政府與社會組織合作治理機制創新研究

伲永貴

摘 要 21世紀以來，人類社會逐步進入到高度復雜性的風險社會，社會矛盾不斷激增，政府與社會組織合作共治成為迫切需要。然而，受傳統行政思想的影響，中國的政府與社會組織合作治理還存在諸多亟須解決的問題，阻礙了經濟社會發展。從實際情況看，政府與社會組織合作治理內含利益協調機制、信息共享機制、組織運行機制和制度保障機制4個關鍵環節。所以，有效實現政府與社會組織合作共治，創新合作機制需要在這4個方面努力，并使其密切配合，相互聯系，有機統一。

關鍵詞 政府；社會組織；合作治理；機制

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）05-0036-06

一、引 言

伴隨著科技的飛速發展和全球一體化的加強，人類社會進入具有高度復雜性和高度不確定性的歷史階段，各類風險因素急劇增加。同時，隨著我國社會主義現代化建設進入全面深化改革時期，社會結構發生深刻變動，利益格局深刻調整，價值觀念呈現多樣化趨勢，這些都對我國社會治理提出了前所未有的巨大挑戰。為此，黨的十八屆三中全會強調，全面深化治理改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。針對近年來我國社會發展出現的新問題新情況，黨的十八屆五中全會進一步提出“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。這些深刻論斷不僅體現了我們黨對社會發展規律的準確把握，也反應了我們黨對社會治理問題的重視，同時也是現階段我國社會治理的行動指南。

一般而言，社會組織又稱非政府組織和非盈利組織，是指在政府部門和以營利為目的的企業之外的，以非營利為目的、從事公益事業的一切志愿團體、組織或民間協會，具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。近年來，社會組織以其獨特優勢在社會治理中發揮著重要作用，成為政府治理的必要的有益補充，與政府合作共治成為人們的共識，也引起了學術界的廣泛關注。比較有代表性的有：汪錦軍認為，政府與非盈利組織的合作關系模式分為3種：協同增效、服務代替和拾遺補缺；[1]史傳林從績效評估的視角分析政府與社會組織合作的效應；[2]陸明遠認為，政府與社會組織的合作共強，其關鍵在于政府能否建立公開、公正、有效的職能代理機制來實現向社會組織的職能轉移。[3]總體而言，學術界在政府與社會組織合作機制的研究方面雖然取得了一些有益探索，但是現有研究理論視野不夠開闊，對實質性問題的分析還不夠全面深入，有些方面仍需要進一步探討。

二、當前我國政府與社會組織合作治理存在問題

近些年，隨著我國經濟社會的快速發展，以及公民意識的不斷覺醒，社會組織如雨后春筍般成長起來，社會組織積極參與社會治理，逐漸成為我國社會治理的中堅力量。但是，由于我國社會組織參與治理時間較短，政府與社會組織合作治理經驗不足，加上舊的政治體制和傳統文化觀念等因素的負面影響，我國政府與社會組織合作治理現狀并不理想。大體看來，合作治理的問題主要表現在以下幾個方面。

（一）理念不強，動力不足，信息交流不暢，合作治理程度不高

受傳統管制型行政思想的影響和維護自身利益的驅使，政府部門放權合作的意愿不強；另一方面，由于缺乏政策和資金的支持，加之權力活動空間狹小，也使得社會組織參與合作受到限制，參與社會治理積極性也不高。現在的合作治理基本上是政府主導模式，社會組織只是“配角”，雙方地位不平等。地位不對等，導致信息不能及時交流，合作多限于表面，沒有達到應有的效果。

（二）體制機制不完善，合作雙方角色模糊，權責利邊界不清，缺位、失位和錯位現象嚴重

我國在政府與社會組織合作治理方面還存在組織機制不完善，制度體系不健全等問題。缺乏完善的制度體系，常常導致合作雙方權責利不清，利益得不到合理協調，合作治理步調不一致，社會治理中的越位、錯位和失位現象時常發生，造成社會公信力下降。因此，結合具體我國國情，探討政府與社會組織合作治理的內在規律，構想走出當前合作困境的策略是一項有現實意義的緊迫課題。

