民間金融開放中高利貸問題法律規(guī)制研究

仇曉光

〔摘要〕高利貸作為早期資本主義的生息資本模式，自古已有之。在我國尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，高利貸已經(jīng)成為“城鄉(xiāng)金融二元”結(jié)構(gòu)中導(dǎo)致民間借貸行業(yè)惡化、金融風(fēng)險(xiǎn)頻現(xiàn)的最主要原因。高利貸的法律監(jiān)管對(duì)策應(yīng)在開放民間金融的前提下弱化政治化與犯罪化，使一般性高利貸轉(zhuǎn)換為符合法律規(guī)定的多樣化民間借貸金融形式，同時(shí)嚴(yán)厲打擊新生的“惡性高利貸現(xiàn)象”，規(guī)范民間借貸行業(yè)的合理化發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕高利貸；金融風(fēng)險(xiǎn)；民間金融；金融改革；法律監(jiān)管

〔中圖分類號(hào)〕DF438〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）03-0069-06

一、我國民間金融市場中高利貸問題的現(xiàn)狀

金融行業(yè)在我國一直未完全開放，金融壟斷衍生出的金融抑制問題壓抑著民間資本生長，高利貸便是在金融體制改革中長期存在且逆向成長的。民間資本累積到一定規(guī)模并試圖進(jìn)入金融市場中攫取更多收益之時(shí)，因缺乏常規(guī)有效的法律監(jiān)管，不可避免以民間借貸形式另尋投資路徑，必然導(dǎo)致高利貸出現(xiàn)。〔1〕當(dāng)下，高利貸發(fā)展與管控呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨向，其在城市小微型企業(yè)群體與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)弱勢群體中逐步蔓延、在大型金融與實(shí)體型企業(yè)中愈發(fā)顯露、在政府官員與商人之間增多的趨勢已經(jīng)愈加明顯。同時(shí)，存在于政策允許的合法金融機(jī)構(gòu)中的變相高利貸問題已經(jīng)是不爭事實(shí)，這更為管控和打擊高利貸現(xiàn)象增加了難度，但卻為高利貸“陽光化”轉(zhuǎn)型提供了充足的理由。①

起源于契約自由原則下的高利貸意思自治，在遭遇金融管制理論后，利率自由面臨著公序良俗等社會(huì)現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈沖擊，契約正義理論逐步修正了契約自由理論的偏差，支持了利率管制。〔2〕而現(xiàn)代高利貸則以一種不合理的形態(tài)存在于民間金融市場中②，高利貸規(guī)模不斷膨脹，影響范圍不斷擴(kuò)大，我國農(nóng)村民間高利貸已高達(dá)8000億元至14萬億元，僅浙江東南地區(qū)就有3000多億元。〔3〕由于高利貸影響的實(shí)質(zhì)并不僅僅局限于金融領(lǐng)域，而必然涉及一國的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策等。如同民間金融中“影子銀行”問題規(guī)制一樣，將其置于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、金融體制改革視域之下進(jìn)行考量。〔4〕

在民間金融未被完全納入國家規(guī)范金融行業(yè)之列時(shí)，試圖以主觀強(qiáng)制態(tài)度完全消除民間借貸行業(yè)中根深蒂固的高利貸現(xiàn)象，客觀上存在諸多較難逾越的困阻。高利貸作為民間金融的一種表現(xiàn)形式，利弊皆存，但已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)表明高利貸的弊端大、危害多，常引發(fā)極難控制的連鎖性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，在因高利貸誘發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)中，利益損失最多的群體是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的小微型商事企業(yè)或農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難的普通農(nóng)民，因而可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的幾率相對(duì)較高。

