農村土地整治“先建后補”模式的實踐與思考

馬杰 蔡萬春

摘要以重慶市為例，探析了農村土地整治“先建后補”模式的主要具體實施辦法，并總結了2014年以來農村土地整治“先建后補”模式取得的主要成效，最后提出了農村土地整治“先建后補”模式未來需完善的地方，以期為農村土地整治“以補代投、以補促建”的實施模式提供一定的借鑒。

關鍵詞土地整治；先建后補；模式；重慶市

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）09-0203-02

Practice and Reflection on “Subsidy after Construction” of Land Consolidation Project in Chongqing

MA Jie，CAI Wanchun

（Chongqing Rural Land Arrangement Center，Chongqing 400015）

AbstractTaking Chongqing City as an example，the main specific implementation measures of “Subsidy after Construction” model in rural land remediation was analyzed，and the main achievements of “Subsidy after Construction” model in rural land remediation since 2014 were summarized.Finally，some suggestions on how to improve this method of land consolidation project in the future were put forward，in order to provide a reference for “Subsidy after Construction” of land consolidation project.

Key wordsLand regulation；Subsidy after Construction；Mode；Chongqing City

基金項目重慶市國土房管局2017年科技計劃項目（CQHT-KJ-2017004）。

作者簡介馬杰（1986—），男，四川岳池人，工程師，碩士，從事土地整治政策、預決算、規劃設計研究。

收稿日期2016-11-20

十八屆三中全會提出鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金補助投入[1-2]。2014年中央一號文件提出拓寬“三農”投入資金渠道，充分發揮財政資金引導作用，通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動社會資金更多投入農業農村[3-4]。國土資源部部署2014年十大工作任務，提出鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規劃開展高標準基本農田建設，探索實行“以補代投、以補促建”的實施方式[5]。近年來重慶市農村土地整治工作雖緊緊圍繞現代農業發展、脫貧攻堅、新農村建設、統籌城鄉發展，在夯實現代農業基礎、改善農村生產生活條件和生態環境、促進扶貧解困等方面發揮了積極作用，但同時也存在土地整治資金投入單一、社會參與度低、項目程序繁雜等問題，制約了農村土地整治工作服務農業現代化的實際效果[6]。在此背景下，2015年5月重慶市國土資源和房屋管理局與重慶市財政局在全市范圍內開展了首批農村土地整治“先建后補”項目試點，2016年進一步擴大了試點范圍。“先建后補”試點的開展，不但有利于更好地發揮農村土地整治項目綜合效益，而且有利于引導工商資本發展適度規模農業，對促進一二三產業融合發展具有積極作用。

1農村土地整治“先建后補”模式的主要做法

重慶市農村土地整治“先建后補”是經重慶市國土資源和房屋管理局審批同意，由實施項目的產業主、農民聯戶或集體經濟組織自主負責工程建設，工程竣工后，由重慶市國土資源和房屋管理局和市財政局共同驗收合格，按一定比例給予資金補助的項目建設模式。兩年內重慶市共開展3批項目立項審查，涉及10個區縣、27個項目，合計規模1 800 hm2，財政補助資金5 800萬元，預計解決農戶就業1 000～2 000人，年均收入增長3 000元。

1.1建立“先建后補”補助標準為了規范先建后補項目規劃設計標準、補助標準，同時也為方便業主設計和主管部門管理，重慶市國土資源和房屋管理局與重慶市財政局制定了

《重慶市農村土地整治項目“先建后補”標準工程目錄冊》。先建后補工程目錄冊建成后，一是為業主提供了標準工程建設內容。業主根據產業發展需求，在“先建后補”標準工程目錄冊中選取適合的確定了規格、標準的工程建設內容。二是為主管部門進行竣工驗收和資金補助提供了依據。重慶市國土資源和房屋管理局會同重慶市財政局，按照目錄庫分部工程的建設規格、標準對選區的對應工程的質量進行驗收，同時核定工程數量，按照工程竣工驗收數量套算目錄冊審定的工程單價，按80%核定補助價款，下達竣工驗收意見和決算意見。

