淺談我國食品安全法律體系的構建

郭鵬凌

摘 要：為了構建完善的食品安全法律體系，需要明確食品安全的目標，以食品安全委員會為中心整合相關監管部門，完善食品安全相關立法，提高食品安全標準，完善食品安全法律責任體系，加大處罰力度。

關鍵詞：食品安全；監管；食品安全標準

一、食品的界定

對食品范圍的界定直接決定了監管的范圍，我國《食品安全法》第99條規定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”《歐盟有關食品安全監管的第178/2002號指令》第2條規定：“食品（或食物）是指任何加工、部分加工或未加工，旨在或者可以合理期待供人攝取的物質或者產品。‘食品包括飲料、口香糖，及在加工、準備或者處理過程中摻入食物中任何含有水的物質。”而《日本食品安全基本法》第2條規定：“食品是指除《藥事法》規定的藥品、準藥品以外的所有飲食物。”可見跟歐盟和日本的食品概念相比較，我國對食品所做的法律界定范圍較窄。依照《食品安全法》對食品范圍的界定，半成品將被排除在食品范圍，而且“既是食品又是藥品的物品”都包括哪些，范圍并不明確，現實當中有很多保健品雖被納入食品范疇，但卻在宣傳中大肆渲染治療功能。我國可借鑒歐盟關于食品的定義，在后續立法中完善對食品概念的界定。

二、我國食品安全監管法律制度現狀

對食品安全實行“從農田到餐桌”的監管理念是食品安全監管領域的國際發展趨勢，我國《食品安全法》重新架構了食品安全監管體制，對食品安全進行全方位的監管，涉及了產品生產、加工、銷售、消費整個產業鏈條。但是，《食品安全法》及其《實施細則》的出臺并未解決食品安全監管體系所存在的問題，相關立法所發揮出來的效果也不盡人意，其中原因值得探究。

（一）監管機構設置存在的問題

我國食品監管實施的是多部門分段監管模式，食品安全委員會負責研究部署統籌指導督促落實食品安全監管責任；衛生行政部門負責綜合監督、食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故；農業行政部門對農產品質量安全實施監督管理；質量監督部門對食品生產環節實施監督管理；工商行政管理部門對食品流通環節實施監督管理；食品藥品監督管理部門對餐飲服務活動實施監督管理；商務、出入境檢驗檢疫部門分別對食品流通環節、食品進出口實施監督管理。我國目前這種多頭監管、分段管理很容易導致職能交叉和監管真空，產生相互推諉責任的情況，出現“數個部門不能保證一個食品安全”的局面。

（二）食品安全法律標準滯后

“據不完全統計，監管的主要依據——食品標準就有2000多個，涉及安全標準的有500多個，僅2010年有關部門就制定、發布新的食品添加劑標準95項，而即使這么多的標準仍然受到人們的批評，因為還有許多標準沒有制定出來或不完善。”由此可見目前我國食品安全標準有兩個特點：其一是諸多食品的統一安全標準尚未形成，復雜多樣的食品安全標準給監管帶來了一定的難度，各監管部門各自執行現有標準，而現有標準之間缺乏協調，沖突較嚴重；其二，我國目前的食品標準與國際標準存在較大差距，農藥殘留物限量、污染物限量、食品添加劑限量等許多指標均低于國際標準。這一方面反映出我國標準較低，不足以保障消費者人身健康，另一方面導致了出口受限。

（三）法律制度不完善

缺乏協調性。我國現有的數量繁多的食品安全法律法規由于大多是在不同時期制定的、不同部門制定的，存在許多上位法與下位法之間、平行法之間的重復、矛盾，而《食品安全法》實施時間較短，該部法律中存在著大量諸如“具體管理辦法由國務院規定”、“具體管理辦法由省、市、自治區人大常委會依法制定”的規定，使得其貫徹執行在很大程度上有賴于后續配套法規規章的頒布實施。

三、食品安全法律體系的構建

（一）明確食品安全的目標

依據國際標準化組織的定義，“食品安全即指按照預期用途制造或食用的食品，不會對消費者造成傷害。消費者最終消費的食品，不得出現因食品原料、包裝問題或生產加工、運輸、儲存過程中存在的質量問題對人體健康、人身安全或可能造成任何不利的影響。”

食品安全的目標是要減輕食源性疾病，為未達到此目標，需要對從“農場到餐桌”整個食品鏈的管理，需要將預警原則和追溯機制在食品安全監管中進行運用，將飼料和食品以及它們的成分進行追溯。

（二）整合相關監管部門

我國《食品安全法》第4條規定了食品安全委員會，但只規定了其由國務院設立并由國務院規定其工作職責，整部食品安全法再無顧及。2010年2月6日設立了國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，其主要職責為：分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作；提出食品安全監管的重大政策措施；督促落實食品安全監管責任。

歐洲食品安全局（EFSA）成立于2002年，其主要任務是為歐盟建立法規規章提供科學建議、技術支持，通過與政府和消費者的溝通，直接或間接地影響食品或飼料的安全。美國食品藥品管理局（FDA）是“直屬美國健康及人類服務部管轄的聯邦政府機構，其主要職能為負責對美國國內生產及進口的食品、膳食補充劑、藥品、疫苗、生物醫藥制劑、血液制劑、醫學設備、放射性設備、獸藥和化妝品進行監督管理，同時也負責執行公共健康法案的第361號條款，包括公共衛生條件及州際旅行和運輸的檢查、對于諸多產品中可能存在的疾病的控制等等。”FDA下設藥品局、食品局、獸藥局、放射衛生局、生物制品局、醫療器械及診斷用品局和國家毒理研究中心、區域工作管理機構。

我國需要借鑒歐美的立法，使得食品安全委員會的地位不僅僅限于協調機構，而是賦予其更多的權力：提供科學建議、統一技術標準、決定緊急措施、與公眾進行食品安全信息交流等方面的重要職責；同時確定食品安全委員會對其他部門在食品安全工作領域的領導地位，明確界定各監管部門的職責。

參考文獻：

[1]王錫鋅.食品安全問題的監管[J].中國法律：中英文版，2011（3）：17-19.

[2]常東亮.關于食品安全問題的理性思考[J].中國經濟報告，2011（4）：26-31.