鄰避運動中公民利益表達問題與對策研究

摘 要：近年來，隨著鄰避型群體性事件的頻頻發生，有效治理鄰避運動帶來的問題成為各級政府需要面對的難題。本文通過對我國近五年來所發生的典型鄰避事件的分析，從公民利益表達的角度，通過分析這些事件的現狀及問題，并借鑒域外國家地區處理該類事件的經驗，提出了相應的對策建議。本文探討了地方政府、企業和公民之間該如何平衡經濟發展和社會和諧，以及整體利益與部分利益的關系，從而將鄰避運動變成一種可以統籌兼顧各方面利益、使社會環境得到改善的正面力量。

關鍵詞：鄰避運動 鄰避型典型事件 利益表達 對策建議

鄰避運動是指部分公民因擔心建設某些公共設施（如垃圾焚化場、核能發電站、高鐵、飛機場、精神病院、殯儀館等鄰避設施）對身體健康、生存環境和資產價值等帶來負面影響，滋生“不要建在我家后院（not in my backyard，NIMBY）”的心理而采取的集體反對甚至抗爭行為來進行利益的表達的一種民間活動。隨著社會的轉型、城市化的進一步發展與居民權利意識的增強，我國鄰避運動發生幾率也大幅度的增長，政府如何處理鄰避運動是亟待解決的問題。[1]如果地方政府不正視鄰避運動，無法妥善處理鄰避運動，它必然會由單純民生運動發展成為一種政治沖突。[2]所以，研究鄰避運動治理是社會經濟發展的需要，是社會轉型期必須要化解的利益矛盾，是保證社會穩定態勢的根本前提。基于此，本研究通過案例分析，來揭示鄰避運動中公民利益表達存在的問題，并提出相應的對策建議，以幫助人們對鄰避運動的認識，以及為我國鄰避運動問題的研究提供重要的啟示。

一、鄰避運動中公民利益表達現況

依據2009年《中國環境報》全年報道的鄰避運動案例有66起，幾乎每月有6起鄰避運動發生。[3]2010年之后，我國社會的總體穩定形勢越來越好，但因鄰避設施問題而引發的群體性事件卻處于高發的狀態，公民利益表達渠道的不暢通導致最終選擇聚眾街頭抗議等極端的方式來表達自我的利益訴求，并且幾乎每一起事件都人數眾多，聲勢浩大，顯現出政府管理者的應對和控制能力的薄弱，使項目最終結果都是以當地政府宣布停止污染項目從而平息民憤。[4]鄰避問題已經成為我國經濟發展和社會轉型中迫切需要解決的公共管理問題。

基于此，本文主要分析了近五年來全國各地發生比較重大的群體性事件。這些事件幾乎每一起事件都人數眾多，聲勢浩大，無一例外的都是公民對鄰避設施帶來的負外部效應而產生的反抗，并且具有一些基本的特點，即公民利益相關、公民情緒化參與、事件傳染快速及行為可控。

二、鄰避運動中公民利益表達存在的問題

（一）公民利益表達成本較高

現如今，我國的公民利益表達機制還不能達到國家治理能力現代化的要求，利益受損的群體以及社會的弱勢群體的利益訴求顯然很難通過正常的渠道來進行有效的表達，我國公民尤其是弱勢群體承受過高的利益表達成本。從近年來的這些案例來看，一些鄰避型群體性事件從剛開始的“散步”演化成惡性沖突的過程并不是一蹴而就的，民眾嘗試從正常渠道來表達自我利益的訴求，采用網絡信息傳播，給政府寫信等低成本的表達方式，卻得不到解決方案甚至是沒有任何答復與回應，從而地方政府錯過了最佳處理問題的機會，造成不應該出現的嚴重后果。過高的利益表達成本對公民來說失去了表達的能力和動力，從而公民的利益訴求難以得到有效的傳達。

（二）公民利益表達渠道不暢通

所有的鄰避型群體性事件并不是空穴來風，其實都是有一個發生發展的過程，剛開始都是因為公民的權利訴求與利益表達和現有體制發生摩擦，[5]幫助維權的機構缺失，導致沒人幫助維權；維權途徑的缺失，導致沒有地方維權；話語權的缺失，導致在社會上發不出自己的聲音。例如在江蘇啟東事件中有報道稱，早在2005年就有數十位人大代表提交議案，但被擱置，在2010年又有市民向人民法院遞交了訴狀，而法院也未受理，等到嘗試正常渠道沒有作用后，民間抵抗才不斷升溫，最終導致群體性事件的發生。