1.2制定“先建后補”管理程序一是建立專項資金。重慶市國土資源和房屋管理局與重慶市財政局商定年度“先建后補”資金量，從市級土地整治資金中安排，設立專項資金。二是“先建后補”項目由業主向鄉鎮政府申請，鄉鎮政府既要向區縣政府請示同意項目按先建后補模式實施，也要向區縣國土部門函告項目預審，符合國土部門項目管理要求。三是“先建后補”項目由重慶市國土資源和房屋管理局組織市財政局共同對項目立項進行踏勘比選和規劃設計評審，同意立項的，由重慶市國土資源和房屋管理局下達入庫備案通知書，并將項目信息掛在國土公眾網上，告之相關部門和群眾哪些區域已使用國家資金進行補助。四是監管實施的責任明確給鄉鎮政府承擔，對于不按規劃設計建設的不允許變更，不給予補助。五是項目竣工后，市國土房管局負責竣工驗收認定工程數量和質量，市財政局按照市國土資源和房屋管理局認定的工程量，依據“先建后補”工程目錄冊套算審定的單價計算工程施工費，最終按工程施工總費的80%確定補助金額。

1.3嚴格“先建后補”立項申請項目申報把握5項原則：一是項目選址必須在土地利用總體規劃基本農田范圍內；二是農民聯戶、家庭農場或農村集體經濟組織自主實施農村土地整治項目，聯合經營土地約3.3 hm2及以上，農業龍頭企業、農業專業合作社和專業大戶等產業主投資經營的農業產業化項目規模化流轉經營土地6.7 hm2以上；三是申報項目使用財政資金補助總額不超過400萬，規模投資不超過45 000元/hm2；四是申報“先建后補”工程內容和投資不重復；五是項目區群眾支持，鄉鎮政府同意實施且具備組織實施能力。

1.4拓寬“先建后補”實施主體 “先建后補”屬于一種補貼性質，其政策設計的初衷就是要通過補貼的形式撬動、聚合、引導更多資金投入現代農業、耕地保護當中。“先建后補”試點進一步拓寬了全市農村土地整治實施主體，農民聯戶、家庭農場、農村集體經濟組織以及農業龍頭企業、農業專業合作社和專業大戶均可結合自身產業發展自主實施農村土地整治。

1.5嚴把“先建后補”項目三關“先建后補”項目主要嚴格把控項目前期審查關、立項關和驗收關。在前期審查環節，主要審查項目區土地是否達到流轉土地面積標準；是否發展規模化種、養殖業；擬申請補助的工程設施是否已修建。在立項環節，主要審查項目是否符合土地利用總體規劃；是否征得鎮、村、社及項目區群眾認可；項目需建設的工程是否屬于重復投資。在驗收環節，主要核實項目建設是否按照申報審查的規劃設計施工，逐一檢查工程質量、核實工程量，對未按規劃設計要求組織施工的項目不予驗收，對未按時完成建設任務或建設不達標的項目扣減或取消項目補助資金。

1.6明確“先建后補”監管責任“先建后補”試點項目明確由所在地鄉鎮政府為責任主體負責項目監管。其工作內容是：督促項目業主保質、保量、按期完成工程建設，抓好項目工程施工安全，開展矛盾糾紛的協調處理。重慶市農村土地整治中心負責“先建后補”項目巡查、監督指導。區（縣）國土部門指導鄉鎮政府做好項目監管工作。

2農村土地整治“先建后補”模式的主要成效

2.1探索了農村土地整治支持農業產業發展的有效實現路徑重慶市農村土地整治“先建后補”項目除了將農民群眾和農業新型經營組織等產業主實實在在地發展農業產業作為立項條件外，最主要是通過簡化項目管理程序，讓農村土地整治進展更好地與產業發展進展銜接且更快實施，不讓產業苦等、閑等。重慶市專門制定的《農村土地整治先建后補工程目錄冊》不僅有規范規劃設計的工程建設內容，最主要的是有經市財政局審定的對應工程單價（一年更新一次），為報市財政局審定單價、下達預算提供了方便，同時也便于辦理項目決算，即市財政局按市國土房管局驗收認定的工程量套算目錄冊中的對應單價便可確定補助金額。一般市級項目需要1年才能開工建設，先建后補項目從申請到立項最長3個月，立項后即可實施。

