互聯網與全球治理：一種新型體制的原則與規范①

[美]米爾頓·穆勒，約翰·馬西森，漢斯·克萊因著 田華 譯

互聯網與全球治理：一種新型體制的原則與規范①

[美]米爾頓·穆勒，約翰·馬西森，漢斯·克萊因著 田華 譯

米爾頓·穆勒 （Milton Mueller），喬治亞理工大學公共政策學院教授。研究重點是互聯網的政治經濟，包括通信和信息產業的產權，機構和全球治理。曾研究IP地址市場和政策，深度包檢測技術的政策含義和ISP的安全治理實踐。著有《控制根：互聯網治理和網絡空間馴服》（Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace）。

約翰·馬西森（John Mathiason），美國雪城大學馬克斯韋爾公民與公共事務學院。

漢斯·克萊因（Hans Klein），美國喬治亞理工學院公共政策學院。田華 天津社會科學院發展戰略研究所副研究員。

自1990年代中期以來，人們便致力于為互聯網創建一個全球性的協調和決策框架。這樣一個互聯網治理的國際體制，至少可以成為為世界各地用戶分配網絡地址和域名的唯一全球性權威。然而，它還可以做得更多，可能可以推動制定有關來路不明的垃圾郵件、計算機網絡安全和表達自由等議題的全球公共政策。過去十年就這一體制而進行的努力，已經有幾處活動軌跡：互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）、國際電信聯盟（ITU）、世界知識產權組織（WIPO）和信息社會世界峰會（WSIS）等多個機構。雖然經過幾年的不懈努力，但達成集體共識方面的成果卻相當有限。盡管ICANN確實做了很多技術協調工作，但該組織并沒有在聯合國WSIS獲得正式的國際認可。而對于WSIS而言，雖然它一直都在尋找構建體制的廣泛的解決方案，但經過4年的討論之后，它的成功僅限于建立了互聯網治理論壇來繼續進行討論。

在下文中，我們將力圖解釋迄今為止決策者們在體制建設中所獲得的十分有限的成績，然后，我們提出了進一步的建議。利用體制理論中的概念，我們認為決策者們不明智地跳過了體制建設的基礎性工作而立即著手處于第二序位的工作。他們并沒有試圖制定互聯網治理國際合作的潛在原則與規范，因此，當他們試圖建立全球性規則和程序時，他們無法達成共識。我們將概述體制建設的這一過程，并指出它的薄弱之處。

在文章的后半部分，我們將提出幾套實質性的原則和規范，這些可以為互聯網治理體制提供初始內容，可以作為一份集體性國際協議的初稿。決策者們應當開始制定這樣一份集體協議的工作。這可以以構建一份國際框架公約的形式來進行，而我們在此提出的那類集體原則和規范將在公約中得到界定。

一、ICANN、互聯網治理及WSIS

本節將概述互聯網體制建設的10年發展歷程，并對其迄今不算太好的成就進行分析。1997—1998年間，在一次吸引了國際參與的公共活動中，美國商務部提出建立ICANN，并于1998年作為美國加州一家非營利公益企業而成立。ICANN接管了之前一直被美國政府兩大承包商管理的“互聯網域名和地址分配”的集中協調工作，這兩大承包商分別是：由美國南加利福尼亞大學的計算機科學家、互聯網先鋒喬恩·波斯特爾（Jon Postel）負責的“互聯網數字分配機構”（IANA）；另一個是人們所熟知的網絡解決方案公司（Network Solutions），現在被稱為威瑞信（VeriSign）公司。ICANN 最初被審慎地設立為一個私營部門、多方參與的治理組織，盡管它逐漸通過政府咨詢委員會（GAC）吸納了一些政府投入。ICANN仍保留了與美國政府的契約關系，并在三份獨立的協議下運作。通過這些協議，美國政府保持著對ICANN的單邊監管。