可見，高利貸的龐大規(guī)模之所以引起各界廣泛關(guān)注，是因?yàn)樯鲜鎏峒暗闹T多高利貸衍生危害。從高利貸在民間金融市場中所占規(guī)模看來，政策和法律已經(jīng)不能繼續(xù)放任其野蠻生長。政府監(jiān)管部門曾一直默許這種“合理”的民間借貸模式存在，但隨著金融業(yè)發(fā)展與對(duì)利潤的過度追求，傳統(tǒng)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)極難控制，金融政策和法律制度持續(xù)“溫和”的監(jiān)管對(duì)策已經(jīng)不再適宜當(dāng)下國家、社會(huì)及市場對(duì)于金融業(yè)改革和金融權(quán)益保護(hù)的需求，在理性分析高利貸存在因由的前提下，應(yīng)對(duì)其實(shí)施“法律性應(yīng)對(duì)、轉(zhuǎn)型性規(guī)范、疏導(dǎo)性治理、嚴(yán)格性管控”的綜合性治理策略。高利貸問題雖然涉及社會(huì)生活的多方面，但其本質(zhì)上仍然屬于經(jīng)濟(jì)和金融法律領(lǐng)域內(nèi)的問題，法律監(jiān)管應(yīng)與轉(zhuǎn)型規(guī)范相聯(lián)結(jié)。高利貸問題影響巨大，必須在政策和法律疏導(dǎo)民間資本獲取利潤的前提下，嚴(yán)厲打擊惡性借貸行為，將高利貸風(fēng)險(xiǎn)由不可控轉(zhuǎn)移到可控的范圍內(nèi)。因此，當(dāng)下亟須解決如何從金融立法和執(zhí)法的層面監(jiān)控高利貸。

二、我國民間金融開放中高利貸的衍生風(fēng)險(xiǎn)

高利貸衍生出多種不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素，這些因素覆蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、金融、民生諸多領(lǐng)域。高利貸的風(fēng)險(xiǎn)源往往呈現(xiàn)出一種交叉性，以金融風(fēng)險(xiǎn)為中心向外延伸，首先危害高利貸借貸者的金融資本，繼而削弱借貸者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，進(jìn)而直接給經(jīng)濟(jì)個(gè)體的經(jīng)營或生活狀況帶來致命打擊，最終動(dòng)搖民生穩(wěn)定，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于高利貸的地域性特色，這些交叉性風(fēng)險(xiǎn)雖然呈現(xiàn)出一種混合的風(fēng)險(xiǎn)束，但可能只暴露出其中的一種或幾種，且僅僅出現(xiàn)局部地區(qū)或特定行業(yè)領(lǐng)域。

1.危害金融秩序

高利貸是民間金融市場中存在的非法借貸形式，不受法律保護(hù)，直接沖擊著正規(guī)金融體制秩序。金融秩序一般是指國家正規(guī)（或默認(rèn)）金融體制及其內(nèi)在的穩(wěn)定運(yùn)行狀態(tài)。在我國，金融秩序內(nèi)含著兩個(gè)層面內(nèi)容，一是國家正規(guī)金融體制運(yùn)行機(jī)制，通常表現(xiàn)為各類商業(yè)銀行與國家允許的規(guī)范化金融機(jī)構(gòu)形式；二是雖然未被政策及法律明確規(guī)范，但國家已經(jīng)默認(rèn)其在實(shí)踐中的存在，并漸進(jìn)式地引入國家規(guī)范化金融體制內(nèi)的民間借貸，而這兩個(gè)層面的金融秩序均未囊括高利貸在內(nèi)。法律之所以嚴(yán)格管控，是因?yàn)槠鋵?duì)于上述兩個(gè)層面的金融秩序穩(wěn)定均產(chǎn)生強(qiáng)烈負(fù)面沖擊，不僅直接影響正規(guī)金融體制，更擾亂并擴(kuò)大了國家默認(rèn)的民間借貸行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)民間借貸行業(yè)秩序失衡。高利貸利率違背資本創(chuàng)造的基本規(guī)律，致使借貸企業(yè)違約、逃債現(xiàn)象概率增高，破壞正常金融秩序與傳統(tǒng)信用機(jī)制。

