美國高等教育治理體系的結構與特征

左崇良+胡勁松

摘 要 美國高等教育治理體系具有多元共治的結構特征，具體表現在法權主體的多元性，法權結構的多維性，法權系統的協同性等方面?？傮w上，美國高等教育治理體系表現為三角權力的橫向結構和六個層級的縱向結構。美國的公共治理注重分類規則的運用，其優勢特征體現在治理文化、治理制度和治理結構等方面，用知識共同體標準塑造大學治理文化，構建合作、共治、平衡的網狀高等教育治理結構，在此基礎上作出多方協同的制度安排。

關鍵詞 美國；高等教育；治理體系；網狀結構；優勢特征

中圖分類號 G649.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）34-0069-06

美國高等教育體系完善，公立大學和私立大學并存，營利性私立大學和非營利性私立大學共生，各類高校的辦學目標不一，發展水平參差不齊，但它們在一個有序的競爭環境中自由發展，這都得益于美國高等教育的分權與共治，得益于其現代化的高等教育治理體系。

一、美國高等教育治理體系的結構

高等教育治理體系是國家治理體系的重要組成，與國家政體和教育行政管理體制緊密相關，并具有與之相對應的結構和特征。

（一）美國高等教育治理體系的基本特征

20世紀90年代以來，美國的第三部門、私營部門及各種社會活動紛繁出現在公共事務管理的大舞臺上，這些非政府部門與政府部門就共同關注的問題采取集體行動，其合作關系縱橫交錯，形如網絡，這種相互依存的合作關系就是治理體系。因此，“合作網絡”治理理論認為，“治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網絡管理系統”[1]。治理實質上是一種合作管理，一種以公共利益為目標的社會各方合作行為，行為主體之間存在權力依賴性和合作伙伴關系。

治理體系是高等教育治理的核心范疇，是法權配置的目標所在。高等教育治理體系是指國家通過法律制度對高等教育領域的各種要素進行科學配置而形成的多主體協同體系，包括高等教育系統和大學組織方式、權力是如何分配和使用的，以及大學與政府、社會、市場之間的關系。法權是制度化的權力或權利，在高等教育管理體制中，既存在權力與權力、權利與權利之間的關系，也存在權力與權利之間的關系，這種縱橫交錯的法權關系網絡就是高等教育治理體系。

一個國家的高等教育體制之內，權力與權力相互制衡、權力與權利良性互動是治理結構科學合理的標志。在美國，學術自由是一種憲法權利。美國1958 年的《國防教育法》及多次修訂的《高等教育法》都對大學自治和其他權力配置作出了明確規定， 這使得美國大學在國際社會上具有靈活的辦學權與親近市場的活力。顯然，高等教育治理的基礎和前提就是明確大學與政府、社會、教師、學生的法律關系，政府與大學形成彼此負有責任的章程。在高等教育場域中，政府的角色主要是制定參數進行宏觀調控；大學的角色是自主辦學，提供高質量的教學與科研；國家的宏觀調控權與大學的自主辦學權相結合，彼此互動，形成平衡機制。

經過長期發展，美國現已形成一個治理主體多元化、治理結構網絡化、治理機制協同化的高等教育治理體系。美國高等教育治理體系具有三個鮮明特征。一是法權主體的多元性。在美國高等教育系統的內外構成中，法權主體多元化，既包括政府、市場、大學，又包括董事會、校長及管理層、教師、學生，此外還有校友、社區和捐贈者等。二是法權結構的多維性。美國高等教育治理體系可從縱橫兩個維度展開，縱向維度上表現為上級與下級的教育行政關系或科層權力關系；橫向維度上表現為高等教育中的平等法權關系，這種關系包括權力與權力、權利與權利、權力與權利之間的關系。高等教育治理的多維結構既涉及管理權力的運用，也涉及舉辦教育的責任，既強調大學師生的權利，也設置與權利相對應的義務人及義務。三是法權系統的協同性。美國高等教育體系復雜、類型多樣，整個系統由許多不同等級的子系統組成，各個系統都有自己的利益追求，權力與權力、權利與權力的沖突不可避免，但是，高等教育內在的統一性決定了高等教育的各項活動彼此關聯，良好的制度設計使得各子系統之間交互影響與作用，各類法權主體基于某種共同的信念而相互尊重和協同行動。

