職業教育嵌入式治理及其制度供給研究

張培

摘 要 激發職業教育辦學活力、創新治理體制及機制是當前深化我國職業教育綜合改革的重大主題任務，也是實現職業教育治理現代化的重要內容。當前我國職業教育是深深嵌入到經濟新常態背景下和社會大轉型時期的經濟與非經濟制度體系之中的，其發展必須要考慮整個社會網絡關系，基于經濟社會學關于“嵌入性”理論的分析，提出了職業教育嵌入式治理的基本框架，這一框架的改革路徑為：建立開放性進入退出制度，構建有效的監督評價制度，形成全方位配套扶持制度，探索多元化合作共治制度。

關鍵詞 職業教育；嵌入式治理；制度供給

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）34-0064-05

一、嵌入性分析的理論及應用概述

著名經濟社會學家卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）指出“人類經濟活動，作為一個制度過程，是潛入并糾纏于一系列經濟的及非經濟的制度之中的，而且非經濟的制度尤為重要”[1]。換句話說，人類社會對某些特定的經濟行為及發展模式所作出的選擇，必然對他們賴以生存的非經濟性社會結構和制度具有依賴性，是社會結構、社會生活方式綜合作用的結果，在這個過程中經濟活動被制度化。其后，斯坦福大學著名社會學家馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）進一步指出，“人類的經濟行為，從本質上講只是社會行為的一種類型，無論從內容還是方式上看，都受制于所處時代的社會環境以及社會結構的影響”“實際上是在整個社會網絡即制度體系內通過互動過程而做出決定的”[2]，由此拉開了對嵌入性問題的深入研究，并形成了著名的《鑲嵌：社會網與經濟行動》一書。彼得·埃文斯（Peter Evans）在格蘭諾維特嵌入性理論的基礎上，分析了國家和社會之間的動態關系，認為國家可以通過有關制度設計和制度安排讓其有效嵌入到社會中，讓社會公眾參與到公共服務中去。沙龍·祖金（S·Zukin）、阿波拉法（Abolafia）等則進一步研究了制度嵌入性，分析了組織建設和制度環境之間的關系，指出組織行為的發生和對外資源的獲取都受制于所嵌入的社會制度因素[3]。

如果就嵌入性的字面意思而言，其是指某一事物或體系根植于或者內生于其他事物或體系的表征或現象，并藉由相互作用和影響而形成一種互惠、互動的交流機制。但隱含于這個內生過程中的邏輯卻具有深刻的內涵，所以吸引了經濟學、社會學、管理學等領域專家學者們的研究興趣，并高度關注到制度的產生、變遷、創新，尤其是特定社會結構和環境中人類組織發展對制度的需求和供給。對社會科學研究而言，嵌入性分析無疑是一種思想方法和研究方法的創新，其不僅承認而且重視制度因素對組織發展的影響，從而將社會問題與經濟、政治問題緊密聯結起來。同時，從嵌入性理論的發展演化歷程來看，盡管其發端于經濟社會學領域，但近年來被廣泛運用到政治關系、經濟發展、管理戰略、組織文化、組織治理等領域，也取得了一系列突破。莊西真基于嵌入性的視角分析了地方政府教育治理模式改革問題，他指出，“當某個地方政府進行教育治理模式創新的時候，一定會有其內部與外部的深刻原因，使教育治理模式不得不發生相應的變化與變遷，以適應地方政府生存與發展的需要，以及內部結構與外部環境的要求”[4]。孟韜在我國現代大學制度建設的研究中指出，“大學的經濟行為深深地嵌入到多元利益相關者所構成的社會網絡中，相應地則應該建構多元嵌入的網絡治理模式”[5]。

正如人類社會的經濟行為要受其所處的社會結構與社會環境的影響一樣，我國職業教育治理模式的變化及治理行為的選擇，也必然深受其所處社會環境及社會結構的影響。也就是說，我國職業教育治理行為是“嵌入”到當前社會結構之中的。職業教育治理的首要任務是通過將職業院校有效嵌入到國家和社會環境之中，從而在多元互動中形成良好的社會秩序。所以，利用嵌入性理論對包括職業教育在內的社會組織治理模式進行探索，具有很大的現實價值。