ICANN獨特的治理安排是由兩方面的關切推動形成的。第一，試圖實現“全球”而非“區域性”的域名系統（DNS）管理。在形成互聯網和全球電子商務政策的過程中，克林頓政府和IBM、世通以及美國在線等公司的主要信息技術高管們擔心普遍流行的領土管轄主張會侵蝕電子商務。出于某些正當原因，美國政府害怕各國政府將某種不一致的或沖突的國家法律和規則的混合物強加于互聯網天然的全球場域。依靠私營部門是解決這一問題的方式之一。克林頓政府的政策呼吁政府應“在分權的、契約式的法律模式上，而非自上而下監管的基礎上，建立一個可預期且簡單的法律環境。”①Bill Clinton and Al Gore, "A Framework for Global Electronic Commerce," 1 July 1997, available at www.technology.gov/ digeconomy/framewrk.htm.這種非國家治理機構將與全球范圍的行業利益相關者一起達成“私人契約”，而非服從基于領土管轄的一堆不同的法律。特別是在域名方面，美國在1997年“中期”提出“有可能建立一種契約型的、以自我監管為基礎的體制，用來處理域名使用和商標法之間所存在的潛在沖突，而無需訴諸法庭”。②Ibid.

美國的政策不僅受到全球范圍對契約式的肯定的驅動，而且受到美國渴望避開既存國際制度的驅動。美國的產業部門和政策制定者長期以來對ITU尤為反感。這種反感一部分是發生于1980年代控制全球數據網絡標準之戰的結果，另一部分則是由于美國的技術領袖及其通常所持的激進自由主義立場在諸如ITU這樣一國一票的論壇中常常受到抑制。美國對于歐洲領導的制定一份新的國際條約或章程以管理互聯網的努力也保持警惕，擔心這會為強行施加類似于ITU或者聯合國之類的官僚制度打開方便之門。因此，1998年商務部白皮書指出，在引進國際力量參與治理之時，應避免直接的政府行動。這份白皮書是ICANN的創始文件。在對ICANN的認定中，美國將其權力委托給“一家新的、非營利性公司，這家公司是由私營互聯網利益相關方組成的，負責管理互聯網名稱和地址系統方面的政策。”③US Department of Commerce, National Telecommunications and Information Administration, "Management of Internet Names and Addresses" (white paper), 63 FR 31741-01, 10 June 1998.

在創建ICANN之前，ITU與國際互聯網協會（Internet Society）以及WIPO在一次建立它們自己的私有域名管理體制的嘗試中已經進行過合作。美國政府通過網絡解決方案公司控制著域名管理系統的中央協調功能，當美國政府拒絕與ITU、國際互聯網協會和WIPO合作時，那一次被稱之為“通用頂級域名諒解備忘錄”（gTLDMoU)④Milton L. Mueller（2002）, Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace, Cambridge: MIT Press, chap. 7.的努力就付之東流了。在隨后的ICANN形成時期，歐洲各國政府擔心被這一新的體制排除在外，因而大力促使將各國政府和國際組織納入到ICANN之中。這樣做的結果之一將GAC添加到ICANN的結構中。GAC設立了一個磋商和建議論壇，但這個論壇并不對委員的委任或者政策施加直接的影響。另一個結果則是做出允許WIPO制定管理域名商標沖突的相關規則的決定。形成對比的是，ITU則很大程度上被邊緣化了，盡管它可以經由GAC間接地參與到ICANN的工作之中。

因此，在ICANN的體制中，美國成功地建立了一個由美國自己和非國家行為體控制的治理體制。美國政府使政策制定的功能私有化和國家化，但是仍然為自己留了相當大的權力，這包括美國政府是ICANN的承包商，主張對域名系統根（DNS root）的“政策權力”，以及保有審查和批準任何ICANN提出的對根區域文檔進行更改的權力。最初，美國承諾這一權力是暫時性的；兩年后，ICANN將得以完全私有化并獨立。后來，美國推遲并最終收回了這一立場，保留了其對域名系統根的單邊權力。

自2003年起，ICANN的活動與WSIS開始出現交叉。它們策劃了一次聯合國峰會，其規模和意圖堪比1992年的地球峰會和1995年的第四次世界婦女大會。①Hans Klein（2004）, “Understanding WSIS: An Institutional Analysis of the UN World Summit on the Information Society,” Information Technology and International Development 1, no. 3–4, Spring–Summer, pp. 3–13.峰會的理念專注于信息、通訊技術與發展，這是由ITU在1998年構思的，②Resolution 73（1998）,“Plenipotentiary Conference of the ITU, Minneapolis”, available at www.itu.int/council/wsis/R73. html.并于2001年得到聯合國大會決議的批準。③US Department of Commerce（1998）, National Telecommunications and Information Administration, “Management of Internet Names and Addresses” (white paper), Docket No. 980212036-8146-02, 5 June 1998, available at www.ntia.doc.gov/ ntiahome/domainname/6_5_98dns.htm.WSIS則非同尋常地分兩個階段開會，第一次是2003年12月在日內瓦召開的峰會，第二次則是2005年11月在突尼斯召開的峰會。