（三）公民利益有效表達意識較弱

我國公民利益進行有效表達的意識比較薄弱。參與者的目的主要是想保護自身生活領域，出于自利的目的，而不是全局的利益[6] 目前部分鄰避設施的建設和運行會對周邊地區環境造成一定的污染，其中包含一定的有害物質會對周邊民眾的身體健康造成一定的損害；并且周邊環境被污染進而可能會使其民眾的房產價值受到影響，使他們的家庭財產受到較大的損失。進而我國部分公民選擇集會以及“散步”游行等利益表達的方式，并且剛開始都是有序的，但是有些不法分子加入其中進行蓄意的不法活動，而一些民眾受到挑唆也會加入其中。但是其中有很多民眾其實根本不了解實際情況，只是盲目的參與進來發泄自己的不滿情緒。這其實就是公民利益有效表達意識不強，而導致發生了不理性的行為。

（四）政府引導公民參與方式不當

政府單方面將公共政策信息發布給公民，是一種被稱為是公共項目告知方式的公民參與方式，[6]比如說政府將重大事項進行社會發布公示，而此時的公民就處于一個被動接受信息的位置。并且政府采用的公布形式不恰當，也沒有達到很好的傳遞效果。例如在2014年廣東茂名“民眾反對PX項目”事件中，茂名市政府積極向民眾科普PX項目相關知識，《茂名日報》隨后也發表了關于PX普及的一系列文章，但是這些文章只是單純的向公民普及PX項目的相關知識，而沒有提到該項目上馬的任何消息。這種集中打理的宣傳，只是茂名市政府單方面把他們認為正確的信息一下子硬塞給民眾，卻沒有及時公布民眾真正所關注的問題。這種不恰當的方式導致產生了許多不必要的誤解，損害了政府權威，增加了民眾對地方政府的不信任從而造成新的問題產生。

三、域外國家地區鄰避運動中公民利益表達的經驗借鑒

1990年，美國政府緊急召開了設施設置國家研討會，用于總結過去十年美國設施建立失敗率高的原因，并由此制訂了一套設施設置準則。美國政府提出以后建立臨避設施前必須要讓公民廣泛參與，以建立公民對政府公共設施建設的信任。如今的美國，每一位國會議員都有專門的辦公室以及助手來處理選民的投訴意見，這可以使選民直接的向議員們提出訴求，從而快速解決問題。并且美國公民對法律的認同和服從程度很高，很多由鄰避問題產生的社會矛盾都可以直接通過司法途徑向法院提起訴訟從而快速有效的解決問題。

德國政府為了解決這類事件中公民利益表達的問題，特使聯邦議會和州議會等設立了申訴委員會。任何公民都可以將本人或群體共同關心的事務向申訴委員會申訴。不僅如此，政府為了方便公民申訴，特地開通了網絡在線處理申訴的服務，以及設立了電話申訴咨詢服務，有些州議會還舉辦咨詢活動和建立議員接待日等，很好的指導公民采用正確的申訴方式進行申訴。電子政務的快速發展為德國的申訴工作信息化建設奠定了良好的基礎。[7]

法國為了處理類似的事件，則建立了“協調員制度”。協調員的存在是為了確保可以處理公民的利益訴求問題，法國的協調員具有獨立的、權威的地位，因而可以有效地應對公民利益的表達。協調員由總統直接任命，并且協調員只能擔任這一個職位，但是他擁有調查權、調停權、命令權、追訴權等七項權力；同時規定協調員在行駛職權時，有權利查詢除了有關國防、國家安全等內容以外的所有行政文件或檔案。法國協調員的主要職責就是負責協調公民與各級政府、各級行政部門以及司法機關的矛盾和糾紛，這為解決法國的鄰避運動問題以及各類社會矛盾都奠定了良好的基礎。目前，歐盟成員國中已有 12 個國家建立了協調員制度。[8]

在亞洲地區，日本是最早出現鄰避運動的國家，隨后，臺灣、香港等經濟發達地區也相繼開始出現。已有30多年鄰避運動歷史的臺灣，政府已形成了一套完整的運作模式，公民們知道如何才可以表達自己的利益訴求。并且政府還制定了《環境影響評估法》。企業在建立項目之前如果不進行相關信息的公開，則屬于違法行為，該項目建設就不能進行。臺灣現存的大型垃圾焚化場有20余座，其在早年建立時，無一例外的遭到選址周邊居民反對。為了得到公民的理解和支持，政府制訂了一系列的親民政策，制定了一套嚴格的環境保護標準、政策宣傳引導、建立公民利益保障制度等。例如，一些垃圾焚化場設立周邊會有網球場、游泳池、圖書館等等公共設施的建立，他們都將免費或者低價的提供給周邊民眾使用。還有政策規定，在臺灣，焚化場每燃燒一噸垃圾就必須拿出200新臺幣來進行周邊居民利益損失的補償。現如今，公民不會在像當初一樣對鄰避設施進行反對和抗爭。