（二）美國高等教育治理體系的結構

治理結構是影響一個國家高等教育發展的重要因素之一。為了實現高等教育的善治，美國通過法律對高等教育的各類要素進行有效配置，系統內各主體之間的互動結成法權關系，相互交織，形成網絡治理結構。高等教育治理的網絡結構，主要從橫向結構和縱向結構等兩個維度來展開。

1. 美國高等教育治理體系的橫向結構

在高等教育治理中，結構是一個基礎性條件，所有決策活動都是在一個基本的治理結構中展開。隨著高等教育普及化，美國大學從社會的邊緣進一步走向社會的軸心。一方面，大學的利益相關者增多，既有教師、學生、管理人員、政府、用人單位、校友，又有科研經費提供者、貸款提供者、產學研合作者、當地社區、社會公眾等；另一方面，大學的利益相關者對大學的關注度增強，且諸多利益相關者對大學的要求不同，有時甚至是矛盾的。在治理過程中，由誰來控制大學，以誰的利益為主進行決策，決策對誰負責，這些是高等教育治理實踐的難題。

高等教育治理結構是一種制度安排的結果，具有可觀察性和可控制性。美國高等教育治理具有分權化的特征，主要包含兩個基本維度，其一是公權的建設和規范，其二是私權的維護和保障。政府的角色主要是：運用公權，制定法律規則和質量標準，進行資源配置和監控組織的運行。大學有權制定自己的章程，保障內部成員的利益。美國以法律的形式確認了大學的獨立法人實體地位，法人意味著人格獨立、組織自治。現代大學具有培養人才、發展科學和服務社會三大功能，這是其他社會組織所不具備的。因此，美國高等教育治理體系的橫向結構是以大學為中心，分為兩個層面：大學外部治理結構和大學內部治理結構。

美國大學的外部治理結構，主要表現為大學、政府和市場三者的法權關系。如果把大學、政府和市場三者置于同一平面，則形成大學治理結構的大三角。在完善的市場體制基礎上，美國高等教育通過對政府和大學的角色定位，構建大學與政府、市場的新型關系，擴展大學治理的外部空間?；谔岣咝?、增強競爭能力的目的，美國現代大學制度改革向市場化、集中化方向發展，市場化是為了更好地應對市場需求，集中化是為了提高效率，滿足政府問責的需求。伯頓·克拉克把大學外部治理結構的大三角稱之為協調三角，這是因為美國人具有三權分立的治理理念，大學、政府和市場結成的協調三角有助于大學外部治理結構的穩定。美國大學擁有學術自由、大學自治的傳統，大學能夠在與政府、市場的力量博弈中達到一種平衡。

大學、政府和市場是美國大學外部治理結構中最主要的三個主體，他們之間呈現出一種“三角權力關系”，見圖1。在這種三角結構中，大學是高等教育的實體單位，主要負責教學和科研，開展學術活動。市場對大學的課程設置和科研選題有時會有直接影響，但更主要是通過校董會對大學施加間接影響。政府位于權力三角形的另一端，政府一般是通過制定法律政策和發展規劃等方式對高等教育進行宏觀調控，對大學進行指導和服務。董事會在美國高等教育發展中有著悠久的傳統和突出的作用。董事會往往代表了多方面的角色、職能和責任，是大學外部力量滲透到內部的中轉站和樞紐[2]。以美國加州地區為例，高等教育公共治理結構，主要包括加州大學、加州州立大學、加州社區學院、加州私立大學等四大教育系統，四類高校都以加州地區教育法案為基礎，制定各大學章程[3]。高等教育機構類型的多樣性，也會產生不同人員比例構成的董事會?！都又莞叩冉逃傮w規劃》較好地處理了各類高校功能的劃分、政府和高校的關系、滿足平等和追求卓越的關系。目前，美國高等教育的發展趨勢是進一步提高治理理念的創新性、教育政策的穩定性、治理結構的簡潔度、治理職責的明晰度和治理行為的透明度。