第一次WSIS峰會設立了一個論壇，對ICANN的各種批評在這個論壇上得到了正式的表達。南非、中國和巴西三國政府在另外幾個發展中國家以及ITU的支持下，提出了對當時互聯網治理安排的不滿，并獲得了正式的認可。那些批評者和其他一些人質疑ICANN的合法性，不恰當地將ICANN描繪成由美國政府單方面創建的機構，④General Assembly Res. 56/183, 90th Plenary Meeting, 21 December 2001.并對ICANN能夠獨立于各國政府或國際協議而做出關于全球公共政策的決定表示失望。

這是關于全球信息基礎設施的恰當治理模式的兩種不同概念之間的沖突。不滿的國家聯合世界上最老牌的政府間組織，宣稱需要建立一種更加傳統的政府間模式——或者至少是一項由主權國家做出的多邊決定，以批準或者修訂現有的制度安排。它們也抗議互聯網及其治理都由美國支配。其他一些人，包括那些捍衛ICANN的私營部門、國際互聯網協會和美國政府，則淡化對“互聯網治理”的迫切需求，或者聲稱目前影響互聯網的混合型治理結構從根本上說是充分的、不需要再修修補補了，這些廣泛的結構包括ICANN、WIPO協議，互聯網工程任務組（IETF）和ITU標準，以及其他一些條例。

在第一次峰會上形成的“2003WSIS第一階段行動方案”要求成立一個互聯網治理工作組（WGIG）。WGIG的任務包括：（1）制定互聯網治理的可行定義；（2）確定與互聯網治理有關的公共政策議題；（3）就各國政府、現有政府間組織和國際組織、其他一些論壇以及來自發展中國家和發達國家的私營部門或民間團體各自的角色和職責形成共識。⑤World Summit on the Information Society “Plan of Action,” Doc. WSIS-03/GENEVA/DOC/5-E, 13 December 2003, pp. 6–7.于2004年11月成立的WGIG，是一個由40人組成并基本均衡地代表了企業、政府和民間團體三方的組織。幾輪公共協商之后，WGIG于2005年7月發布了一份報告。⑥WGIG Final Report, “Report of the Working Group on Internet Governance,” available at www.wgig.org.雖然創建WGIG的初始動力來自于對ICANN的不滿，但是工作組拓寬了互聯網治理的概念，使之囊括了與互聯網相關的所有類型的公共政策。

2005年的最終報告刻意避免了定義互聯網，但報告的確提出了一個廣義的互聯網治理定義，該定義直接來自于體制理論。報告的主要建議是創建一個新型且多方參與的論壇來處理互聯網問題。正如報告中所說，“[論壇]可以解決……很多問題，而這些問題是跨領域、多維度的，而且這些問題要么影響一個以上的機構而無法由任何一個機構單獨解決，要么沒有以某種協調的方式來解決。”①Chateau de Bossey(2005), “Report of the Working Group on Internet Governance”, UN Doc. 05.41622, p. 11, available at www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.該報告除了提及論壇應該向所有利益相關者開放，尤其應吸納那些發展中國家的利益相關者之外，并沒有提及很多論壇方法和程序方面的細節。在角色和職責這些根本問題上，這份報告看起來受到政府應該控制“公共政策”這樣一種共識的影響，但將互聯網的“技術管理”和“日常操作”留給私營部門和民間團體去做。然而，這是一個重大的概念上的錯誤，因為就互聯網而言，政策議題通常與技術方面和操作方面的決策密不可分地聯系在一起。而且，報告沒有直接回應互聯網的全球屬性這一問題，也沒有回應互聯網可能給各國政府的合法性及其能力所帶來的限制。

