北京市異地高考的“負外部性”及其治理路徑

郭中凱

摘 要任何一項制度變遷都不可能完美無缺，異地高考作為不同群體福利有增有減的“非帕累托式”誘致性制度變遷不可避免地帶來了一系列教育、經濟和社會問題，也就是產生了經濟學話語體系中的“負外部性”。通過對北京市異地高考改革研究和分析，發現隨遷子女在北京市參加高考會給當地政府及居民增加顯著的外在成本，如防范“高考移民”風險成本、教育財政支出成本、當地考生接受高等教育的機會成本等，導致北京市異地高考政策的制定和執行在各利益相關主體曠日持久的討價還價和沖突中陷入僵局。為最大限度弱化和減少異地高考引發的負外部性，北京市政府可以通過設置合適的準入標準來完成事前控制，中央人民政府需要按比例增加錄取名額和專項轉移支付實現事后補償；此外，還應積極發揮市場機制在公共資源配置中的作用，拓寬準公共品的供給渠道和途徑。

異地高考 負外部性 治理路徑

一、北京市異地高考改革背景和現狀

出于以人為本和資源均衡配置的政策理念考量及外部社會力量的積極推動，2012年8月教育部聯合公安部等四部委共同出臺《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》，要求各省（自治區、直轄市）政府因地制宜制定隨遷子女升學考試具體政策，這是中央人民政府首次對“初級行動團體”關于“異地高考”呼聲以“原則上肯定”的形式的積極回應。但囿于具體資源動員和多元配套政策自主設計能力的不足[1]，頂層設計中未對異地高考方案的具體化和操作化作出明確說明，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）出臺的異地高考政策呈現出較大的區域差異性。與完成異地高考精細化設計、積極推動具體制度安排縱深發展的兄弟省份形成鮮明對比，北京市異地高考制度改革，在利益相關者的矛盾與沖突中舉步維艱，受城市自我保護意識的影響而停滯不前，在對現存制度產生的“路徑依賴”制約下陷入改革困局。

二、解讀“異地高考”政策困境的核心概念

“外部性理論”作為現代經濟學理論的重要組成部分，對因交往范圍的擴大和相互聯系的增強而產生的正面或負面影響具有普遍的解釋力和說服力。經濟學家曼昆（Mankiw）對“負外部性”的定義有一個較為精致的界說：所謂“負外部性”是指一個人的行為對旁觀者福利的無補償的不利影響[2]；換句話說，當一個人作出某種行為選擇的成本不完全是由他自己承擔，而是將一部分成本轉移給其他人且不進行補償時，“負外部性”就會產生。就“異地高考”改革而言，其產生的“負外部性”是指非本地戶籍考生因在流入地參加高考而帶給當地考生、居民及政府一系列的額外成本，正是由于異地高考政策的實施會帶來一系列的負面影響，才導致異地高考政策在利益相關主體的博弈中陷入僵局，實質性內容被利益沖突各方所消解，淪為不解決實際問題的象征性文字符號。本文以經濟學中的外部性理論為分析框架，對異地高考政策實施過程中的“負外部性”問題進行深入剖析，并積極探索問題解決的措施和途徑，以期為異地高考政策有效推進提供可資借鑒的經驗。

三、北京市異地高考改革的“負外部性”

1.提高了地方教育部門防范“高考移民”的風險成本

“高考移民”是指在臨近高考前從錄取率低、錄取分數高的地區遷移到錄取率高、錄取分數低的地區，利用省際間教育發展不平衡與高考錄取率的差異攫取高等教育機會的社會現象[3]。在報名條件為“學籍+戶籍”的現存高考制度環境中，北京市教育部門依據戶籍這一信號篩選機制，付出較低成本既可實現移民考生與本地考生的“分離均衡”。而異地高考改革旨在剝離戶籍制度附加的高考報名功能，實現高考錄取由戶籍向學籍轉變，這將給如何科學有效地鑒別“異地高生”與“移民考生”帶來技術上和操作上的難題，這無疑會提高處在信息不對稱環境下的地方政府防范“高考移民”的風險成本，即控制風險的成本和風險損失的實際成本，前者包括辦理和審核“穩定住所”“穩定職業”“社保證明”和“居住證明”等材料的制度運行成本和機會成本，后者是指失范行為發生后的治理成本及對當地考生正當權益的損害。