總結這些國家的成功做法，以下幾點經驗可以借鑒：第一，提供多樣、便捷的公民利益表達渠道；第二，建立權威的公民利益表達處理機構；第三，構建快速、有效的公民利益表達機制；第四，完善的公民利益保障制度等。上述幾點經驗對優化我國鄰避運動中公民利益表達具有借鑒意義，啟示政府需要建立健全我國的利益表達體系，并為構建我國鄰避運動中公民利益表的制度提供了重要的思想養料。

四、優化我國鄰避運動中公民利益表達的對策建議

（一）應構建低成本的公民利益表達機制

構建低成本的公民利益表達機制對推進我國治理能力現代化具有很重要的作用。[9]利益表達是作為一種公民政治參與行為，它可以促進社會的和諧，維護社會的穩定。由鄰避運動引發的群體性事件的社會影響大、一定程度上破壞了社會的穩定，公眾關注度十分高，從而對地方政府處理這類事件時提出了很高的要求。降低公民利益表達的成本，讓利益受損者、社會弱勢群體有機會表達自我訴求是亟待解決的問題。促進信息公開，從而降低信息獲取成本；建立健全我國的信訪機制，貼近民意，使普通民眾都有機會表達意見，從而降低意見表達經濟成本；建立專門的公民利益表達部門，減少上級審批等過程，與民意實現直接的對接，形成良性互動，從而減少利益表達的時間成本等。由此，政府才能實現與民意的直接對接，構建低成本的公民利益表達機制，在項目決策中充分的吸收、整合民意，及時回應公民的利益訴求，以便最大程度的減少鄰避型群體性事件的發生

（二）應建立平等有效的公民參與方式、拓寬公民參與渠道

在信息對稱的基礎上，建立政府、企業和公眾之間真正的參與和溝通機制，摒除形式主義。政府需要保持民意表達機制和渠道的暢通，使得利益相關公眾真正參與，利益訴求得到正常表達。充分保障公民的參與，尊重公民的各項權益，保障公民在鄰避設施設置決策中享有平等參與權，而不是采用有選擇性的參與。地方政府如果可以前期拓展公民參與渠道，在爭議出現后進行充分討論，尊重民意，就不至于導致事件激化升級。[10]在鄰避事件中，政府與民眾應積極互動交流。首先，政府應完善公民參與的渠道與方式，將公民參與的可能途徑告知民眾，并且大力發展公開制度，其中包含信息和制度的公開。其次，建立健全項目計劃過程中的聽證制度、公開制度和專家咨詢制度，進而使公民參與的渠道得到拓寬能夠更好的來表達公民利益的訴求，從而實現公民的平等地位。

（三）應培養公民樹立正確的參與意識

我國公民缺乏一個正確的參與意識的引導。在很多鄰避型群體性事件中，很大一部分民眾是基于從眾心理，更有甚者只是為了發泄心中的某些不滿而去參與其中。因此，為使公民的參與能力得到提高，必須使公民擁有正確的參與意識。在公共項目制定過程中，政府應當使公民認清項目的具體細節，同時強調公民應承擔的社會責任，避免因責任分配不清而導致的民眾心理誤區；另一方面也要善于引導民眾采用正確的公共參與方式，加強公民理性參與的相關知識補給。并且不能忘了網絡信息傳播的重要作用，通過客觀的、公正的信息傳遞和發布，積極的引導我國公民的理性參與。

（四）應建立政府、企業和公民的合作伙伴關系

建立良好的政府、企業、公民的合作伙伴關系，提高三者的共同理性。政府、企業和公民是利益共同體，而不是對立的敵人。政府需要站在中立的角色開通協商性對話渠道，[11]和企業一起將相關信息都對公眾開放，即建立信息公開透明的機制，從而打消公眾的疑慮和不解，為公民利益表達創造基礎。在可以預見的未來，鄰避設施所涉及的范圍將可能越來越廣。在民眾生產生活的許多方面鄰避運動問題都已滲透，應通過對鄰避的理念和鄰避運動中公民利益表達存在問題的分析，從而來提高公民對我國鄰避運動問題的關注和理解，通過政府政策的出臺和企業技術的進步，來建立和完善公民參與機制，減少鄰避設施周邊公民所要承擔的負外部成本，最終形成解決這一問題的最佳決策，以實現政府、企業和公民的三贏局面。

參考文獻

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作者簡介

林涵（1995—）女，漢族，湖南長沙人，南京農業大學公共管理學院，2014級本科生，行政管理專業。