美國大學的內部治理結構，主要表現為學術權力、行政權力和董事權力三者之間的法權關系，這就是大學治理結構的小三角，見圖2。學術權力和行政權力是大學組織二重性的權力基礎，是構成現代大學組織的基本權力配置。大學里“兩種控制系統不但在結構上相互分離，而且也是建立在不同的權力系統之上的”[4]。學術權力的基礎是學術，其實現程度主要基于行使人的學術水平和學術能力。“專業的和學者的專門知識是一種至關重要和獨特的權力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權力?！盵5] 但是，學術人員對治理實踐往往缺乏技能或興趣，難以解決管理和財務上的挑戰，這就需要專門的管理人員來處理日益復雜的大學事務，通過建章立制，管理越來越復雜的教育系統。在美國大學中，學術權力和行政權力相對平等，形成大學組織的雙重權力形態。由于現代大學組織的規?；?，教師和管理人員都不能完全理解復雜的學校組織，也不能充分地控制學校資源，他們都無法承擔起管理學校的全部責任。因此，必須有三種力量來承擔更大的責任，并在行政與學術二者之間起到一種平衡的作用，這種力量是來自于校外的社會力量——美國大學的董事會。董事會成功地將大學的外部力量與內部力量聯結起來，代表多方利益。董事會是美國大學的最高決策權力機構，選擇校長是校董會的職責。校長，相當于首席執行官，又是學術領導角色。校長是美國大學內部治理的核心角色，往往決定著學校的發展方向。校長由校董會選舉產生，對校董會負責。校長是大學的法人代表，在校董會授權的基礎上，校長擁有管理學校事務的權力，校務委員會負責行政事務，學術委員會負責學術事務。當然，三者之間并非簡單的任命與負責的關系，其中也存在著一定的沖突與協作。這樣，在美國大學的組織設計中，通過三權分立最終形成三足鼎立的大學內部治理結構。在這種結構中，三種不同的權力形式從不同角度作用于大學，這在一定程度上反映了美國高等教育多變性和穩定性的統一。

2.美國高等教育治理體系的縱向結構

美國高等教育治理體系的縱向結構，又稱梯次結構，頗能反映出美國的國家體制和高等教育行政體制的特征。如圖3所示，隨著高等教育規模的擴大，美國高等教育管理的層級也在增加，直接結果是位于基層的高校師生離位于頂層的教育決策層越來越遠，一層層疊加，首尾相連，形成復雜的縱向結構。

美國高等教育治理體系的縱向分權，可分為六到七個層次，其中，高等教育的行政管理包括聯邦、州以及大學三個層面，有時在州和大學之間會增加聯合大學這一層級，比如加州大學的多校區系統，總體上，這都屬于高等教育治理的宏觀層面。院校管理包括校、院、系、師生四個層級，屬于高等教育治理的微觀層面。聯邦政府處于高等教育治理的最高級，通過行政、立法、司法三權分立的方式確定了頂層治理結構。美國是一個地方分權的國家，高等教育的治理主體是各州政府。各州都有許多高等教育第三方治理機構，他們代表州政府或作為州政府與高等教育機構之間的中間人行使著協調或規劃、服務的職能，功能具有多樣性。在美國高等教育治理體系中，大學處于縱向結構圖的最中間，起著承上啟下的作用，接受和傳達來自上級的指示，擁有較高程度的自主權。在大學內部，校長和董事會對校內事務具有決策權，院系所在學術事務管理具有充分的發言權，教師學生是高等教育的最大主體，在教學方面具有較大的自由權。教師積極、全面地參與到大學的決策過程，是現代大學制度的一個重要內容。在美國各州的大學治理模式中，教師參與程度總體較高，但情況有所不同。美國大學治理比較重視學生權利，學生對自身事務具有某些方面的發言權，比如學校的課程設置、后勤服務等，有些學生組織可以參與大學治理，有些大學的學生還有代表可進入大學董事會，參與學校決策，當然，這在公立大學和私立大學會有差異。