2.危害經(jīng)濟(jì)借貸者權(quán)益

高利貸奇高的借貸利息，對(duì)借貸中的經(jīng)濟(jì)個(gè)體權(quán)益危害嚴(yán)重。高利貸本質(zhì)上屬于資本借貸的一種，國家之所以對(duì)高利貸嚴(yán)格管控是因其違反國家對(duì)于借貸利率的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。國家對(duì)于“年利率24%”內(nèi)借貸利息的認(rèn)可《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕18號(hào)），第26條規(guī)定：“借貸雙方約定的利率未超過年利率24%，出借人請(qǐng)求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應(yīng)予支持。借貸雙方約定的利率超過年利率36%，超過部分的利息約定無效。借款人請(qǐng)求出借人返還已支付的超過年利率36%部分的利息的，人民法院應(yīng)予支持。”，表明了常規(guī)性借貸有益于經(jīng)濟(jì)個(gè)體權(quán)益增長。〔5〕利率標(biāo)準(zhǔn)不僅是國家的一種管制手段，更是國家對(duì)于資本借貸風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制，這種潛在風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)借貸者產(chǎn)生極大經(jīng)濟(jì)損害。高利貸不僅導(dǎo)致民營實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本提高，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致資本流出傳統(tǒng)行業(yè)尋求短期利益。雖然，在高利貸發(fā)生之前，借貸雙方對(duì)借貸額度、利息標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)均有明確規(guī)定，對(duì)于可能發(fā)生的權(quán)益損害也有預(yù)測，但鑒于經(jīng)濟(jì)狀況、生活急需、生產(chǎn)經(jīng)營的迫切需求，借貸者意愿承受可預(yù)期的最高風(fēng)險(xiǎn)，而結(jié)果往往是借貸者權(quán)益嚴(yán)重受損。盡管經(jīng)濟(jì)個(gè)體“被迫”認(rèn)可了高利貸風(fēng)險(xiǎn)，但國家仍應(yīng)對(duì)此予以管控。社會(huì)契約論認(rèn)為，在以全部共同的力量來保障結(jié)合的人身和財(cái)富時(shí)，每個(gè)結(jié)合者及其自身的一切權(quán)利將全部轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，而原來的約束就轉(zhuǎn)化成了“社會(huì)契約”，結(jié)合行為產(chǎn)生的道德與集體之共同體，它的成員稱它為國家。〔6〕可見，國家的重要任務(wù)之一是用蘊(yùn)含著道德和契約的力量來保護(hù)民眾的人身和財(cái)富利益，國家主動(dòng)管控高利貸風(fēng)險(xiǎn)是履行其“契約”義務(wù)的一種表現(xiàn)，更是一種維護(hù)社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)秩序職責(zé)的表現(xiàn)。

3.危害市場經(jīng)濟(jì)秩序

高利貸風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)常常危害民間金融市場經(jīng)濟(jì)秩序。經(jīng)濟(jì)倫理道理與社會(huì)契約理念決定了市場經(jīng)濟(jì)本性需要秩序和法治信仰。高利貸對(duì)市場經(jīng)濟(jì)秩序的巨大沖擊及其連鎖反應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)不僅造成秩序上的混亂，更對(duì)市場經(jīng)濟(jì)秩序的法治性提出了挑戰(zhàn)。嚴(yán)格管控高利貸，并非是對(duì)當(dāng)下民間金融市場經(jīng)濟(jì)自由的干涉，更不是對(duì)民間金融市場資本方合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益的侵犯，而是國家在權(quán)衡各方經(jīng)濟(jì)利益不同訴求和協(xié)調(diào)各種經(jīng)濟(jì)行為價(jià)值觀念后，以整體市場秩序?yàn)橹囟扇〉恼{(diào)控機(jī)制，畢竟，我們不能因高利貸在極少情況下解決少量個(gè)體的經(jīng)濟(jì)需求，而忽視市場整體的有序發(fā)展。在托馬斯·霍布斯看來，“社會(huì)”產(chǎn)生之前的自然狀態(tài)中，人是天生自利的，由于資源在滿足人類無限需求方面的稀缺，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致普遍的利益沖突。市場經(jīng)濟(jì)秩序的存在，也正是為消除這種無社會(huì)和市場之前的利益沖突問題。〔7〕缺乏有效管制的高利貸行為通常以“地下錢莊”形態(tài)出現(xiàn)，實(shí)施違法金融行為，危害市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，打擊和管控高利貸以防止其對(duì)市場經(jīng)濟(jì)秩序造成危害，已經(jīng)成為社會(huì)、市場以及民眾共同接受的市場經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值觀念。