2.增加了流入地政府的公共教育財政支出成本

綜觀30個?。▍^、市）公布的異地高考改革方案，高中學籍及三年連續學習經歷是異地高考學生準入的基本條件[4]，流入地政府在賦予外來戶籍學生高考權利的同時，還應保障他們在當地享有平等接受中等教育的權益，然而目前流入地以戶籍人口為基數的教育資源供給顯然無法完全滿足隨遷子女“異地教育”需求。為解決流動兒童的教育問題，實現教育資源供求平衡，北京市政府及教委面臨兩種選擇：其一，繼續挖掘既有學校教育資源的潛力，在不影響教育質量的前提下實現“規模經濟”，增加學?？山蛹{流動兒童的相對數量；其二，規劃和新建學校，以增添學位的方式擴大教育資源供給總量，提高學?？扇菁{隨遷子女的絕對數量。由于異地高考制度配套的經費責任分擔機制的滯后性和“兩為主”政策實施的慣性，流動兒童教育經費籌措和分配的財政壓力主要由地方政府承擔，無論選擇哪一種方式，都會增加北京市政府公共教育財政支出成本。第一種選擇會增加政府財政預算內生均教育經費和公用經費的支出，第二種則會導致北京市政府大規模的教育基礎建設費用的投入。

3.提高了當地考生接受高等教育的機會成本

計劃經濟體制下“趕超戰略”的實施和地方政府財政實力的懸殊，導致地區間高校分布失衡，以重點大學為例，北京市共有“211工程”大學23所，“985工程”大學4所，分別占全國“211工程”和“985工程”大學總量的10%和22%，北京考生考上北大的幾率是廣東的37.5倍，是安徽的41倍，是全國平均的53倍[5]，北京市不僅本科院校多，而且重點高校所占比例大，在豐富的高等教育資源及較高的招生比例雙重因素作用下，北京市當地考生付出與其他地區考生相同的時間與精力可以考入質量更好的學校。假如“異地高考”政策全面放開，外來考生勢必會擠占本地考生錄取名額，加劇北京市高考競爭壓力，如果保持省內招生計劃保持不變，那么一本錄取率降低為10%，本科錄取率降至31%，這種情況下，北京市當地考生為確保自己被高校錄取的幾率不受異地高考政策的影響，不得不放棄一些休息和娛樂時間用于提高學業成績，其考入普通院校和重點院校的“機會成本”顯著提高。

4.增加了本地居民獲取“準公共品”的比較成本

雖然異地高考改革帶來的壓力主要是在教育領域，但其引發的連鎖反應對流入地“準公共品”的生產和使用同樣產生了顯著影響。2015年北京市常住人口已達2170.5萬人，迫近城市適度人口容量2300萬人的“紅線”[6]，假如異地高考政策付諸實施，將會有更多的農村留守兒童向隨遷子女轉化，人口流動模式也將由“候鳥式遷徙”向“舉家式遷徙”演化，北京市未來人口調控任務將會更加艱巨，一旦超出城市適度人口容量，將會對當地“準公共品”的供給和消費造成嚴重沖擊。目前北京市人均水資源占有量只有300立方米，僅是全國人均水資源占有量的1/8，遠遠低于國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線[7]，外來人口無限制的涌入將進一步加劇北京市用水的緊張局面；其次，北京市優質的醫療和衛生資源將會在過度分配中被稀釋和沖淡。

四、異地高考改革的“負外部性”治理路徑

1.設置合理的準入標準，使進城務工人員及其子女將部分外部成本“內化”

北京市政府可以借鑒“糾正稅”的基本原理與合理內核，通過設置合理的“準入標準”來引導外來人員承擔起自身行為選擇給他人帶來的額外成本。首先，對學籍屬地和異地就學年限作出明確規定，從而降低市教委防范“高考移民”的風險成本?？紤]到北京市資源承載力和最佳人口容量，筆者以為異地就學年限設定為6年為宜，但應向外來考生開放本科院校，這樣既可以實現符合條件的隨遷子女的考試和錄取權益訴求，還可以保障學制的連貫性和完整性，也有別于在高考前夕遷到北京進行考試的移民考生；其次，要求隨遷子女及父母有居住證和穩定居住場所，一來便于政府建立以常住人口登記制度為依托的準公共品供給模式，二來利于降低因外來考生隨意流動給學校教學秩序帶來的不利影響；最后，隨遷子女父母還應擁有穩定工作且繳納社會保險達到一定年限，給予那些為北京市經濟社會發展做貢獻的外來人員的子女以在京參加高考的權利，“以貢獻換機會”的利益平衡機制在適度維護京籍考生既得利益的同時，激勵進城務工人員為醫療等準公共品供給成本承擔部分責任。