美國高等教育多層次治理是以資源配置為基礎，高等教育財政治理受制于資源約束。高等教育具有內在的擴張動機，不可避免會造成資源壓力，因此，政府財政補助減少是一個世界性的趨勢。洛克菲勒政府研究所發起的一項研究發現，美國各州正越來越傾向于把高等教育機構和系統作為經濟增長的引擎[6]。在美國經濟發展計劃中已出現一個新的范例，加州地區努力發揮高等教育在推動社會發展中的作用，在州政府的協調下，大學與企業通過校企合作等方式，在產學研等領域緊密配合，形成一個組織松散、層次清晰、權力制衡的州級高等教育治理體系。

美國高等教育治理體系層次清楚，結構復雜，具有典型分權和共同治理的特征。宏觀上，高等教育系統的各項權力分散在不同的權力（權利）主體。微觀上，大學的共同治理旨在吸引大學利益相關者更多地參與到大學的治理中來。美國高等教育分權可分為四種方式：梯次分權、水平分權、形式分權和類型分權。根照權力交織的特點，高等教育的共治呈現出宏觀共治、微觀共治、交叉共治和彈性共治。美國政府通過科學合理的權力分配和責任分擔，努力使高等教育系統達成了多元利益主體的平衡，達成了多元共治的目標，保障了高等教育質量，提高了大學的靈活性，增強了高等教育的適切性。高等教育的分權制衡，實現了高等教育治理體系的協同共治，構建起全國性的學術秩序。

二、美國高等教育治理體系的優勢特征

（一）治理文化：共同治理的價值認同

“治理”是美國學術討論使用頻繁的詞匯，也是指導高等教育實踐的理念。善治、共同治理、多層次治理、互動治理、元治理與智性治理等多種治理類型，都在美國社會中形成和廣為傳播，當然，每一種治理類型不意味著對其他治理類型的吞噬，而是在包容共存的態勢下探求治理能力和效能提升的路徑。從大學的起源至今，美國高等教育治理在西方文化思想變革的推動下，其內涵不斷得到豐富，其表層是一種體系結構，而深層則是治理文化發展的必然。

高等教育治理具有復雜性和不穩定性的特征，始終處于變化之中。治理模式往往與資源、思想、文化相關聯，在不同的環境和不同的時代，每一個模式的服務目標不同。20世紀60年代以來，美國高等教育治理模式發生了多次演變，呈現出從單一治理模式到多樣化治理模式，從關注內部治理到關注外部治理，從治理結構化到動態平衡等趨勢。1966年，美國教授協會（AAUP）發表的《大學和學院治理聲明》闡述道：大學外部日趨嚴峻的挑戰和大學承載任務的多樣性和復雜性使得董事會、校長和教師日益相互依存，迫切需要三者充分理解和溝通，并采取適當的共同努力。這種共同努力在美國可依據各種具體情形采取不同形式，但應該遵循兩項基本原則：第一，凡重要行動領域均由大學所有成員根據其不同能力來共同參與決定；第二，大學各成員依據其所承擔的職責而擁有不同的發言權。

治理文化為美國高等教育治理變革提供內源性的支撐。高等教育治理的發展過程不可忽視兩個方面的問題：一是“人”的因素對治理的影響；二是文化因素對治理的影響。近十年來，美國大學治理結構并沒有呈現明顯的變化，但大學治理文化卻受到更大程度的重視。在學術權力和行政權力的互動過程中，權力制衡原則仍在有效發揮影響作用。沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大學治理的現代理念》中提出一個對策：通過共同治理來均衡大學各方面的發展。現代大學治理的發展方向是分權和共治。美國大學治理模式的變化顯示，法人治理雖可稱為大學微觀治理的標志，但共同治理才是指導大學權威決策的首要原則。

美國高等教育治理體系，蘊含著豐富的文化內涵，是對主體文化、公民文化、法治文化發出的時代訴求。以高等教育的微觀治理為例，大學治理過程中體現利益相關者之間的主體間性、價值認同、信任互助，以追求并實現“共識、合作、互動、共贏”的教育生態為目的。大學治理文化的內核包括價值認同、主體互信和愿景共生。培育大學治理文化，不僅需要將公民教育作為現代教育的核心，從而賦予治理主體以顯著的公民身份，更重要的是要善用法治思維，以程序正義保障治理主體的權益，并促進制度體系與精神文化的共契。