4.危害政治穩(wěn)定

高利貸對(duì)一國政治穩(wěn)定產(chǎn)生影響源于高利貸危及普通百姓的民生生活。在城市中，小微型企業(yè)在國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策、稅收政策未能給予充分支持的情況下，往往試圖通過高利貸來緩解資金周轉(zhuǎn)壓力或項(xiàng)目投資需求，但后續(xù)償還能力往往有限。同樣在農(nóng)村中，高利貸多發(fā)于較為貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)不佳的農(nóng)民借貸后多不具有償還高利貸利息及本金的能力。此種情況下，最直接的后果是小微型企業(yè)破產(chǎn)還債、農(nóng)民陷入高利貸危機(jī)，常常伴隨著黑社會(huì)催債等惡性事件發(fā)生，這不僅直接破壞城市和農(nóng)村的民生環(huán)境，更擾亂社會(huì)基本秩序穩(wěn)定。民生，絕非僅是經(jīng)濟(jì)和生活問題，更是一個(gè)政治問題。

三、我國民間金融市場中高利貸存在的原因

在反思當(dāng)下我國高利貸存在的因由時(shí)，應(yīng)將考量和評(píng)估的視野放寬，而不能將引發(fā)高利貸問題的誘因簡單歸結(jié)于我國當(dāng)下金融結(jié)構(gòu)改革或資金供需困境。應(yīng)當(dāng)透過金融體制改革、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展、金融資本供需失衡等表象問題，以歷史和現(xiàn)代交叉的視角來解析高利貸的成因與當(dāng)下高利貸的特點(diǎn)。

1.生存及發(fā)展因素

生存是很多情況下農(nóng)民求借高利貸的重要原因。在封建時(shí)期，統(tǒng)治階級(jí)對(duì)農(nóng)民的剝削十分嚴(yán)重，各種稅賦導(dǎo)致農(nóng)民在耕種土地過程中首要考慮生存問題，而非如何改善生活。直到民國時(shí)期，“靠天吃飯和稅賦過重”的境況并未有明顯改變，尋求高利貸解決生活溫飽問題成為多數(shù)農(nóng)民的無奈之選，當(dāng)生存成為農(nóng)民必須面對(duì)的問題時(shí)，可預(yù)見高利貸風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)成為阻礙高息借貸的理由。〔8〕

2.“農(nóng)、商”發(fā)展因素

重農(nóng)抑商政策下的少數(shù)從商者有動(dòng)機(jī)出借高利貸獲取利潤。重農(nóng)抑商政策在明清兩代的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢，對(duì)商業(yè)科以各種繁雜稅賦，商人從事商事經(jīng)營常常苦不堪言，封建地租、高利貸就有更大吸引力。在明清兩代的徽商、晉商，大都廣置田地，開辦當(dāng)鋪，認(rèn)為田地是最可靠的產(chǎn)業(yè)，放高利貸可以安坐獲益。

3.貧窮代際傳承因素

財(cái)富和資產(chǎn)“子承父業(yè)”、代代相傳，這使得弱勢群體試圖求助高利貸改變這種貧困代際傳遞困境。貧困代際傳遞現(xiàn)象成因十分復(fù)雜，內(nèi)含了政治和經(jīng)濟(jì)等多種因素。可以認(rèn)為，政治經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化與行為方式、價(jià)值觀念、傳統(tǒng)與習(xí)俗、生活環(huán)境、人口與健康、家庭以及個(gè)人素質(zhì)等因素與持續(xù)性貧困之間均有內(nèi)在聯(lián)系。〔9〕無論社會(huì)文化、政治資本抑或物質(zhì)性資本都會(huì)延續(xù)繼承。由于繼承資源不同，貧窮代際在未來進(jìn)行謀生、獲取社會(huì)資源方面均處于相對(duì)劣勢狀態(tài)。為改變生活狀態(tài)，改變代際傳承困境，弱勢群體往往會(huì)冒險(xiǎn)求助于高利貸以尋求“轉(zhuǎn)機(jī)”。

4.鄉(xiāng)土習(xí)俗因素

鄉(xiāng)土習(xí)俗是指千百年流傳下來的習(xí)慣，其中“婚、喪、嫁、娶”等民俗在傳統(tǒng)和當(dāng)代社會(huì)中均占有十分重要的地位，這也間接促使弱勢群體求助高利貸來延續(xù)這些習(xí)俗。鄉(xiāng)土習(xí)俗雖然在不同方面和程度上受到親緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系、地緣關(guān)系的影響而各具特色，但是不可回避“熟人社會(huì)”和“鄉(xiāng)土社會(huì)中的面子”問題均直接導(dǎo)致弱勢群體為“完成并延續(xù)”這些“重要”的習(xí)俗而傾力付出。這種狀況下，往往也伴隨著不得不求助于高利貸的困境。〔10〕