三、政府與社會組織合作治理的理論框架

（一）政府與社會組織合作治理分析框架的基礎理論

近年來，中外學者們從不同的理論視角對政府與社會組織合作治理問題進行了深入研究，取得了許多有意義的研究成果。在眾多解釋理論中，資源依賴理論比較受到學者們的青睞。資源依賴理論的基本假設是，沒有任何一個組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環境進行交換。獲取資源的需求產生了組織對外部環境的依賴。資源的稀缺性和重要性則決定組織依賴性的本質和范圍，依賴性是權力的對應面。[4]薩德爾認為，政府與非政府組織之間的關系并不完全是單方面的順從與服從的關系，而是彼此相互依賴的關系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源。也就是說，由于政府與非政府組織各自掌握著對方生存與發展所需要的重要資源，因此形成了資源上的相互依賴關系，從而使得各方在依賴對方的環境中得以生存和發展。[5]

不過，總體而言，資源依賴理論主要從經濟學的角度探討了政府與社會組織合作關系的問題。隨著人類知識的累進，學術界沿循行政管理學的路徑對政府與社會組織合作治理問題也進行了不斷探索，形成了新公共管理理論、多中心治理理論、協同治理理論和合作治理理論等理論學說。作為新近出現的解釋理論，合作治理產生于治理理論。隨著對治理理論的深入研究，合作治理逐漸成為學術界關注的重點。對于合作治理的本質內涵，學術界還存有爭議。美國學者約翰.D.多納林和理查德.J.澤克豪澤指出，合作治理的定義性特征在于共享裁量權。[6]美國學者Chris Ansell和Alison Gash概括了合作治理的六大特征：合作是由公共部門或者機構發起；參與合作方包括非政府成員；參與者直接參與決策過程，而不僅僅停留在與政府部門的咨詢協商階段；合作形式是正式的，并且由集體共同作出決策；合作的目標是作出一致決策；合作的焦點是公共政策或公共管理。[7]國內學術界對合作治理也進行了廣泛研究，取得了一系列創新成果。如敬乂嘉認為，合作治理是處于政府治理與自治理之間的以資源互補和權力分享為特征的治理模式。[8]張康之則從行政哲學的維度分析了合作治理的內涵，他認為：“合作治理將是一種完全不同的治理，它與任何形式的集權都是不相容的，它把一切社會因素的平等共在作為合作治理賴以成立的基礎。合作治理是互動的而不是使動的，所以，合作治理的框架也是具有充分包容性的。”[9]這些深刻理論觀點深化了人們對政府與社會組織合作共治的認識，豐富了公共治理理論的發展。

（二）政府與社會組織合作治理機制分析框架的內容

隨著理論的豐富發展，學術界合作治理問題的研究也逐漸深入，視角也呈現多樣化。清華大學王有強教授等就從宏觀和微觀兩個維度，提出了包含分工、協作、制衡、技術、制度和文化6個要素的分析框架。[10]本文以為，盡管政府與社會組織合作治理涉及面廣，但是如果從資源依賴理論和合作治理理論的維度審視，不難發現，影響合作治理的關鍵因素是利益、信息、組織和制度，并相應地構成利益協調機制、信息共享機制、組織運行機制和制度保障機制4個主要機制。 換言之，由于政府與社會組織合作治理主要包含利益協調機制、信息共享機制、組織運行機制和制度保障機制，所以只要厘清這4個關鍵機制的內在規律及其相互聯系，基本上也就能夠把握整個合作機制的深刻機理。