美國高等教育治理變革的價值取向是追求自由和學術自治。大學自治是西方大學的核心理念，其內在的思想是學術至上。美國現代大學先驅弗萊克斯納的《美國、英國、德國的大學》一書，系統性地闡述了他心目中的大學。大學應與社會保持一定的距離，不應隨波逐流。學術自由是一種文化現象，大學建基于一定的價值體系，對社會風尚保有批判性的抵制，有助于社會的清明與理性。金耀基這樣描繪哈佛大學：無論世事怎樣瞬息萬變，人們如何浮躁地追潮逐浪，它有一種任憑舉世中風狂走，我自卓然獨處的孤傲和鎮定。自由和寬容使置身于大學的師生去掉了心靈的鐐銬，讓思想和精神自由生長；自由和寬容，使大學具有一種朝向未來的飛翔。這深刻表明，一個真正強大的國家，必定擁有發達的高等教育體系，擁有深厚的學術傳統，擁有內涵豐富的治理文化。

（二）治理制度：合作治理的動態平衡

制度是高等教育賴以存在和發展的基礎，因為制度界定了高等教育的活動范圍，規范著相關主體的社會關系和社會交往。諾思認為：“制度的存在是為了降低人們相互作用時的不確定性?！盵7]依照制度的來源，制度可分為內在制度與外在制度。一般認為，高等教育治理制度包含宏觀治理和微觀治理兩個層面。高等教育的宏觀治理主要是指政府如何管理大學，即大學的外部制度；高等教育的微觀治理是指大學如何自我管理，即大學的內部制度。兩個層面的制度相互配合、相互依賴、相互推進。

美國高等教育治理具有規范性、效率性等優勢特征。美國大學自治和學術自由的實現，依賴于一整套完備的法律制度，有著憲法和法律保障。艾略特有言：“美國大學在成立之初就絕不是外國體制的翻版——它是在美國的社會和政治環境中自然緩慢地成長起來，并體現著受過良好教育的社會各階層所共有的目標和雄心?！痹诿绹罡叻ㄔ赫J定學術自由是憲法第一修正案的憲法權利。亨利·羅索夫斯基提出大學有效管理的七條原則，其中第四條是，“在大學，有知識的人才有資格擁有更大的發言權。”[8]1915年，“美國大學教授協會”（AAUP）成立，發表了旨在保護學術自由的“原則宣言”，提出兩點主張：長期聘任制度和教授會裁判制度。此后的一系列原則聲明曾被美國法院引用，具有了一定的法律效力。1966年AAUP等協會聯合發表了《學院與大學治理的聯合聲明》，這通常被認為是美國大學合作治理制度的確立。《聯合聲明》發表初始，便引發了一場支持派與反對派之間的論戰。20世紀90年代，美國進入了一個新的歷史時期，挑戰與機遇并存。為應對挑戰，1998年，我國大學董事會協會（AGB）頒布了《治理宣言》，對美國大學共同治理制度出現的弊端提出了改革方案。近20年來，市場力量的引入與評估型政府的興起，分權成為大學治理改革的趨勢，導致大學與政府、社會之間關系的重構，大學的公共目標面臨危機。

大學自治與國家控制的雙向增強勢必會產生矛盾沖突，學術自由需要借助國家權力維護其正當性。政府干預有兩種，“一種是政府以壓力引導大學為社會提供適當服務；另一種是政府機構企圖使大學朝著一個不恰當的方向轉變?！盵9]美國高等教育興旺發達的秘訣，主要在于其能根據社會條件的變化構建學術自由與社會干預之間的“動態平衡”。

美國是現代法治國家，政府對高等教育的干預是以法制規范為前提的，高等教育組織和教育活動是在法制軌道上運行和開展。美國社會承認政府對大學的干預有其合理性，政府干預大學的范圍及方式主要是間接干預和宏觀導向。美國大學雖然受到政府的強大影響與有力監控，但大學獨立的法人地位卻能得到很好的維持，這歸功于美國完善的法律制度和大學自治傳統。不論是聯邦政府還是州政府，其職權范圍均有嚴格的法律界線，政府不得越權處理大學事務，更不能違法辦事。

