鄉鎮自然災害應急管理能力探析

段振鵬?張本效

本文為國家社科規劃課題（13BSH091）成果

【摘 要】 本文總結了臨安泥石流事件中的經驗與教訓，提出了提升鄉鎮應急管理能力的途徑和對策。要引入市場機制，增加應急管理投入；充分挖掘傳統優秀文化，科學引導社會力量參與其中；制定鄉鎮災情應急預案，完善基層應急管理體系；科學合理的制定鄉鎮規劃設計，完善鄉鎮空間布局結構；健全鄉鎮基礎財產保險制度。

【關鍵詞】 自然災害；鄉鎮政府；應急管理能力；提升對策

近年來，形形色色的突發性自然災害呈現頻繁多發態勢。[1]諸如08年我國南方低溫凍害天氣，使得安徽、江西等28個省市地區的鄉鎮受損嚴重；汶川、雅安地震就是在鄉鎮地區爆發，褫奪了成千上萬人的生命，造成難以復原的經濟社會損失；2015年11月14日浙江麗水雅溪鎮里東村發生泥石流，半個村子都被覆蓋于泥石流之下；2016年5月8日福建泰寧縣開善鄉泥石流，造成25人遇難，等等諸如此類事件都頻發于鄉鎮地區。這些災難性事件的發生，暴露了鄉鎮應對突發自然災害時的嚴重缺陷，主要是相關政府和危機管理部門對這場災情的嚴重性估計不足，延誤了最佳救援時機。因此，鄉鎮如何提高應急處理能力，成為學術界及政府關注的焦點和亟待解決的問題。

一、鄉鎮的應急管理能力剖析

為了深入探討鄉鎮的應急管理能力，本文將以“零傷亡、零失蹤”的“5·7”臨安清涼峰鎮泥石流地質災害事件為研究樣本，分析其值得借鑒與提倡之處，同時指出其不足與改進方面。

1、值得學習與借鑒之處

（1）仁義文化建設，村民互幫互助。在泥石流發生后，淤泥淹沒了某一農戶住房，農戶主人較為年長，只能依靠簡單的勞動工具，進行清淤工作，此時同村的鄰居開著自家挖掘機，為其挖出卸淤槽，淤泥順著槽向外流去。接著數名鄰居也拿來工具幫忙清理。究其原因，從社會實踐調查得知，村里近年來注重仁義文化建設，村民有一股互助精神。由此可知在鄉鎮開展應急管理能力建設，要充分發掘優秀傳統文化，教化民眾，互幫互利，提高應急管理能力。

（2）群眾社會參與度高。地質災害發生后，清涼峰鎮積極開展生產自救。清涼峰鎮新峰村的王富國家受災嚴重，到處是深厚的淤泥，如果僅僅靠自己家里人，十天半個月也清理不好，但現在卻只用了2天的時間就將屋內和庭院內的泥沙基本清理干凈。這其中正是社會力量的參與，促使生產自救順利進行。一方有難，八方支援，除了鎮里和本村的黨員干部，清涼峰鎮受災較輕或沒有受災的13個村共300余名黨員干部前來援助，聞訊而來的志愿者隊伍分散到5個重災村，幫助村民生產自救。所以在自然災害應急管理建設過程中，社會力量是不可忽視的一部分，尤其是在鄉鎮先天條件有限的前提下，社會公眾的參與對于提高鄉鎮應急管理能力顯得格外的重要。

（3）基層應急管理機制建設到位。臨安地理位置特殊，處于清涼峰和天目山兩大省級暴雨中心，常年多極端對流天氣，同時境內多山塘水庫和地質災害點。2009年當地發生類似地質災害，造成11人死亡、2人受傷，當地政府吸取教訓，自創“四自工作法”①和“基層五大員”機制。②此次泥石流災害中成效卓著。首先根據“四自工作法”要求，每年汛期之前，基層政府會對區域范圍內進行排查，特別是對山塘水庫、地質災害點進行嚴密排查。排查過后，會根據排查情況出具一份《防汛隱患整改通知書》，下發到鎮、街道、村，然后再針對排查中所指出的問題進行整改，這樣有效的減少自然災害的發生與損害；其次是在“基層五大員”機制下“每一‘員都發揮著不同的作用，‘五大員形成一個體系，在災害前可以及時發現問題，防患于未然；災情發生后可以第一時間匯報，并安排群眾轉移。”[2]這次泥石流災害發生后，當地群眾撥打110報警平臺，公安迅速掌握了險情，并逐級通知，在鎮、村干部的帶領下，受災村民被迅速轉移，避免了事態進一步擴大，也最終確保了人民的生命安全。充分展示了基層應急管理機制建設的高效性。

2、鄉鎮應急管理中的“美中不足”

此次泥石流事件雖然做到了“零傷亡、零失蹤”的暖人成績，但是也造成大面積的房屋、農作物受損，農業水利設施損毀嚴重，受災人口達7900余人，直接經濟損失4630余萬元，基于此，有必要剖析其在應急管理中的局限與不足。