5.投資機(jī)會(huì)及利潤因素

高利貸同當(dāng)下產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分，當(dāng)市場中的實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯漲，資本只能尋求可以獲得利潤的金融借貸領(lǐng)域?qū)で蟪雎贰Ｗ鳛槊駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)源地的溫州近年面臨“產(chǎn)業(yè)空心化”的困境，民營企業(yè)外遷導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛耖g資本傾向投資金融領(lǐng)域，引發(fā)當(dāng)?shù)仡l現(xiàn)民間借貸及高利貸風(fēng)險(xiǎn)。溫州當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)研究員回應(yīng)：“2010年期間，溫州產(chǎn)業(yè)資金曾出現(xiàn)‘過度金融化問題，當(dāng)時(shí)只有30%的溫州民間資金回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而65%則流向了股市和樓市。”陳周錫《溫州預(yù)警：產(chǎn)業(yè)空心化》，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，http：//www.eeo.com.cn/，訪問日期：2016年11月18日。資本的逐利本性，必然會(huì)選擇參與高利貸領(lǐng)域。

6.“官銀”現(xiàn)象因素

經(jīng)濟(jì)綜合改革進(jìn)程中部分政府官員利用權(quán)力攫取不正當(dāng)利益后，進(jìn)一步將其投入到高利貸領(lǐng)域。在具代表性的溫州、鄂爾多斯等地，都存在大量“官銀”參與高利貸現(xiàn)象，也成為高利貸的主要風(fēng)險(xiǎn)源。缺少約束的“官銀”夾帶權(quán)力背景因素進(jìn)入民間借貸市場后，加速吸引社會(huì)各方資本進(jìn)入，加劇了高利貸行業(yè)的衍生風(fēng)險(xiǎn)。“官銀”高利貸不僅滋生腐敗，更容易在借貸風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)之時(shí)導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定，若不對(duì)此類高利貸誘因進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，其必將成為未來高利貸風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的主要催生因素。

7.金融結(jié)構(gòu)改革因素

深化金融結(jié)構(gòu)改革是管控民間高利貸最為有效的對(duì)策。芝加哥大學(xué)商學(xué)院的Adair Morse教授在她2009年發(fā)表的學(xué)術(shù)論文《領(lǐng)薪日貸款的放貸者：是英雄還是惡棍？》中認(rèn)為高利貸在市場中同樣有正面的作用。因此，我們應(yīng)在客觀承認(rèn)這一事實(shí)的前提下，深化金融體制改革，拓展民間金融投資空間，以管控的理念和疏導(dǎo)的方式來降低民間借貸，尤其是高利貸的風(fēng)險(xiǎn)。高利貸可以實(shí)現(xiàn)資金的有效配置，提高資金利用率，也會(huì)在超過小微企業(yè)投資回報(bào)率時(shí)導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。面對(duì)利弊皆存的狀態(tài)，需要我們從深化金融結(jié)構(gòu)改革的視角來考量高利貸成因。當(dāng)下帶有壟斷特色的金融結(jié)構(gòu)體制，必然會(huì)推動(dòng)民間資本尋求高利貸行業(yè)作為投資的渠道。“有法可依”可以規(guī)范引導(dǎo)民間金融的走向和發(fā)展，但核心前提是實(shí)現(xiàn)金融結(jié)構(gòu)改革，開放民間金融。近年“溫州金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)”已經(jīng)邁出了歷史性的一步，相信金融結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)改革將會(huì)有效緩解民間借貸風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有效管控高利貸行業(yè)問題。

四、創(chuàng)新設(shè)計(jì)疏導(dǎo)高利貸資本的金融機(jī)構(gòu)模式

從域外視角看，對(duì)高利貸的規(guī)制問題往往經(jīng)歷了從“怎么禁”到“怎么疏”再到“怎么防”的理念轉(zhuǎn)變。〔11〕因此，高利貸“轉(zhuǎn)型”過程法律機(jī)制設(shè)計(jì)的核心是通過多類別的金融機(jī)構(gòu)模式創(chuàng)新，疏導(dǎo)積壓于高利貸行業(yè)中的民間資本，以規(guī)范化的金融機(jī)構(gòu)模式來引導(dǎo)民間資本“陽光化”的發(fā)展。除“溫州金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)”外，我國在借助金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新模式來疏導(dǎo)民間資本方面做了眾多工作。小額貸款公司、典當(dāng)行的發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行的嘗試以及相關(guān)政策的出臺(tái)都集中反映了為使高利貸資本規(guī)范化轉(zhuǎn)型所付出的智慧。