報告在對政府監督問題的討論中沒有達成明確的共識，這反映出報告的混亂。報告只是設法在一個非常簡短的綱要格式中，列出四種差異相當大的組織模式。因此，WGIG的這份報告反映的只是早期對互聯網治理的理解。WSIS第二次峰會于2005年11月在突尼斯舉行，此次大會制定了《信息社會突尼斯議程》。②Tunis Agenda for the Information Society, WSIS-05/TUNIS/DOC/6(Rev.1)-E, 18 November 2005, available at www.itu.int/ wsis.WSIS的參與者無法就任何ICANN政治監督的具體變更達成一致意見，但是《議程》的措辭挑戰了目前ICANN體制一些具體的方面，并為長遠的變更奠定了基礎。《議程》宣布，各國政府，不僅僅是美國，在域名系統根和互聯網公共政策監管方面，應享有“平等的地位和責任”。③Tunis Agenda, par. 68.《議程》呼吁制定“與互聯網關鍵資源協調管理相關的公共政策議題的全球通用原則”。④Tunis Agenda, par. 70.然而，就如何推動這些原則所提出的機制卻是模糊不清的。唯一一個實質性的變化是創建了一個多方參與的互聯網治理論壇（IGF）。從廣義的角度看，這一論壇不過是沒有得出結論的互聯網峰會的繼續。

由此可見，WSIS四年的討論既沒有對ICANN產生任何實質性的影響，而且也沒有對全球互聯網治理框架作出界定。ICANN將繼續維持原樣運轉，但其合法性問題仍然存在：WSIS的最終《議程》刻意避免點名提及ICANN，未對其授予明確的合法性，同時也沒有顯現出替代性的安排。WGIG的最終報告雖然為治理草擬了四種可能的組織安排，但沒有任何一個在最終的WSIS峰會上得到進一步深化。IGF作為WSIS的主要產品，也只是一種繼續審議的機制。

這樣一種沒有定論的結局只能部分地通過以利益為根本的政治來加以解釋。的確，保存ICANN并保留美國對其單方面的控制權，符合美國的政治利益。然而，其他政策制定者甚至無法設想某種替代ICANN的機構，或者提出某種國際體制的更宏大的愿景，這說明在結局中發揮作用的不是利益，而是觀念。

下面，我們用體制理論來解釋這些事件。該理論認為，國際制度是通過等級化的協議建立起來的。所謂等級化的協議，是指從原則開始，經由規范，而后發展成關于規則和決策程序的共識。⑤Steven D. Krasner(1983), “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Steven D. Krasner (ed), International Regimes, Ithaca: Cornell University Press.在史蒂文·克拉斯納（Steven D. Krasner）的原文全文中，體制的經典定義是“或明或暗的原則、規范、規則和決策程序，圍繞這些，行動者的各種期待匯合于某個國際關系的特定領域。”⑥Steven D. Krasner(1983), “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Steven D. Krasner, ed. p.19 ,International Regimes, Ithaca: Cornell University Press.

體制具有大量的認知內容。體制原則可以包括在某一政策領域受到行動者認可的因果關系科學理論，或者包括依據權利和義務而界定的關于公正的概念以及行為標準。規范是價值判斷，或者是行為的指導。包含“規則和決策程序”，這意味著體制也可以將原則和規范轉為正式組織、明確的規則甚至法律。

體制的要素是一種等級結構，以“原則”為基礎。在實踐中，體制建構能夠體現出體制等級不同要素之間的有序關系。首先，原則是被認同的。沒有關于問題或者議題屬性的認同，就無法就接下來要做什么達成共識。規范是指各方應該遵循的標準和義務，關于規范的共識高度取決于關于原則的共識。一旦原則和規范得到認同，那么用來指導或禁止行動的規則也就可以被定義了。最后一步，決策程序及其賴以執行的組織也可以建立起來了。

就決策程序和組織達成一致意見是談判建立體制的最后一步。這部分是因為這一步牽扯到被體制中各方稱之為“財務含義”的內容。然而最為重要的是，這一步反映出這樣一個事實，即規則、程序和組織必須同時依據原則和規范來判定適當與否。對原則和規范的接納將在很大程度上決定哪些規則、程序和組織會被認為是適當的；相反，無法就原則達成共識將會阻礙規范、規則、程序和組織的發展。

1992年《聯合國氣候變化框架公約》便是一個明顯的例子。這份《公約》是就基礎性的體制原則達成的一份國際協議，例如氣候變化正在發生和人類污染對于造成氣候變化負有重大責任等基本事實。如果沒有就科學因果關系所暗含的原則形成共識，那么就限制污染形成更高級別的共識將是不可能的。就基礎性體制原則形成共識是就更高級別的規則和程序形成共識的一項必要先決條件。

WSIS對互聯網治理的討論之所以陷入混亂，是因為它沒有遵循體制形成的這種邏輯順序。WSIS體制建構的方式具有嚴重缺陷：它專注于具體的政策議題和重新安排組織與程序，卻沒有首先就體制的潛在原則與規范形成共識。結果就是一個混亂的過程，在這一過程中，由于各方沒有就基本的事實和假設達成共識，因此實際議題沒有任何進展。