（1）鄉鎮搶險救災技術落后。災難發生后，清涼峰鎮由于技術的局限性，第一時間采取向上匯報，請求上級政府的支援與幫助，而不是自救。于是臨安市乃至杭州市在接到災情報警后，相關部門立即啟動應急預案，開展搶險救援工作。雖然在上級部門的配合與支援下很快的將災情控制，并妥善解決受災群眾的生產生活問題，但由于鄉鎮搶險救災技術落后產生時間差，使群眾生產生活遭受巨大損失。

（2）鄉鎮專業應急管理機構缺失。分析整個泥石流搶險救災過程，可以發現，泥石流災情爆發之前沒有發布災情預警信號，沒有做好防范準備；災情爆發后，以村支書為代表的自救應急指揮組織產生，帶有經驗性和任意性，哪里有需要就往哪里去，缺乏專業性；災害處置結束后，并無專門的機構對整個事件處理進行評估與反饋。

（3）鄉鎮規劃設計不合理。清涼峰鎮位于清涼峰與天目山兩大暴雨聚集區，地勢復雜、地質松軟，同時作為連接浙皖兩省重要交通要道，理應科學合理的規劃村落布局與交通線路走向，但此次災害充分暴露了該地區規劃設計的短板，也因此而造成巨大損失。此次災害受損影響最大的兩部分為交通和居民住房，杭徽高速因泥石流產生的上體滑坡而封道，共中斷3條道路；其次災害受損較嚴重的是當地居民房屋，大部分居民房屋都遭受泥石流的侵蝕，更甚者直接摧毀。由此可知當地的鄉鎮規劃設計不合理，對自然災害的抵御能力差。

二、提升鄉鎮應急管理能力的途徑和對策

如上所述，臨安清涼峰鎮在此次泥石流地質災害中之所以能夠做到“零傷亡、零失蹤”有其必然性，但也有其偶然性。進一步證明實踐中的鄉鎮應急管理機制，其優勢與劣勢是同時存在的，是不可避免、不可忽視的。如何才能保證鄉鎮應急管理能力承受住自然災害的考驗，就要趨利避害，避免造成“美中不足”。下面結合臨安鄉鎮應急管理的經驗進行討論，力求探索出具有普遍性與特殊性相結合的鄉鎮應急管理路徑。

1、引入市場機制，增加應急管理投入

眾所周知，經濟基礎決定上層建筑，所以在鄉鎮應急管理建設過程中財政投入比例，將決定應急管理能力的效果。孫策在《研究現階段我國村鎮建設管理存在的問題及解決對策》中指出，我國村鎮建設的投入力度遠遠跟不上城鎮發展的需要，存在嚴重的不足。[3]同時劉巍，楊磊也指出我國村鎮突發事件應急管理體系建設經費投入不足，成為我國應急管理建設的瓶頸。[4]所以，要提高鄉鎮區域的應急管理能力，就必須大力發展社會經濟，提高財政收入水平，如臨安清涼峰區域以山核桃種植加工為支柱產業，就需要轉換經濟發展方式，延長山核桃產業鏈，提高山核桃附加值，促進居民增收的基礎上，增加鄉鎮財政收入，加大對應急管理的人力、物力、財力的投入，彌補技術上的不足。

2、充分挖掘傳統優秀文化，科學引導社會力量參與

隨著我國經濟社會快速發展，社會力量逐漸發展成長為救災工作的一支重要力量，在現場救援、款物捐贈、物資發放、心理撫慰、災后恢復重建等方面發揮了重要作用。[5]通過臨安“5·7”泥石流事件，可以看出如何有效的發揮社會力量在應急管理中的作用，成為災區群眾搶險自救的關鍵部分。潘孝榜也認為我國公眾在自然災害應急管理中發揮的作用越來越顯著，但也存在著許多問題，使公眾在自然災害的應急管理中沒有發揮出更大的作用。[6]臨安下轄鄉鎮在這方面主要是加強仁義文化建設，培養居民互幫互助的精神，增強公眾自然災害應急管理的自我參與意識，從而提高了整個鄉鎮的應急管理能力。因此可以認為優秀的傳統文化的熏陶與教導，能夠促使社會力量有序、規范、自覺的參與到應急管理工作中。所以今后鄉鎮應急管理建設，依據《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》的規范化要求，結合當地實際情況，以本土優秀傳統文化為導向，科學合理有序的引導社會力量參與防災減災。