1.利益協調機制

利益是通過一定方式獲得的滿足個人或組織生長與發展需要的資料和條件的總稱。馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[11]可見，社會中的現實的人都是基于一定的利益訴求進行社會行動的。根據資源依賴理論，政府與社會組織都無法擁有所需要的一切資源，為了發展需要從外界組織獲得資源，而二者都掌握著對方所需要的資源，從而形成相互依賴關系。本質上講，資源也是某種利益。在政府與社會組織合作互動行為中，最核心最具影響的因素就是利益。在兩者的合作活動中，信息的交流、組織的建構以及制度的訂立，基本上都是圍繞著一定利益進行的。在當前，調動社會組織參與治理的積極性，雖然我們提倡奉獻精神，但是實際上也不能輕視利益激勵的作用。可見，從某種程度上講，利益機制是整個合作機制的核心，事關合作治理的成敗。總體看來，由于利益協調主要包含利益表達、利益調節和利益分配等幾個關鍵環節，所以利益協調機制也主要內含表達機制、調節機制和分配機制等。

2.信息共享機制

在政府與社會組織的合作治理中，雙方各有優勢，從而擁有不同的信息資源，而為了實現有效治理，必須建立順暢的信息共享機制。“合作治理下合作秩序的展開，各相關過程的契合，基于長期合作的投資、信任與信心的維護，對問題的發現、診斷和糾正，都需要建立在信息流動、數據收集與研判以及分析研究的基礎上。”[8]只有準確了解合作對方的有關信息，才能夠采取相應的步驟和措施，進而才能使得合作有效達成。從合作治理過程看，信息共享機制是合作實現的條件和關鍵環節。從信息的流轉過程看，政府與社會組織合作治理中的信息機制主要包含信息公開機制、信息交流機制和信息反饋機制等。

3.組織運行機制

從一定意義上講，社會的任何集體行動都有組織的。“組織的諸種過程，對于一定數量的行動者及其互動策略，進行塑造與協調，使之處于均衡狀態。”[12]就政府與社會組織的合作而言，組織機制是二者合作的有效載體，治理互動中的利益和權力協調、有關治理信息的傳遞與溝通、制度規范的制定與完善、以及對社會復雜情況的及時處理等，都需要相應的工作人員來完成。離開組織機制，政府與社會組織的合作就無法進行。所以，組織運行機制是合作機制的重要基礎。從合作治理實踐看，組織運行機制主要包含組織機構建設和組織運行等幾個方面。

4.制度保障機制

“制度包括為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源。”[13] 由于我國在政府與社會組織合作治理方面的制度還不完善，社會組織對政府還存有依附關系，政府部門或社會組織都可能因為追求自身私利最大化而在合作中失信，這與合作治理理念相差甚遠。由于在一切支持合作的因素中，道德又是最有效的支持力量。[14]所以，必須建立包含道德規范的制度體系，賦予社會組織更多自由裁量權，保障合作治理順利進行。其實，在政府與社會組織合作治理中，協調合作雙方利益、平等分享權力和治理信息、以及合作信任關系的建立，既需要健全的外在法制約束，也離不開內在道德規范的調節。可以說，健全的制度體系是政府與社會組織合作治理的保障條件。

概言之，政府與社會組織合作治理機制內含利益協調機制、信息共享機制、組織運行機制和制度保障機制，它們是辨證統一關系。其中利益協調機制是核心，信息共享機制是關鍵，組織運行機制是載體，而制度保障機制是條件，4者共同統一于合作行動之中。4者關系如圖1所示，既然政府與社會組織的合作機制主要包含利益機制、信息機制、組織機制和制度機制4個密切相關的部分，所以創新合作機制不妨從這4個方面考慮著手。

四、政府與社會組織合作治理機制創新路徑：以浙江省溫州市為例

溫州市地處我國東南沿海，市場經濟發達，社會組織發展勢態良好，截至2015年年底，全市登記社會組織7 772家，每萬人擁有8.52個，位列浙江省省第一。近年來，溫州市政府積極落實國家治理方針，與社會組織加強聯系，合作共治成效顯著，取得了一些有意義的經驗做法。下面就結合溫州市合作治理實踐，按照上文分析框架的思路，談談合作機制創新具體策略路徑。