二、職業教育嵌入式治理的動力及機理

（一）職業教育嵌入式治理的動力闡釋

第一，我國經濟社會的轉型發展是現實背景。當前，我國正處在經濟轉軌、社會轉型的特殊時期，全面進入“新常態”?！靶鲁B”深刻揭示了我國當前一段時期經濟發展的特點，也被推衍到除經濟之外的政治、社會、文化、教育、生態環境等領域，并且已經形成了一種共識，即“通過改革創新驅動，打破傳統的發展思路和模式，形成一種新的長期穩定的發展態勢”。同時，縱覽發達國家及地區的經驗，職業教育的發展必須根據區域經濟轉型而相應調整，以促使職業教育與區域經濟發展之間建立良性的互動關系。而且，“認識新常態、適應新常態、引領新常態”已經成為處理各項經濟社會事務的大邏輯，“新常態”也已然對社會治理形成了一種倒逼機制，促使我們必須盡快厘清職業教育發展的困境，找到有效的治理措施和路徑。

第二，職業教育管理體制改革是重要推動力。我國已經進入全面深化改革的新時期，按照黨中央和國務院關于“推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求，國家在加快現代職業教育體系建設、大力推動職業教育發展，也不斷強調要“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”，這就意味著要著力推動我國職業教育由傳統意義上的“政府直接管理”向“依法治理”轉型。職業教育的綜合改革是一項系統性工程，“管、辦、評”分離是基本要求，包括職業院校、社會組織、市場等多元參與者在內的各主體都是嵌入式治理的最直接、最主要的重要推動力量，都要積極并發揮應有的作用，不僅可以讓政府的基本職能和市場的基礎作用有效回歸，還能提高職業教育治理的綜合效率，提升職業教育現代化治理水平。

第三，新型治理理念是一種應然選擇。從社會治理變革的規律和經驗上來看，傳統“管理理念”已逐漸向現代“治理理念”轉型，治理主體由“一元管理”向“多元治理”轉型，治理對象由“系統封閉”向“系統開放”轉型，治理機制由“上令下行”向“多元制衡”轉型[6]，多元主體通過有效的治理模式合理地嵌入到經濟社會制度和環境之中并實現獨立運行，是目前最值得研究和推崇的科學的治理范式。所以，探索符合我國國情的職業教育特色發展道路是當務之急。這就要以治理理念優化職業教育運行機制，以“分權”與“自治”為核心，兼顧用好“看不見的手”及“看得見的手”，促使政府作用和市場作用得到有機統一、實現相互補充和相互協調，形成職業教育管理新格局。

第四，職業教育自身發展創造了良好的載體。伴隨著我國經濟社會發展趨向形態更高級、結構更合理、分工更復雜，得益于國家近年來一系列有力的政策支持和項目推動，職業院校對經濟社會發展的嵌入性越來越深入，對環境的適應性也逐越來越強，人才培養能力、綜合辦學實力等都呈現出較好的發展態勢，在校企合作、產教融合方面的探索也日趨多樣化、開放化，在模式優化和機制創新等方面都呈現了一些特色的實踐，也藉此形成了比較成熟的治理案例。如何形成由政府部門、職業院校以及行業企業等多元主體共同參與的現代職業教育嵌入式治理模式，如何建立一個較為自由寬松的職業教育制度環境，不僅有利于激發職業教育的活力，形成新的治理力量，更是推動職業教育進一步健康發展的現實需求和基本保障。

（二）職業教育嵌入式治理的機理分析

基于嵌入性理論的發展及應用范疇，結合我國職業教育治理的實踐與探索，以嵌入性理論作為分析工具聚焦研究影響我國職業教育發展的治理及政策因素，分析如何利用政策工具和制度條件對職業教育的發展進行有效干預、引導和調整，形成特定的職業教育治理機制和治理模式，在促使職業教育進一步深度嵌入經濟社會環境體系之中的同時，也使制度偏好有效嵌入職業教育發展及其運行之中，從而提升職業教育治理能力現代化水平并實現健康可持續發展的目的。基于嵌入性理論的現代職業教育的治理模式，可以稱之為“職業教育嵌入式治理”。

在當前全面深化改革及經濟新常態背景下，一方面，市場愈來愈成為各類教育資源配置的責任主體，且將貫穿整個職業教育運行過程，而國家或政府則逐漸向有限責任主體演化；另一方面，職業教育發展面對的環境愈來愈復雜和多變，決定了現代職業教育參與主體必須努力增強相互之間參與互動的協調能力，必須增強整體的治理能力，也必然要求建立新的組織形態、關系結構及運行機制。根據職業教育的本質屬性及其治理的特殊性，職業教育治理的核心在于消除政府對職業教育“單一管控”的模式，建立在政府有效介入情境下的現代多元共治的治理模式。即，要通過一系列的制度設計，將政府權力有效嵌入到職業教育的社會結構、關系和規范之中，自上而下地建構一種新型的現代化的職業教育治理關系。