二、全球互聯網的原則

希望上文已經證明了WSIS進程存在的潛在問題，我們現在就如何解決問題提供一些具體的建議。互聯網治理體制需要的是原則和規范。我們將提供這些原則和規范。克拉斯納將原則定義為關于事實、因果關系和公正的信條。在本節，我們提供一套原則，也就是基本的定義和事實的陳述。在任何一次建立互聯網治理體制的嘗試中，都必須認識到和考慮到這些原則。我們提出七項原則：

1.定義：互聯網

2.定義：互聯網治理

3.事實：互聯網標準構成全球共享（Global Commons）

4.事實：互聯網主要由私人網絡組成

5.事實：互聯網包含了端到端的設計

6.事實：互聯網需要排他性的、協調性的資源分配

7.事實：互聯網是非區域性的

1．定義：互聯網

任何互聯網治理體制都必須建立在理解互聯網是什么之上。互聯網的兩個本質特征，一個是軟件(不是硬件)，一個是“互聯”網絡(而不是簡單的網絡)。互聯網并不是由電線、無線電波、電纜或終端等物質性基礎設施組成的，盡管它需要借助這些物質性的媒介來運轉。我們所說的“互聯網”實際上是一套用來在網絡上發送數據的標準化的軟件指令集（稱之為“協議”），以及一套全球性的獨特地址，這樣就可以知道數據將發往何處。互聯網協議可以在任何物質技術之上運轉。

這里第二個重要的基本概念是“網絡互聯”。利用互聯網協議，業已存在的網絡可以彼此交流，這樣，即使只有一種符合標準的跨網絡的通信容量（communication capacity），用戶也可享有一種全球網絡的功能。溝通所賴以存在的實際網絡由個人組織所有和運營，這些組織可能是私營的，也可能是公共的，它們要么為自己的內部用戶運營網絡，要么將網絡通道賣給外部用戶。

因此，我們可以提出以下體制原則：互聯網是全球數據的通信容量，其實現依靠公共和私人電訊網絡之間的互聯。互聯所依靠的是互聯網協議（IP）、傳輸控制協議(TCP)和其他一些協議，例如DNS、分包路由協議，這些協議對于實現全球范圍的IP互聯是必不可少的。

2．定義：互聯網治理

政治學中的治理指的是有序化的過程，通過這些過程，不同的要素可以在某個系統中得以協調。我們依據有意的有序化和合法性來定義治理。通過有序化，可以根據某些計劃實現協調；借助合法性，對共同體產生影響的決策將會對該共同體的成員負責。因此，互聯網治理由有意的決策組成，做出這些決策的是互聯網共同體。

互聯網共同體是由上文所討論的網絡和互聯協議的所有者、運營商和用戶組成的。他們要么提供通信容量，要么使用那些容量。重要的是，這一互聯網共同體的定義將非國家行為體作為參與方包括進治理之中。如果理解互聯網是如何分配決策權力的，那么就不可避免的，甚至某種程度上是必須的，對國際治理安排的建構方式進行革新。

互聯網大致在三個不同的領域需要治理。所謂治理，指的是有意為之的、正當的有序化過程。每一個領域服務于不同的目的，需要不同類型的過程和方法，所以，為了制定高水準的規則和程序，對不同領域做出區分是非常重要的。首先是技術的標準化。這涉及到就網絡協議、數據格式達成共識，并將這些共識編制成文件。因為標準可以使機器和人的行為結構化，所以將其作為有意有序化過程的一部分是很有用的。第二是資源的分配。在互聯網中，資源意味著“虛擬資源”，也就是互聯網標識符，例如，域名、IP地址和協議的端口號等。這些標識符都是專用的，因為，它們作為地址必須是唯一且排他的，只有這樣才能保持正常運轉。①Milton L. Mueller（2002）, Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace, Cambridge: MIT Press, chap. 2.資源也可能是稀缺的，需要定量配給。分配過程協調了互聯網資源向用戶的分配，維持了唯一性，并使消費定額化。第三個治理領域是人的行為，這取決于界定和執行規章、法律及政策。前兩個治理功能涉及到技術系統的具體化問題和協調問題，而人的行為的治理則是要對“人”的行動下命令。這包括對諸如垃圾郵件、網絡犯罪、版權和商標糾紛、消費者保護、以及公共安全和私人安全等領域制定全球公共政策。上述討論幫助我們將互聯網治理定義為：互聯網治理指的是由互聯網協議連接而成的網絡的所有者、運營商、開發商和用戶做出的集體決策，用以制定政策、規則、技術標準爭端的解決程序、資源分配以及人參與全球網絡互聯活動的行為準則。