（一）完善互惠的利益協調機制，夯實政府與社會組織合作共治的基石

當前我國政府與社會組織合作治理中出現的種種困境，究其根本原因就在于利益問題。“政社合作與任何合作關系一樣，其基本動力在于通過對資源的交換與共享，實現合作各方的利益訴求。”[16]因此，要實現政府與社會組織的合作治理，首先要構建雙方都能接受的利益協調機制。①建設順暢的利益表達機制。利益表達機制是形成利益均衡格局的重要前提，就是建立通暢的渠道使各利益主體能夠及時地表達其利益需求，參與科學決策，共享治理權力。溫州市委、市政府和各個職能部門充分利用網絡信息技術建立了多種利益表達通道，如建立了領導接待日制度，在各自網站中設置了“網絡問政”等欄目，社會組織可以通過線上線下等眾多途徑表達利益訴求。②構建有效的利益調節機制。利益調節機制就是政府與社會組織根據一定的程序和制度，在平等互惠原則的基礎上，通過談判、商議等方式解決合作治理中出現的利益糾紛問題，從而實現合作共治。利益調節機制是利益協調機制的中心環節，事關利益協調機制的成敗。例如，溫州的瑞安市根據本地經濟發展需要，建立了行業工會，由行業工會和與其相對應的行業協會 （商會）進行工資集體協商并簽訂行業工資協議。截止2007 年底，全市實行工資集體協商制度所覆蓋的職工達 110 萬人。③建立合理的利益分配機制。利益分配是利益協調的目的，不僅決定利益協調的成敗，而且影響整個合作機制的順利進行。為了實現利益的合理分配和資源有效配置，溫州市摸索出一條切實可行的路子，即在黨委政府的領導下，把堅持按勞分配原則與市場機制有機結合，充分考慮社會組織的資質，以及它們的治理質量和效應。例如，在第三方嚴格評估的基礎上，根據資質和能力范圍，選定承接政府職能項目的社會組織名單，這些社會組織再通過公平競爭方式獲得承接的具體政府職能項目。在社會工作方面，溫州市、縣（區）政府每年從本級財政預算中安排一定比例的資金，通過政府購買和政府資助等方式，用于扶持本行政區域內的民辦社會工作服務機構發展，民辦社會工作服務機構經評估為4A及以上等級的，可以向市、縣（市、區）委社工辦申請獎勵，獎勵經費由當地財政解決，獎勵標準為評估等級有效期內，5A等級的一年5萬元，4A等級的一年3萬元。

（二）建立暢通的信息共享機制，保障政府與社會組織合作共治順利進行

我國長期處于計劃經濟時期，條塊分割現象還存在，官僚作風并沒消除，有些部門還會人為地壟斷、封鎖信息資源，嚴重阻礙了社會的合作共治。溫州市充分利用現代信息技術，大力發展電子政務，消除政府部門壁壘，建立了政府各部門和社會組織共享的信息機制，促進了政府與社會組織的有效合作。

⒈健全信息公開機制

信息公開機制就是政府或社會組織依法及時向合作方及社會公布有關信息。就政府部門而言，一方面，在市委的領導下，溫州各級政府部門基本上都建立了信息公開和報告制度，通過網站、報紙等傳播媒介，及時公開了相關信息；另一方面，有些政府部門還專門設置了信息員，建立了有專人負責的信息發布體制。對于社會組織而言，大部分社會組織都能通過自建網站、新聞媒體和內部報告等方式，通報有關信息，實現與政府或其他社會組織的信息交流。例如，截止2014年11月30日，溫州市市場監督管理局通過政府信息公開網、部門網站、辦事大廳、新聞媒體等形式公開各類信息總計935條：公文38件，政務動態176條、食品藥品安全信息720條，網絡訪談、接聽市長專線各1次。①

⒉完善信息交流機制

信息交流機制就是政府與社會組織進行信息溝通，互相利用有關信息，進而促進社會治理。合作共治的基礎是信任，而信任則是建立于信息交流基礎之上。及時有效的信息不僅提高判斷的準確性，有助于科學決策，促進問題解決，而且能夠增進雙方互信，消除隔閡，增強情感聯系，進而推動治理合作。例如，溫州出入境檢驗檢疫局與溫州市包裝聯合會等多個行業協會簽訂備忘錄，建立分類備案與監督合作機制、信息溝通機制，與行業協會負責人定期交流，深入了解行業目前的現狀，積極對企業人員開展培訓，實現了與行業協會的良性互動。