1.小額貸款公司的發(fā)展

小額貸款公司是近年民間資本合法化投資極為重要的創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)模式之一，但目前小額貸款公司在開展業(yè)務(wù)中仍存在變相提高借貸利息和公司資本來源監(jiān)管失效問題。二者直接導(dǎo)致小額貸款公司在借貸業(yè)務(wù)中以一種“合法”的高利貸形式出現(xiàn)，同時(shí)也直接影響著流動(dòng)在金融市場中的“官銀”借道小額貸款公司這一合法金融機(jī)構(gòu)身份進(jìn)入借貸領(lǐng)域，成為一種變相高利貸。

小額貸款公司是一種“只貸不存”的金融機(jī)構(gòu)，法律對(duì)于其在開展業(yè)務(wù)過程中的利息實(shí)施嚴(yán)格管控，不能超過《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》確定的復(fù)合性規(guī)制利率的法律監(jiān)管底線。〔12〕但是，實(shí)踐中大量存在以“業(yè)務(wù)咨詢費(fèi)、手續(xù)費(fèi)”等名目收取利息之外的費(fèi)用，已經(jīng)變相增加了貸款人的借貸利息成本，這種默認(rèn)的業(yè)內(nèi)潛規(guī)則已經(jīng)扭曲了小額貸款公司疏導(dǎo)高利貸的重要功能本質(zhì)。若借貸者對(duì)小額貸款公司此種業(yè)務(wù)模式也表現(xiàn)出認(rèn)可態(tài)度時(shí)，背后隱藏的是借貸者對(duì)大型商業(yè)銀行融資借貸苛刻的無奈和對(duì)高利貸過高利息的恐懼。顯然，小額貸款公司的此種經(jīng)營模式導(dǎo)致政策、法律賦予特定資本“合法化高利貸”的外衣，違背了小額貸款公司設(shè)立的初衷。〔13〕

同時(shí)，小額貸款公司因“牌照緊張”“名額有限”的原因，成為了金融市場中“官銀”合法化的投資工具。“官銀”往往希望尋求一種收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較小的方式進(jìn)行投資，而金融市場恰恰提供了一個(gè)極好的環(huán)境，小額貸款公司成為其理想的“避風(fēng)港”。“官銀”依賴所掌握的權(quán)力獲得小額貸款公司“牌照”，進(jìn)而取得投資機(jī)會(huì)，以合法化方式進(jìn)入金融市場，通過變相高利借貸獲益。這不僅阻礙著小額貸款公司的規(guī)范化發(fā)展，更加劇“官銀”背后的腐敗現(xiàn)象。

2.典當(dāng)行的發(fā)展

典當(dāng)行目前發(fā)展較為平穩(wěn)，各地逐漸形成區(qū)域性監(jiān)管措施，但典當(dāng)行業(yè)尚未形成全國統(tǒng)一的監(jiān)管模式。典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管主要集中在以下三個(gè)方面：第一，嚴(yán)格管控典當(dāng)行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，尤其應(yīng)嚴(yán)格審核新進(jìn)入典當(dāng)行業(yè)法人股東的投資能力和股東資格。例如，對(duì)新進(jìn)入典當(dāng)行業(yè)的法人股東，應(yīng)要求其經(jīng)營滿三年，同時(shí)法人股東最近兩年應(yīng)實(shí)現(xiàn)盈利，且其出資額必須小于流動(dòng)資產(chǎn)與流動(dòng)負(fù)債的差額，在凈資產(chǎn)范圍內(nèi)的權(quán)益性投資余額不超過本企業(yè)凈資產(chǎn)的50%，凈資產(chǎn)不低于資產(chǎn)總額的50%。參見《商務(wù)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管工作的通知》。同時(shí)，對(duì)于典當(dāng)企業(yè)的法人股東應(yīng)予以規(guī)范，對(duì)于進(jìn)入典當(dāng)行業(yè)未滿三年的公司法人，以及在任職期內(nèi)董事、高管等人員所持有的股票應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，限制其任意轉(zhuǎn)讓。在對(duì)典當(dāng)行業(yè)準(zhǔn)入與高管人員進(jìn)行嚴(yán)格限制的前提下，還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)典當(dāng)企業(yè)現(xiàn)場檢查的力度。對(duì)于典當(dāng)企業(yè)的典當(dāng)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)表等數(shù)據(jù)的及時(shí)性、全面性和真實(shí)性應(yīng)實(shí)施常規(guī)性檢查，尤其應(yīng)嚴(yán)格管控典當(dāng)企業(yè)的現(xiàn)金往來，嚴(yán)格防止資金“借款”控制典當(dāng)企業(yè)。