完整的職業教育嵌入式治理過程應該由“準備、嵌入、受嵌、完成”[7]四個漸次遞進的階段構成。在準備嵌入階段，要根據現代治理理念和治理體系，把握政府的職能定位，分析國家對職業教育發展的需求，刻畫職業教育治理的規則、制度并權衡利弊和風險。在嵌入階段，要建構有效的制度供給，結合各種政策工具，使之逐步嵌入到職業教育發展之中，引導職業教育緣著政策制度的路徑與產業行業深度融合，促進其健康發展。在受嵌階段，職業院?；蛘呗殬I教育組織要結合自身的偏好和利益考量，在國家制度供給之下不斷調整優化自身行為，變通發展策略，實現職業教育發展與經濟的及非經濟的制度環境相互融合、彼此嵌入。在嵌入完成階段，制度環境和職業教育發展之間已經形成了耦合的態勢，政府和職業教育施教機構之間在多個領域形成共識，并逐步外化為合作或共治關系，實現良性互動發展。

在職業教育嵌入式治理的邏輯關系層面，政府及其制度體系對職業教育的治理主要隱含著“治理意愿”和“治理能力”兩方面的因素。所謂“治理意愿”，是指政府及其制度體系對職業教育治理及主觀管控意志的強弱；而“治理能力”，是指政府及其制度體系對職業教育治理所使用的手段和工具、所采取的具體策略和實際效果。當前，就政府對于職業教育治理的意愿來看，一方面，政府對職業教育的發展寄予了厚望，特別是在經濟下行壓力增大的背景下，從而希望增強對職業教育的有效治理；另一方面，政府基于現代治理體系和治理規律的要求，又要在形式上賦予職業教育發展較為獨立的運行空間，給予其較大的辦學自主權，逐漸減弱對其直接管控，擴大治理的現實邊界，放松治理的約束條件?！爸卫硪庠浮焙汀爸卫砟芰Α睂嶋H上也是職業教育治理模式創新的載體，決定著它與社會結構環境在多大程度上可以互相促進、共同變遷。

如果把職業教育嵌入式治理的四個階段和其兩個方面的邏輯因素結合起來考量，就會形成職業教育嵌入式治理的主要內容，即：強烈的吸納意愿、有邊界約束的治理、較高的制度化水平、多元化的治理手段。而且，這些內容有效體現了嵌入式治理的核心思想，但是這并不是自然發生的，需要自上而下的整體設計，并通過國家的法律法規、政策制定、規范慣例等系統化的可操作的制度供給來實現。所以說，在經濟新常態和全面深化改革的背景下，加強職業教育治理的供給側改革，著力形成系統化的有效制度供給，是解決當前職業教育治理困境以實現其善治的重要路徑之一。

三、職業教育嵌入式治理的改革路徑及制度供給

（一）調整存量，做優增量，建立開放性進入退出制度

“新常態”背景下，其“九大特征”及“四個轉變”深刻揭示了“我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的發展階段演化”[8]。而與此同時，現代職業教育體系愈來愈呈現出開放化的特點，職業院校和外界之間的邊界劃分愈來愈模糊，特別是伴隨著“互聯網+”時代的到來，職業教育領域內的社會分工將更高效、辦學方式將更靈活、組織網絡將更復雜、社會參與程度將更高，職業教育的資源配置方式、辦學模式都有可能發生重構和顛覆。毫無疑問，“升級版”的中國經濟必然需要“升級版”的職業技能及職業教育與之相適應，而這就要求現行職業教育必須注重改革創新，追蹤市場對人才培養和教育服務的有效需求，主動融入“新常態”的發展邏輯，多方整合辦學資源，全面深化產教融合、校企合作，提高技術技能型人才培養質量，增強對“大眾創業、萬眾創新”“中國制造2025”的服務能力及服務水平。為此，對于現有的一些較難實現轉型發展、難以適應社會需求、無法實現與市場對接且辦學難以為繼的職業院?；蚵殬I教育專業，應進行“關停并轉”，這屬于“存量”改革；對于一些當前新興產業催生的新興崗位和技能，則要根據社會需要不斷加大新型職業院校和專業的建設，這屬于“增量”改革，可以有效釋放“鰓魚效應”，充分激活職業院校及其專業的競爭活力，增強其的資源吸納能力，進而優化職業院校區域分布及專業布局結構。因此，堅持讓市場發揮資源配置的決定性作用，打破職業教育領域準入的各種人為壁壘和制度障礙，營造科學、高效、開放更具包容性的準入環境，探索開放的職業教育進入退出制度，是深化職業教育綜合改革的基礎所在。