⒊構建信息反饋機制

信息反饋機制就是依據一定的標準對運用于治理中的信息進行評價，并把結果反應給信息源單位，信息源單位再對信息進行修改、完善和保存的過程。對于合作中的信息交流而言，信息反饋是必不可少的，它能夠使信息更完善，提高信息的使用效度。如市工商聯針對信息反饋還形成了制度（溫聯發〔2015〕39號），制定了詳細了考核方案。隸屬于溫州市工商聯的溫州市家用電器協會現有會員單位524個，通過簡報、本協會網站和協會刊物《溫州家電》等方式，及時發布上級政府的政策方針，報告會員單位參與社會治理的情況，使市工商聯和其他部門了解相關政策在基層的執行情況，從而提高決策的科學性。

（三）構建高效的組織運行機制，為政府與社會組織合作共治提供有效載體

組織運行機制是政府與社會組織合作治理的載體和依托。組織機構設置是否合理、以及組織機制運作是否高效，關系到整個合作治理能否有效實現。為此，溫州市高度重視合作共治的組織機制建設，在實踐中積累了一些行之有效的措施。

⒈以服務型政府建設為契機，以信息技術為支撐，在平等原則的基礎上優化組織結構，建立網絡化扁平化組織

“作為合作系統的組織不再謀求穩定性，而是謀求靈活性，隨時根據即時條件而展開合作。”[9]也就是說，合作治理的組織是對傳統官僚制組織的揚棄與超越，更能夠適應高度復雜性和高度不確定性的環境。根據合作治理理論，合作的組織模式結構扁平化，減少了信息傳播的環節和渠道，能夠提高信息的利用率，有利于促成合作共治。一方面，溫州市積極加強行政體制改革，權力下放，充分利用網站、QQ群和微信等現代傳播媒介建立合作平臺；另一方面，政府部門根據行業和領域的不同，選派部門或專人聯系社會組織，及時溝通信息，參與社會組織的治理活動。如市工商聯把下屬120個行業協會（商會）分成4組，每組專門配備了對接聯系的單位領導和處室，優化了合作的組織機構。

⒉完善黨委領導體制，充分發揮市場機制作用

積極構建了“黨委領導、政府引導、市場驅動、社會主體和公民參與”的社會共治格局，既確保了社會治理的正確方向，又調動了社會力量參與社會治理的積極性。溫州市以黨建推動社會合作共治，應該是一個成功的探索。一方面，溫州市委市政府采取“無為而治”策略，通過制定政策加強對社會治理的領導，把部分權力委托于社會組織，充分發揮社會組織的作用；另一方面，在社會組織中成立黨委（或黨支部），加強社會組織的黨建工作，積極發揮黨員的先鋒帶頭作用。目前，溫州已建立2 233個社會組織黨組織，覆蓋社會組織6 495家。在基層社會，建立健全了以社區為基礎、社會組織為依托、社工人才為支持的“三社聯動”機制，形成了政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局。

⒊創新合作模式，探索出政府購買服務、委托代理、契約外包、授權治理等多種方式

溫州市整合市場機制和政府間接調控的作用，精簡放權，采取服務購買、委托代理、授權治理等多種合作模式，實現政府與社會組織的良性互動，鼓勵社會組織參與社會治理。如2013年9月，溫州編委辦把溫州經信委、商務局等 6 個部門的 8 項職能移交給了溫州鞋革行業協會，成效明顯。2016年5月，溫州市質監局與6家行業協會簽訂政府職能轉移協議，將溫州名牌產品初審和推薦職能轉移給鞋革、市服裝商會等6大行業協會。