2.中央人民政府采取多種措施和途徑對相關主體進行“補貼”，減少他們承擔的外部成本

中央人民政府在督促北京市盡快出臺正式的異地高考改革方案的同時，還要運用行政和經濟等多種手段對流入地考生、地方政府等利益相關者進行補償，減少因異地高考公共政策的制定和實施帶給他們的外部成本。首先，教育部應根據各?。ㄊ?、自治區）實際高考報名人數重新調整招生計劃，預留異地高考招生專項指標，提前把異地考生在原戶籍地的指標預撥出來，將原本屬于流出地的招生名額拿出適當部分配給流入地[8]，努力使各省在異地高考政策實施前后的高考錄取率維持不變。其次，中央人民政府以財政專項轉移支付的形式對公共財政教育支出進行援助和補償，緩解和減輕北京市政府的財政壓力，進城務工人員作為人力資本載體為當地經濟的發展和居民生活水平的提高做出了貢獻，作為受益方的北京市政府理應與中央人民政府共同承擔滿足其隨遷子女教育需求的義務，二者經費投入責任的具體比例劃分可以參照義務教育經費成本分擔機制，中央財政承擔流動兒童教育經費的40%左右，省級財政負擔40%左右，市、縣級財政負擔剩下的20%左右，考慮到地區間的不平衡，其他地區的分擔比例應視地方經濟發展水平和當地政府財政實力而定。

3.流入地政府提供“借考”服務，減少京籍考生接受高等教育的機會成本

由于作為地方行政區劃中最高一級行政組織的行省與市場經濟基本構成單位的企業在組織結構和職能行使有本質的區別，不可能通過簡單合并省級行政單位的方式化解異地高考產生的“負外部性”難題，但可以通過不同省份之間的合作將高考報名和考試一體化，即“異地借考”的方式最大限度地減少外部成本。2016年全國共有26個省（市、自治區）選擇統一命題，有助于克服不同省份間高考分數轉化的技術性難題，增強了“異地借考”方案的可操作性和可行性，此外，我國早已制定統一的國家課程標準，教育教學目標的要求是相同的，各省應該采取一致的評價標準。因此，北京應盡快加入“全國卷”的使用之列，為“異地借考”制度的實施完善相應的技術配套工作。

4.發揮市場機制在公共資源配置中的作用，減少當地居民獲取準公共品的比較成本

我國在準公共品的生產制度安排中，政府長期占據壟斷地位，公共資源配置和利用效率過低，無法滿足或無法完全滿足城市人口對公共品或公共服務的需求，導致社會公共福利水平的降低。為減少當地居民因異地高考改革而增加的獲取準公共品的比較成本，北京市政府除加大財政投入力度，還應改變產權單一的市場結構，實現公共服務系統中公域產權和私域產權有機結合，使私人部門和市場機制在融合產品有效配置中充分發揮作用[9]。以教育這一準公共產品為例，應打破公立學校對教育的壟斷，實現辦學主體多元化和辦學模式的多樣化，有效挖掘民間閑散資金和閑置資產，鼓勵民間資本從低效領域轉移至教育領域，從而有效地增加了教育供給，滿足隨遷子女的教育需求。

“一直行走在路上”的中國教育公平之路不可能一蹴而就，隨遷子女異地教育訴求的合法性并不等于訴求的可行性，如果異地高考徹底放開，就會因外來人口的無節制涌入而帶來巨大的外部成本，不僅會抵消城市擴容增質空間的釋放效應，還會導致城市公共服務的全面崩潰[10]。因此，真正理性的異地高考改革是在擴充教育資源增量的同時設置合理的準入門檻，既改變外來人員單純追求自身利益最大化的激勵，又能對流入地的利益相關主體承擔的外部成本進行補償，從而使雙方在妥協中消除分歧，實現二者共贏的“正和博弈”。

參考文獻

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[2]曼昆.經濟學原理[M].梁小民，梁礫，譯.北京：北京大學出版社，2008.

[3] 劉惠.“異地高考”與“高考移民”的概念辨析及政策啟示[J].教育科學研究，2013（6）.

[4] 劉世清，蘇苗苗.“異地高考”政策的合理性研究—基于30個省（自治區、直轄市）“異地高考”方案的內容分析[J].高等教育研究.2013（6）.

[5] 蔣洪池，梁艷，彭元珍.我國實現“異地高考”的阻力分析與消解策略[J].高教探索，2013（1）.

[6] 孫新，楊淑捷.異地高考的合理性與現實性分析[J].教育評論，2013（1）.

[7] 童玉芬，王瑩瑩.北京市人口動態模擬與政策分析[J].中國人口·資源與環境，2016（2）.

[8] 鄭思，鄭鵬，陽榮威.預留異地高考招生指標：化解異地高考中的利益沖突[J].教育理論與實踐，2014（5）.

[9] 范先佐.教育經濟學[M].北京：人民大學出版社，2007.

[10] 高金嶺.教育產權制度研究——基于新制度經濟學的分配框架[M].桂林：廣西師范大學出版社.

【責任編輯 關燕云】