（二）廓清邊界，厘清職能，構建有效的監督評價制度

長期以來，我國政府和職業院校之間是管理與被管理、監督與被監督的關系，二者之間的職能界限往往因為政府強勢的“一元管理”而比較模糊，加之我國市場化的辦學機制尚未形成，職業院校因財政資金投入而存在著對政府較強的“路徑依賴”，自治能力明顯不足。為改變這種困境，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》強調，“深化體制機制改革，統籌發揮好政府和市場的作用”“發揮好政府保基本、促公平作用，著力營造制度環境、加強規范管理和監督指導等”。然而，要從根本上改變當前困境，進一步理順政府和職業院校間的關系，也改變“抓就無活力、放就出亂子”的尷尬局面，應該在職業教育制度供給體系之中，旗幟鮮明地厘清兩者之間的權力邊界和職能清單，要明確職業院校干什么、政府做什么、市場如何發揮作用、社會如何參與治理，要著力推進政府、職業院校、市場和社會之間多維關系的重構與同步，要明晰政府有效介入的方式和程度，構建政府—職業院校—市場—社會之間新型關系，將職業院校應該承擔的職能通過各種制度嵌入經濟社會運行當中，提供給職業院校應有的獨立舞臺和自主空間。實際上，教育問題歸根結底在于人才培養質量，在于對辦學成效的評價。所以，要切實實施“政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督”[9]的“管辦評”分離的教育治理新格局，促進“以政府主管為前提、以學校主辦為核心、以社會評價為關鍵”的教育職能轉變和管理體制改革，確立教育質量督導評價問責的新機制，使權力運行向度由垂直向平行轉化，實現職業教育權力的結構性變遷，強調職業教育服務或產品的供給應對社會公眾負責，并與進入退出制度相結合。

（三）問題導向，創新驅動，形成全方位配套扶持制度

我國職業教育在制度建設方面，一直在鼓勵探索以實踐教學為核心的特色辦學模式，但如果從歷史制度主義的角度進行理解，職業院校還因為受到非正式制度與慣例的影響，在制度變遷中呈現出明顯的路徑依賴邏輯，造成現實中影響職業教育發展的制度因素依然有很多，比如，管理制度層面的權限模糊導致了職業教育責任不明、投入制度層面的執行不力導致職業教育發展底氣不足、招生制度層面的不良導向導致職業教育發展后勁不足、就業制度層面的不完善導致人們對職業教育的認可度不高，層次銜接層面的資歷架構缺失導致職業教育發展陷于孤立等，都會顯著制約職業教育的發展。而且，由于制度設計缺乏對組織要素的整體考量，單兵突擊式的政策協調使得綜合制度優勢難以體現，直接弱化了制度效力。為此，必須以問題為導向，創新驅動發展，從整體上把握并逐一破解存在其間的制約因素和瓶頸問題。第一，要建立資源配置引導激勵制度，以財政稅收、金融支持、技術研發等手段，引導和激勵多元參與主體提供一切有價值的資源，廣泛吸引各類要素參與職業教育辦學并保證其合法利益，并在資源配置、成本分擔、利益共享等方面形成引導、激勵和保障機制，保證職業教育提供優質的服務和產品。第二，要建立國家資歷架構與學分銀行制度，以市場為主導，堅持執行學歷證書與職業標準并重，完善職業資格證書制度與就業準入制度，基于終身學習的理念建立更為開放、靈活的學習制度，讓所有受過職業教育的學生都能得到與普通教育同等的價值認定，真正實現職業教育、普通教育、繼續教育等不同類型教育之間以及職業教育各層次之間搭建起暢通的人才成長“立交橋”。