3.村鎮(zhèn)銀行與社區(qū)銀行

村鎮(zhèn)銀行與社區(qū)銀行不僅是民間資本參與金融機(jī)構(gòu)改革的成果，更是金融資本和社會(huì)資本共同設(shè)立農(nóng)村與城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)的新路徑和渠道，其不僅引導(dǎo)農(nóng)村與城鎮(zhèn)金融的商業(yè)模式改革，創(chuàng)新特色性產(chǎn)品，同時(shí)也推動(dòng)政策和法律在新興農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式方面的構(gòu)建。截至2011年上半年，全國共組建了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)552家，其中開業(yè)448家，籌建104家。在區(qū)域分布上，東部占40%，中西部占60%。在已開業(yè)的448家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，村鎮(zhèn)銀行400家，占89%；貸款公司9家，占2%；農(nóng)村資金互助社39家，占9%。同時(shí)，已經(jīng)開業(yè)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)收資本230億元，各項(xiàng)貸款余額733億元，834%的貸款均投向了農(nóng)戶和小企業(yè)，整體加權(quán)資本充足率305%，不良貸款率012%。總體上運(yùn)行健康平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍。作為解決“三農(nóng)”問題的重要措施之一，村鎮(zhèn)銀行與社區(qū)銀行在一定程度上使城市資本回流到農(nóng)村，推動(dòng)了農(nóng)村金融服務(wù)改革。村鎮(zhèn)銀行與社區(qū)銀行在發(fā)展中應(yīng)關(guān)注自己的業(yè)務(wù)定位，嚴(yán)格區(qū)別與大型商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍與盈利模式，重點(diǎn)關(guān)注“三農(nóng)”和社區(qū)居民金融業(yè)務(wù)。鑒于自身業(yè)務(wù)范圍與盈利模式特點(diǎn)，應(yīng)在政策方面給予其必要的傾斜和支持，同時(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行與社區(qū)銀行的監(jiān)管，對(duì)于銀行內(nèi)部的信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)等潛在的金融衍生風(fēng)險(xiǎn)均應(yīng)重點(diǎn)管控。

五、完善金融法律監(jiān)控民間資本的環(huán)節(jié)和重點(diǎn)

民間金融體制改革的核心是“陽光化”和規(guī)范化引導(dǎo)民間資本發(fā)展，賦予其合法的創(chuàng)新形式，并在金融市場中同國有金融共同競爭、分享金融權(quán)益。在這種背景下展開的民間金融體制深化改革，無論在政策抑或立法層面都不應(yīng)僅僅將民間金融機(jī)構(gòu)模式創(chuàng)新作為規(guī)范和管控的唯一要點(diǎn)。同樣需要關(guān)注放開投資渠道以鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)形式創(chuàng)新、管控金融中介機(jī)構(gòu)及人員以防控金融風(fēng)險(xiǎn)，打擊高利貸以管控非法借貸等問題。

1.民間金融投資渠道問題

盡管對(duì)高利貸的口誅筆伐未曾停息，但隨著傳統(tǒng)社會(huì)組織模式、社會(huì)關(guān)系、法律制度的變遷，高利貸已經(jīng)成為多元化融資工具的一種，道德、宗教、禁令都未能使政府尋找到有效的替代模式。〔14〕同時(shí)，從高利貸制度的變遷歷程看，利率市場化與金融消費(fèi)者保護(hù)之矛盾呈現(xiàn)出循環(huán)往復(fù)的退讓變化，因而嚴(yán)格打擊高利貸和開放民間金融投資渠道，應(yīng)是當(dāng)下規(guī)范民間資本和管控高利貸行業(yè)的主要對(duì)策。基于自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所產(chǎn)生并逐步成長的民間金融，已經(jīng)不可避免地同正規(guī)金融緊密聯(lián)合在一起，并深刻影響著金融市場穩(wěn)定。因此，從解決農(nóng)村金融服務(wù)問題、健全中小微型金融服務(wù)組織出發(fā)，發(fā)展P2P及股權(quán)眾籌創(chuàng)新金融模式來引導(dǎo)民間金融投資將是未來疏導(dǎo)高利貸資本的主要渠道。