3、制定鄉鎮災情應急預案，完善基層應急管理體系

應急預案的制定和實施是規范災害管理，提高災害緊急救援能力的關鍵。[7]參照美國的“聯邦—州—郡”三級應急預警機制，我國“中央—省—市—縣—鄉”五級救災儲備體系正在形成。各鄉鎮應該抓住此機遇，結合自身實際，在堅持政府主導前提下，整合各種資源，循序漸進，積極穩妥的探索建立災情應急預案，打破傳統自上而下的模式，自下而上的建立應急管理體系。黃健也認為處于社會轉型期的鄉鎮，特別是職能不完善的鄉鎮一級政府，尤其需要進行應急管理的資源整合，積極探索，才能引起上級政府的重視；并且認為鄉鎮應急資源的整合，需要自身的實踐創造，更需要上級政府強有力的推動。[8]臨安清涼峰地區鄉鎮總結以往經驗教訓，結合當前社會實際，創建的“四自工作法”和“基層五員”機制，在地質災害應對中成效顯著，有效的避免了人員的傷亡及災情的進一步擴大，充分顯示了基層應急管理體系建設的重要性。所以鄉鎮在應急管理體系構建過程中要充分發揮基層群眾思維、結合實際情況，具體問題具體分析的制定適宜本地區發展需要的應急管理預案，在實踐中不斷探索和完善基層應急管理體系。

4、科學合理的制定鄉鎮規劃設計，完善鄉鎮空間布局結構

科學規劃是城鎮化發展的重要保證。[9]應急管理體系構建不是一蹴而就的，是需要漫長的探索與實踐才能逐步建構起來。所以在體系未完善的同時，如何面對突發性應急災害，就需要科學合理的鄉鎮規劃設計，從鄉鎮空間結構布局上應對自然災害，降低自然災害對居民的損失。應對臨安“5·7”泥石流造成美中不足的內生性原因就在于鄉鎮規劃設計不到位，首先，居民住房布局過于緊湊，泥石流帶來的淤泥排泄受阻，轉向涌入居民房屋，造成房屋受災嚴重；其次，該區域范圍內的道路布局不合理，徑直穿過土質疏松區域，具有較高的安全隱患；最后，產業布局欠佳，在泥石流災害來臨時，村支書自主經營的山核桃加工工廠及其他鄉鎮企業泡水、淤泥掩蓋情況嚴重，都說明產業空間布局的不合理。

5、健全鄉鎮基礎財產保險制度

眾所周知，人類在自然災害面前總是脆弱的，2008年以來，我國連續發生多次大的自然災害，且每次都給人民群眾的財產帶來巨大損失。王倩，彭海燕分別從災害中反思家庭財產保險作用的發揮[10]及從災害中反思如何發揮家庭保險的作用中[11]得出一致的觀點：發揮家庭財產保險在災害中的積極作用，以降低家庭的損失，迅速恢復家庭生產生活。臨安清涼峰此次地質災害事件，雖然無人員傷亡，但是直接經濟損失達4630余萬元，房屋和農作物受損嚴重。如何彌補這部分損失，則需要保險進行“兜底”。“11·13”麗水山體滑坡事件中由政府和農戶個人共同出資參保的一種基礎財產保險——政策性住房保險理賠及自然災害公眾險，對受災群眾給予賠付，減少了受災群眾損失。因此，鄉鎮在構建應急管理體系過程中，必須加強基礎財產保險制度建設，為降低自然災害損失提供“兜底”保障。

【注 釋】

① “四自工作法”指的是“鎮自為戰、村自為戰、組自為戰、各自為戰”。也就是在防汛防臺工作中，每個鎮、村、組的家家戶戶都要各自進行防汛防臺安全大排查，人人自查，做到基層的隱患從基層排除.

② “基層五大員”指的是山塘水庫巡查員、河道巡查員、氣象協理員、地質災害巡查員、小流域山洪預警員.

【參考文獻】

[1] 張會，劉茂.城市突發自然災害應急管理的探討[J].中國公共安全·學術版，2010.4.45-50.

[2] 施宇翔，劉永拓.臨安突發泥石流超7900人受災零傷亡零失蹤背后原因暖人[DB/OL].浙江在線，2016-5-7.

[3] 孫策.研究現階段我國村鎮建設管理存在的問題及解決對策[J].科技創新，2015.19.73.

[4] 劉巍，楊磊.我國村鎮突發事件應急管理體系建設的對策研究[J].安徽農業科技，2010.21.11558-11559.

[5] 民政部.關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見.

[6] 潘孝榜，徐艷晴在.公眾參與自然災害應急管理若干思考[J].人民論壇，2013.422.123-125.

[7] 李寶俊，袁藝，鄒銘.中國自然災害應急管理研究進展與對策[J].自然災害學報，2014.3.18-23.

[8] 黃健.鄉鎮應急管理的資源整合研究[D].中國政法大學.2010.

[9] 沈義.新農村建設中的鄉鎮規劃思考[J].安徽農學通報，2011.06.12.46.

[10] 王倩.從災害中反思家庭財產保險作用的發揮[J].中國城市經濟，2010.11.40-41.

[11] 彭海燕.試論如何從災害中反思家庭財產保險作用的發揮[J].現代經濟信息，2015.05.370.

【作者簡介】

段振鵬（1991-）男，漢族，江西廣昌人，浙江農林大學法政學院2015級城市管理研究生，研究方向：城市管理理論與實踐.

張本效（1965-）男，漢族，山東莒縣人，浙江農林大學法政學院教授，博士，碩士生導師，法政學院公共管理系主任，主要從事城市管理理論與實踐研究、社會學研究，本文通訊作者.