（四）市場導向，立體協同，探索多元化合作共治制度

相較于普通教育，職業教育具有“教育性”和“職業性”雙重屬性，決定了其參與主體是多元的，而且各主體之間的經濟屬性、戰略定位、價值觀念、利益訴求、社會責任等各不相同，甚至不在一個標尺線上，橫跨了公共領域和市場，混雜了公共屬性和市場屬性，使得職業教育治理自然就成為一個復雜的問題，而且也是最為關鍵的問題。眾所周知，市場經濟的內核是法制經濟，所有的市場行為，都受到法律法規等制度條件的約束[10]。所以，制度建設在嵌入式治理體制建構過程中必不可少。當前新常態背景下，教育資源的競爭日益激烈，鑒于市場在資源配置中的決定性作用正在逐步得以釋放，但職業教育在社會多元主體合作辦學、多方聯動合作育人、多維協同共贏發展的良性互動機制方面還遠未真正形成。首先，政府應在當前一系列職業教育頂層設計的基礎上，充分考量制度的嵌入性和融合性，建立圍繞職業教育發展的新型治理體制和公共參與機制，確立明確的治理績效目標，將政府對職業教育的一系列的改革配套制度完善起來，自上而下地將各種治理因素嵌入到職業教育的發展之中，促使多元主體樹立起自覺參與職業教育發展的社會責任意識，促使職業院校樹立起自覺服務產業、行業和企業發展的辦學理念，確保人才培養活動與經濟社會發展需求有機結合。其次，政府應著眼于以社會整體利益最大化為目標，以市場為導向，從提升合作主體能力、完善治理規則、優化機制設計、培育合作環境、培養合作文化等多種路徑著手，不斷增強政府、職業院校、市場機構、社會組織等多元主體之間的多維立體交互協同作用及多元合作共同治理能力，不斷完善職業教育多元共治模式，推動現代職業教育健康可持續發展。

四、結語

由于職業教育的跨界性和特殊性，其治理問題必然是一個復雜的系統性工程，必須要尋求政府、職業院校、市場與社會之間的合作和互動，以充分調動各種力量和資源的積極性和參與性，從而建構實現“善治”的體制機制。在經濟新常態背景下，盡管現代職業教育正在迎來新一輪的改革與發展，但事實上，我國職業教育目前還存在著諸如資源吸納能力有限、發展活力不夠、自身能力不足、外部監管乏力、政府隱性約束等現實困境。要真正解決職業教育所面臨的這些問題，除了促使其與我國產業結構調整及轉型升級相適應外，還必須有效嵌入到其生存與發展所依賴的經濟的或非經濟的制度環境中去，讓制度成為職業教育治理的重要手段。也正基于此，從嵌入性理論的視角，深刻把握職業教育“嵌入式治理”的運行機理，從全方位的制度構建入手，構建新的治理模式和治理關系，為推進職業教育供給側結構性改革及其制度建設提供新的思路，促進我國職業教育健康可持續發展。

參 考 文 獻

[1][英]卡爾·波蘭尼.大轉型：我們時代的政治與經濟起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007：61.

[2][美]馬克·格蘭諾維特.鑲嵌：社會網絡與經濟行動[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：49.

[3]楊玉波，李備友，李守偉.嵌入性理論研究綜述：基于普遍聯系的視角[J].山東社會科學，2014（3）：172-176.

[4]莊西真.地方政府教育治理模式改革分析：嵌入性理論的視角[J].教育發展研究，2008（21）：7-10.

[5]孟韜.嵌入視角下的大學網絡治理機制解析[J].教育研究，2011（4）：80-84.

[6]童豐生，魏寒柏，張海峰.高等職業教育治理體系現代化的“三個轉變”[J].教育與職業，2016（5）：7-10.

[7]韋諸霞.嵌入式治理：全面深化改革時期行業協會的制度供給探析[J].中國行政管理，2016（6）：52-57.

[8]邵會婷，閆志利.經濟新常態下的職業教育發展范式轉型[J].教育與職業，2016（7）：17-20.

[9]孫霄兵.推進管辦評分離 構建教育公共治理新格局[J].中國高等教育，2015（20）：7-11.

[10]朱小軍.多元合作共治：職業教育校企合作的路向選擇[J].職教論壇，2016（7）：31-35.

Study on the Embedded Governance and Its Institutonal Supply of Vocational Education

Zhang Pei

Abstract Arousing the vitality of vocational education and innovating management system and mechanism are the present major tasks in deepening China's vocational education reform， also are important contents of modernizing vocational education management ability. Currently， China's vocational education is deeply embedded in the economic and non-economic institutional system of the new normal background and the social transformation. So we should consider the whole social relationship about its development. Based on the analysis on the economic sociology theories about embeddedness， the article puts forward that the embedded governance framework of vocational education， and builds the reform paths from establishing open enter the exit system， building effective supervision and evaluation system， forming comprehensive support system， and exploring diversified cooperative work system.

Key words vocational education； embedded governance； institutional supply

Author Zhang Pei， lecturer of Development and Planning Department of Chongqing Technology & Business Institute （Chongqing 400052）