2.2引導工商資本發展農村經濟鑒于農業投資長、見效慢、風險大的特點，重慶市農村土地整治先建后補改革突破了限于支持農戶或集體經濟組織的界限，果斷地提出了現階段主要通過支持工商資本到農村發展的改革路徑，充分促進國有資金與工商資本的融合，更大地發揮國有資金效益。以合川區官渡鎮方碑村土地整治項目為例，若按傳統土地整治模式包裝項目，該項目工程施工費680萬元，間接費（前期工作經費等）約120萬元，總投資800萬元；“先建后補”只按規模平均投資45 000元/hm2（實施規模112 hm2）納入“先建后補”范圍的498萬元的80%給予補助，即使用國家資金399萬元，節約國家資金401萬元。

2.3解決農村勞動力就業，增加農民收益通過引導有實力的、技術的、市場的新型農業經營組織在農村發展起來，能促進農戶就地就業、創收增收，為農村經濟發展創造條件。以墊江縣白家鎮湖濱村四社“先建后補”項目為例，全社333 hm2土地全部流轉給白家鎮濱江合作社，合作社按照每年田200 kg、土100 kg的水稻標準提前1年支付租金。同時，合作社有整治資金投入幫助改造耕地，減輕了財政負擔。該項目合作社聘請本社60個農民打工，讓留守村民繼續有地可種。流轉前，該社農民平均收入只有1 200元/a，流轉后，結合流轉補償收入與打工收入，該社農民平均收入增加到4 000元/a。

2.4整治效果良好，帶動相關部門投入重慶市農村土地整治“先建后補”項目投資不超過45 000元/hm2，超過部分不納入補助范圍，由產業主自行投資建設，既減少了國家資金的投入，又保障了農村生產、生活和土地有效利用，實現國家資金與社會資金共贏的局面。以墊江縣白家鎮湖濱村四社“先建后補”項目為例，國土部門實施土地整治項目總投資125萬元，完成土地整治33.3 hm2，建成蓄水池1個、沉沙凼8口、積糞坑12口、排水溝1 500 m、田間道路3 100 m、生產便道3 800 m、引水管道1 604 m，維修山坪塘2口，新增耕地5.56 hm2。同時，合作社也投入了近百萬的人力和財力用于建設。項目區效果顯現后，電力和水利等部門也主動配套了變電站和提灌站等，土地整治的帶動和整合效果十分明顯。

2.5調動了農民參與農業產業化發展的積極性“先建后補”政策將項目的規劃、實施、管理交付于農民、集體經濟組織，讓農民群眾充分認識到自己是產業發展的主體，從“要我發展”的思維轉化為“我要發展”，主動參與項目的規劃設計、投入、建設和監督中來，推行農戶監理代表制，更能激發農民自身的積極性和主動性。

3農村土地整治“先建后補”模式的未來之路

3.1完善相關政策頂層設計目前，重慶市隨著土地整治“先建后補”開展了一定探索，但僅靠市級主管部門制定規章制度不足以保障其穩定發展，需中央管理部門層面出臺統一的政策方針，為各省市指明發展方向，并且要同傳統資金管理方式區別開來，在2種管理方式并存的情況下，2條線都要明確各自的制度與規范，做到不混淆、不模糊，繼續探索盤活財政資金、頂層設計等方面內容，使“先建后補”的優勢得到充分應用與發揮。

3.2進一步豐富土地整治資金的管理模式一是豐富資金使用范圍：將新農村建設中部分有利于耕地保護、發展農業生產、改善農民生產條件、提高農民生活水平的工程內容納入投資范圍。二是完善資金使用方式：通過“以獎代補”“先建后補”等多種形式促進新農村建設涉及的工程項目建設，切實保障資金使用效率和效果。三是調整資金使用方向：耕地保護基金的投入使用著重以提高耕地質量和解決制約當地農民群眾增收致富的突出問題。

3.3開展項目后評價農村土地整治“先建后補”項目竣工驗收后應開展后評價工作，對項目從立項決策到竣工驗收，全過程、各階段工作及其變化的成因、效益、作用、影響和可持續性進行全面的跟蹤、調查、分析和評價。開展項目后評價是判斷項目目標是否完成、項目主要效益指標是否實現、項目管理是否規范有序、業主單位或實施單位是否有貪腐或不履職、不盡責等行為的重要手段。對客觀評價項目、發現問題、推進整改等方面有積極作用，有利于提高“先建后補”項目的立項決策、工程實施、項目管理水平，為合理利用資金、發揮資金效益、促進制度建立完善提供科學依據。

參考文獻

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