的管廊使用接入及收費機制，保障管廊建設單位與管廊使用單位的經濟效益。

第二，經營風險防控，經營上資金投入高且密集，管廊自身收益模式單一，需要靈活運用融資模式、健全的制度保障和拓展多元的盈利渠道。積極與政府進行磋商，在PPP 模式下，明確政府購買可用性服務費至少達到總投資額的50%，以確保在項目建設前期投入成本較多但是運營收入較微薄的情況下保障項目公司的正常運營；目前，國內鼓勵市政基礎設施建設引入PPP 模式，并積極探索市場化運營，改變原有單一的運營機制，同時對企業進行專項的補貼扶持，可避免由于模式單一對企業產生的經營風險。同時根據企業現金流情況，充分利用融資資源，擬定合理滾動建設計劃，緩解資金壓力，并結合綜合管廊收費政策，靈活運用新型投融資模式，如引入產業基金、運營權及未來收益質押等，拓寬包括管線單位在內的社會各方資金的投資渠道，緩解資金壓力。

第三，結算風險防控，目前，我國城市地下管廊工程造價體系缺失，管廊工程結算無據可依，將PPP+EPC 城市地下管廊項目合作模式誤認為“可調價”工程結算計價方式，以及PPP 投資審計與財政結算評估（審查）對城市地下管廊工程結算有何影響以及面對的“兩審”制如何做出合同風險規避措施等等，這些結算風險在管廊PPP 項目中尚存。需要我們從以下幾個方面解決：第一，合作前認真做好區域投資價值和市場風險調查，根據風險和施工措施確定管廊工程采取的造價確認方式。第二，增強合作雙方對PPP+EPC 法律風險的識別與管控措施的研究，合理確定EPC 各個環節的成本風險管理措施。第三，投資估算中的漏“項”部分如何確定其工程價格或成本費用，要在合同中明確。第四，加強城市地下管廊施工措施、“三邊”事件等過程的技術經濟證據策劃意識和管理水平。第五，加強管廊工程造價管控水平，積極采用BIM 技術手段，將造價、質量、進度與風險管理提升到一個全新的水平。第六，加強施工過程消耗量的測算和典型施工方案、典型做法的費用測算，積極應對可能的爭議解決協調能力的培養和提升，避免不必要的工程結算訴爭的出現。

綜上所述，PPP模式應用于地下綜合管廊項目中是一種必然趨勢，因此在這種形勢下對其應用風險進行分析非常有必要。

參考文獻：

[1] 地下綜合管廊建設帶來行業發展機遇[J]. 武漢勘察設計. 2017（02）

[2] 周鮮華，潘宏婷，沈云飛. 地下綜合管廊PPP模式風險因素評價——基于ISM-MICMAC模型[J]. 會計之友. 2017（13）

[3] 劉妍，景鳳梅，姚丹陽，宋乾，陳軍輝，程汝超. 綜合管廊PPP項目定價機制的設計研究[J]. 山西建筑. 2017（16）

[4] 王星，黃陽. 地下綜合管廊投資運營模式研究[J]. 經貿實踐. 2017（12）

（作者單位：西安建筑科技大學）