論基本公共服務均等化的立法原則

【摘 要】 本文探討基本公共服務均等化立法應該遵循的基本原則：適度分權原則、財權與事權匹配原則、公平與效率兼顧原則、本土與國際化結合原則等。我國基本公共服務均等化立法一定要立足國情，符合我國實際。

【關鍵詞】 基本公共服務均等化；法律制度；基本原則

長期以來，城鄉居民由于城鄉二元結構的戶籍制度的存在，在醫療、教育、就業等居民福利待遇上存在巨大差距，縮小差距并逐步實現城鄉居民間基本公共服務的均等化，既是全面建成小康社會的直接要求，又是戶籍改革的重要目標。由此，實現基本公共服務均等化需完善的相關法律制度予以保障，而我國的相關立法較為滯后，而確定立法原則又是立法的先行條件，所以本文對相關立法原則進行探討。

一、適度分權原則

適度分權原則，是指在財政收支權限的劃分上應兼顧中央和地方的利益，在保證中央財政收支權限的前提下，適度下放給地方一定的財政收支權限。[1]若中央政府將基本公共服務均等化權限高度集中，不利于調動地方政府提供公共服務的積極性，同時中央政府將具體財政收支事務統于一身，過高的監督和信息成本必然導致效率損失。但分權過程要注意適度合理，適度合理的分權不是無度的、隨意的，還在于地方自主權本身的一些客觀約束。具體到基本公共服務均等化領域上的地方自主權問題上來，就是要求地方的基本公共服務均等化權限有一定的界限范圍，在具體劃分時要受到相關條件的約束，要適度，而不能自由無限擴大。

總之，地方享有一定的財政收支權限是適度分權原則的必然要求，在基本公共服務均等化制度改革過程中首先就是要中央下放權力，給予地方充分的自主財政收支權限，這樣有利于發揮地方政府的積極性，保證財政資金的充分利用，推動基本公共服務均等化的民主化和科學化進程。同時，權力的下放必須堅持適度性的要求，這并不是對地方財政收支自主權的否定，而是它的自然延伸和擴充，是適度分權原則的應有之意。

二、財權與事權匹配原則

財權與事權匹配原則，是指在劃分財政收支權限時必須以各級政府的事權為依據，根據事權的范圍來劃分財政收支權限。能否科學、合理、清晰地界定中央和地方各級政府的職責，劃定它們之間的事權范圍，不僅關系著地方政府的有效行使，也是正確劃分政府間財政支出責任的前提。因此，根據財權與事權匹配原則，在基本公共服務均等化領域，無論財政支出權的分配，還是政府間稅權的分割，都必須以政府間的事權范圍為依據，并與各級政府的職能配置相適應。凡屬上級政府職責范圍內的事權，其財政支出責任就不應當下放給下一級政府；同理，凡屬影響國家主權和要素在全國范圍內流動的稅權，也不應當下放給地方政府。唯有如此，才能保證中央和地方政府各司其責，各自獲取與其職責相匹配的收入，將中央與地方政府之間的財政收支關系納入法治化和規范化的軌道。

三、公平與效率兼顧原則

在基本公共服務均等化的語境中，公平原則要求全國各地居民在基本公共產品的享受上應當保持大體相同的水平，效率原則要求基本公共服務均等化活動要追求效率，國家要力爭以較小的投入，以對各地居民的較小影響，來獲取較多的用以提供公共物品的財政資金。效率與公平是基本公共服務均等化制度在追求不同的價值目標時應分別遵循的基本原則，二者就其所適用的具體制度而言是不矛盾的。

在基本公共服務均等化的問題上，效率與公平問題是財政配置資源、分配收入和經濟穩定等基本職能在基本公共服務均等化問題上的具體體現，妥善處理好公平與效率的關系是充分發揮財政職能的前提。一般來講，效率問題多由地方政府通過直接向當地居民提供公共服務來承擔，而公平問題主要依靠中央政府通過宏觀調控來承擔。當公平與效率出現沖突時，則需全面權衡二者之間的利弊關系，根據情況靈活處理二者優先順序，不必僵化的堅持唯一標準。由于受到政治經濟現狀的制約，我國基本公共服務均等化長期以追求效率為目標，以滿足政府特別是中央政府職能需要為導向。[2]但在戶籍改革的進程上，應適當向公平傾斜，以達到公平與效率的最優配置狀態，從而保障全體國民安定、大致平等的享受公共服務。

四、本土與國際化結合原則

經濟全球化如今已成為世界發展大勢，基本公共服務均等化法律制度作為市場經濟國家處理中央與地方財政關系的普遍做法和基本準則，在國外已有相當長的歷史，積累了豐富的經驗，在立法體系、稅權劃分、支出責任劃分等方面有很多類似的制度和成熟的做法。比如，各級政府稅權的劃分明確且法律化，尤其是要求憲法要有本源性的規定，日本、法國、美國的憲法均有稅收或稅權劃分的明確條文，而我國憲法里關于稅收的條文僅有公民有義務納稅一條，遑論稅權劃分的內容。可見，在憲法里做出關于稅權劃分的規定是國外發達國家先進且共同的做法，并且我國憲法相關內容的缺失也表明我國有借鑒此種做法的需要。

因此，為完善我國的基本公共服務均等化法律制度，應適當學習國外基本公共服務均等化法律制度中比較先進的做法，但我們不能完全照搬、移植，需要有選擇的在實踐中不斷修改、完善相關經驗，以期符合我國政治、經濟現實狀況的客觀要求。這是因為我國有著特定的國情，對國外的立法成果只能借鑒而不能直接照搬，一國的基本公共服務均等化應該首先和該國的政治、經濟體制相一致，如果與國家的政治、經濟制度不符，只會帶來負面效應。同時，我國是一個發展中的多民族農業大國，國土遼闊，人口眾多，各地區之間經濟發展水平很不平衡，自然條件差異很大，公共服務水平存在較大差異，財政收入劃分要具有因地制宜的靈活性，符合我國的特定國情，不可僵硬地照搬國外做法。因此，我國基本公共服務均等化立法一定要立足國情，符合我國實際。

【注 釋】

[1] 崔姮.淺議我國的財政收支劃分[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2011.2.

[2] 陳晴.我國財政收支劃分的立法研究[J].現代財經，2007.7.

【作者簡介】

王子立（1987-）男，碩士，公安邊防部隊高等專科學校邊境管理系邊防業務教研室助教，武警少校警銜.