⒋加大資金和政策支持，加強對合作治理的評價考核，積極搭建社會組織參與治理平臺為合作共治組織運行提供全方位護航

溫州市政府部門因地制宜降低門檻，放寬社會組織準入要求，又通過財政引導和社會捐助等方式籌集資金，大力支持社會組織健康發展。同時，建立健全第三方評估機制，通過公平考核促進政府與社會組織合作治理有序有效展開。目前溫州市在社會組織發展基金會建設方面累計到位原始資金 3 500 萬元，其中財政資金 1 990 萬元，福彩公益金1 510 萬元。社會組織服務平臺從無到有，全市已建成各級平臺900 多家，場所面積近 6 000 平方米，實現了市、縣、鎮、社區四級全覆蓋。其中，樂清市社會組織孵化基地財政2014年投入經費超過 200萬元。②

（四）健全合理的制度保障機制，確保政府與社會組織合作共治有序實現

“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現。”[16]可以說，制度現代化是國家治理現代化的關鍵所在。對于處于全面深化改革階段的中國而言，制度具有重要意義。正式的法律制度有利于明確政府與社會組織的責權利，賦予社會組織參與社會治理的合法身份，并依法相應地享有權力，從而有助于參與治理活動。近年來，溫州市委、市政府和市民政局等部門深入貫徹黨的社會治理方針政策，結合本地經濟社會發展實際情況， 相繼出臺了一系列政策措施，有力地推進了政府與社會組織的合作共治。首先出臺綜合社會治理的指導性政策。如2011年出臺的《關于加強和創新社會管理的意見》“1+9”系列文件等，對政府與社會組織合作共治進行了規范和指導。其次，針對政府與社會組織合作治理也制定具體法規。如2011年至今，溫州市委、市政府出臺了《關于促進社會組織參與社會治理的實施意見》、《關于政府購買社會組織服務的實施意見》、《關于政府購買社會組織服務工作的實施細則》和《溫州市人民政府關于進一步加強社會組織規范化發展的意見》等文件，對政府職能轉移、購買服務以及社會組織建設等工作進行了詳細而具體地安排。完善的制度體系使得政府與社會組織合作有章可循，保障了合作順利開展。

其實，整體看來，溫州政府與社會實現良性合作，除了得益于政府部門出臺的正式規章制度，還與本地多年來形成的合作共治文化環境有關，受惠于道德規范建設。改革開放以來，隨著經濟社會發展，人們的生活水平得到極大提高，公民意識、環保意識和法制觀念不斷增強。為了便于參與社會治理，也為了維護自身利益，社會民眾自發產生了各種群體組織。據統計，截止2014年12月底，全市登記備案社會組織2.84萬家（其中登記7 328家、備案21 151家），位列全省第一。針對社會組織的蓬勃發展，溫州市委市政府沒有限制，而是采取積極幫扶策略，并通過電視、報紙和網絡等媒介加大社會主義價值觀的宣傳教育，加強思想道德建設，努力樹立現代治理理念，培育社會法制意識，積極引導社會組織與政府合作共治。經過多年努力工作，溫州市形成了以敢為人先、開放合作、進取務實和不斷創新為主導價值的地域文化，這一特色文化環境有力地推動了當地合作共治良性發展。

五、討論與展望

總之，政府與社會組織合作治理內含利益協調機制、信息共享機制、組織運行機制和制度保障機制4個關鍵環節，并且它們是有機統一的系統，所以我們創新合作機制就需要從這4個機制入手，并使四者密切配合，協調一致。而溫州市政府與社會組織合作治理之所以取得較大進步，其重要原因就在于創新上述四種機制。當然，從實際情況看，溫州市在政府與社會組織合作機制創新中仍有一些地方需要進一步改善。比如存在權力分享有限、信息交流失真不暢和機制僵化等問題。可以看到，政府與社會組織合作機制創新是一個長期過程，需要全社會的共同努力。而由于人始終是社會歷史活動的主體，政府與社會組織合作機制創新問題的解決還得依賴人的素質的提高，就要依賴人的現代化。沒有人的現代化，社會治理現代化不可能實現，政府與社會組織合作機制創新也是空談。因此，我們還需要加強對社會民眾的宣傳教育，樹立合作服務導向的價值理念，切實提高人們的科學文化素質和思想道德水平。

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