美國現代大學制度是以法治為基礎的制度。當前，美國大學組織制度的特點是：法人制度加董事會制度，扁平化的組織，學術和行政權力構成雙層治理結構。大學治理的一般形式是：遵循契約自由原則的辦學章程；行政人員所用的管理手段是依法與依章程辦事，以協商和說服的民主方式動員和組織校內人員邁向共同目標。這種大學治理制度的主要目的是：在促進效率提高的同時兼顧公平，保證教師的學術自由與學生的受教育權，最大程度地實現公共利益。

（三）治理結構：多方治理的協同機制

高等教育治理的本質是指高等教育利益相關者參與重大事務決策的結構和過程，包括治理結構和治理過程兩個方面。美國高等教育治理結構具有多方治理的特點，治理過程則具有協同機制的特點。其實，美國各類大學的治理模式差異很大，既有以集權為特征的規制型治理模式，也有以分權為特征的市場型治理模式，還有以協調為特征的復合型治理模式。美國高校的多樣分化促成治理結構的多樣分化，這有利于高校適應不斷提高效率、應對市場需求和政府問責的需求，增強競爭能力。

美國高等教育治理的一大創舉就是各種層次和各種形式的權力構成了一套相互制約的網絡結構，大學、政府和市場等多主體形成協同機制。首先，美國在大學自主辦學與國家宏觀調控相結合的基礎上形成平衡機制。大學是實施高等教育的場所，是高等教育治理的第一主體；政府具有舉辦教育事業的職權，是高等教育治理的第二主體。遵照高等教育的學術特性，大學與政府形成彼此負有責任的章程。美國大學具有較高程度的獨立性，受到憲法保護。政府對于大學主要是資金支持和法律保障，這是一種遠距離的駕馭。但現代大學的開放性，不可避免地會邀請市場和校外人士的介入，這樣，市場和社會就成為了高等教育治理的第三主體。美國教授的忠誠對象不只是大學，也有支持他們開展研究的福特基金會、西屋公司或華盛頓。教授們所關心的主要不是他行的同事的評價，而是其他大學乃至其他國家大學的同行的評價。于是，美國高等教育系統的治理結構走向一個由大學、政府、協會組織等多方組成的治理體系。

美國高等教育治理結構具有治理主體分權、治理權力分散、治理職責分明等特點。非政府組織承擔重要的管理職能是美國高等教育治理的特色，民間協會組織是美國高等教育系統的重要組成。協會組織參與治理具有諸多優越性，也會產生增加治理成本等弊端。美國高等教育領域，存在著為數眾多、類型多樣的協會組織。這些協會組織在多個方面承擔著重要職能：促進高等教育跨州協作，實現區域資源共享；傳遞高校與社會的呼聲，影響政府制定高等教育政策；接受政府委托，協助政府調控高等教育發展；規范高校及其專業辦學行為，評估高等教育質量；制定高教領域職業活動的規范，捍衛活動主體的權益；參與院校的決策和建設，發揮監管和協同作用。協會組織現已發展成為影響美國高等教育治理的重要力量，有效地促進了美國大學之間及大學與政府、社會機構之間的交流與互動。

參 考 文 獻

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Structure and Advantages of Higher Education Governance System in the United States

Zuo Chongliang， Hu Jinsong

Abstract The governance of higher education in the United States has the basic characteristics of multiple governance， whose system has three characteristics： the diversity of the subject of rights； the multidimensional nature of the structure of rights； the collaboration of legal system. Among them， the governance structure is represented by the horizontal structure of the triangle power and the vertical structure of the six levels. The governance of higher education in the United States pay great attention to the use of classification rules， it has many advantage which are embodied in the three aspects of governance culture， governance system and governance structure， the United States establish the governance culture of university with knowledge community standards， construct the governance structure of cooperation， co-governance and balance， and make the system arrangement of multiple-subject collaboration.

Key words United States； higher education； governance system； network structure； characteristics of advantage

Author Zuo Chongliang， associate professor of Institute of Education of Jiangxi Normal University（Nanchang 330022）；Hu Jinsong， professor of South China Normal University