2. 金融中介機(jī)構(gòu)及人員的監(jiān)管

金融中介是民間資本市場中的“看門人”，直接影響著各類創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健成長和效率運(yùn)行。對(duì)金融中介的監(jiān)管，不僅體現(xiàn)在對(duì)金融中介組織的治理監(jiān)管，更應(yīng)著重關(guān)注中介人員職業(yè)規(guī)范。中介人員在業(yè)務(wù)中對(duì)資本借貸雙方均負(fù)有法律層面的義務(wù)，違背義務(wù)則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于放貸方而言，中介人員負(fù)有了解金融借貸產(chǎn)品、借貸利息等義務(wù)；而對(duì)于貸款方而言，中介人員負(fù)有詳細(xì)披露借貸信息、還款規(guī)則、借貸風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)。同時(shí)，對(duì)于放貸者的資金來源與放貸組織的治理情況，中介人員同樣負(fù)有詳細(xì)了解的義務(wù)。“看門人”是金融借貸市場的穩(wěn)定器，也可能成為金融借貸市場的風(fēng)險(xiǎn)源，其依賴法律的常規(guī)性嚴(yán)格監(jiān)管。以義務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)于中介機(jī)構(gòu)和工作人員給予必要的法律管控，有助于降低金融借貸的整體風(fēng)險(xiǎn)。

3. 惡性高利貸現(xiàn)象的管控

在多種金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新模式疏導(dǎo)民間資本的情況下，需要對(duì)仍然不惜鋌而走險(xiǎn)，以惡性高利貸身份出現(xiàn)的民間資本投資給予嚴(yán)厲打擊和懲罰。隨著監(jiān)管強(qiáng)度的增大，高利貸的表現(xiàn)形式也日趨多樣化，隱形高利貸成為其尋求“合法”化的新途徑，并且難以通過司法途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。〔15〕因此，一方面，通過制定《放貸人條例》放開企業(yè)間借貸，承認(rèn)非吸收存款類放貸者主體的合法地位，有效緩解金融抑制下的信貸困局，日漸形成以金融機(jī)構(gòu)放貸為主，“貸款零售機(jī)構(gòu)”為輔助的信貸格局。另一方，需從職業(yè)高利貸放貸行為人、高利貸資金來源、高利貸中介人員三個(gè)層面給予嚴(yán)格管控，與高利貸伴生的刑事責(zé)任和因高利貸而引發(fā)的非法追索行為均應(yīng)受到法律規(guī)制。追根溯源，高利貸資金中多含有洗錢性質(zhì)的資金，從高利貸資本源頭處嚴(yán)格監(jiān)管，將有效降低非法資金進(jìn)入高利貸領(lǐng)域的幾率。與此同時(shí)，對(duì)于高利貸行業(yè)中介人員，同樣應(yīng)給予嚴(yán)格的刑事責(zé)任管制。這樣，從高利貸資金源頭、高利貸非法業(yè)務(wù)流程、高利貸發(fā)生后責(zé)任追究三個(gè)層面給予刑事與民事方面的嚴(yán)格管控，將會(huì)取得顯著效果。

結(jié)語

金融體制變革下出現(xiàn)的高利貸問題不僅阻礙民間金融市場健康發(fā)展，破壞本應(yīng)惠及百姓的金融資源分配機(jī)制，更成為各種犯罪的誘因，不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。宏觀層面的金融體制改革、微觀層面的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展、刑事與民事責(zé)任的威懾和規(guī)制，都有助于高利貸問題的逐步解決。尤其需要重視的是，高利貸問題不僅是單一的法律問題，而是包含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融市場建設(shè)的各項(xiàng)因素。因此，其規(guī)制路徑必須逐步被納入到經(jīng)濟(jì)、金融、法律交叉視野之下進(jìn)行觀察和解讀。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）