在考慮更進一步的原則之前，我們先停下來觀察此處提出的定義性的原則如何能夠減少更高級別的政策辯論中的混亂。這些定義圍繞互聯網治理問題勾畫出了一條清晰的邊界。互聯網治理的“狹義”的概念僅包括了ICANN及其資源分配功能，而看似無所不包的“廣義”的定義則與信息和溝通有關。當定義上的爭論集中于如何區分這兩種定義之時，這些定義就消除了WSIS/ WGIG進程早期階段所面臨的問題。②Don MacLean, ed. (2004), Internet Governance: A Grand Collaboration, New York: United Nations ICT Task Force.然而這兩種極端的定義方式都沒有抓住要害。將互聯網治理的概念局限在ICANN是很武斷的。很多其他有意有序化形式瞄準的是交流以及基于互聯網協議的行為。顯而易見的例子包括用于管理互聯網版權資源分配的WIPO協議，還有就網絡犯罪和互聯網電子商務制定的國際公約。清晰定義互聯網治理應使治理活動的多樣性變得便于理解。

與此同時，上述定義與這樣一種廣泛的趨勢相沖突，即模糊互聯網治理和一切形式的通訊和信息的治理之間的界限。互聯網只是信息和通訊技術（ICTs）的一個小部分。許多與ICTs有關的重要治理問題，例如，頻譜分配或者電訊基礎設施融資與發展，都獨立于互聯網協議的使用而存在。并非所有問題都可以通過制定互聯網治理的原則、規范或者規則來實現。許多涉及物質性基礎設施的問題，最好在國家層面上解決。我們的定義更加明確地專注于全球網絡互聯這一具體問題。如果我們的定義能夠被接受并被連貫地使用，那么將會防止互聯網治理成為一些與互聯網本身沒有什么關系的其他問題的替代品。

3．事實：互聯網標準構成全球共享

上文已經提供了一些基本的定義，接下來我們轉向一組事實陳述。互聯網是以全球性的、非專有的標準為基礎的，可供任何人自由使用。這些標準是公開發布并且可以被任何人免費使用的“開放源代碼”軟件。因此，這些標準構成了一種全球共享。

4．事實：互聯網主要由私人網絡組成

不同于標準和軟件協議，由互聯網協議連接而成的網絡并不是開放的，不是非排他的，也不是非專有的。互聯網是由私人擁有和管理的網絡，是異質性的，屬于家庭、小型企業、大型企業、非營利性組織、以及那些（通常是私有的）互聯網服務供應商的商業網絡。

互聯網的上述特征對于理解其如何運作以及如何被管理至關重要。通過促進異質網絡之間的互操作性，互聯網為網絡運營和政策方面的私有化和分權留有余地。互聯網還促進了軟件應用程序的私有化和分權化，并促進了提取信息內容能力的提高。

這一原則意味著互聯網對于全球治理的需求不像很多系統那樣迫切。私人網絡或用戶可以設置電子“柵欄”、使用過濾器，或者采取這樣一些做法，即一定程度上可以使自己免受一些不喜歡的交流形式的騷擾，同時又能保持某種形式的兼容性，并保持與世界上其他用戶的互相聯系。關于政府與治理的傳統觀念意味著一致性，而互聯網則容許在應對同一個問題時政策發生變化。①D. R. Johnson and D. G. Post(1997), “And How Shall the Net Be Governed? A Meditation on the Relative Virtues of Decentralized, Emergent Law,” in Brian Kahin and James Keller (eds.), Coordinating the Internet，Cambridge: MIT Press.

5．事實：互聯網包含了端到端的設計

端到端的設計是互聯網少數通用的建構原則之一。端到端意味著網絡的設計對于任何特定的服務或者應用程序并不是最優的；它只提供基本的數據傳輸，而將針對用戶的應用程序的安裝啟用留給與網絡終端相聯的設備。②J. Saltzer, D. Reed, and D. Clark(1984),“ End-to-End Arguments in System Design,” ACM Transactions on Computer 2, no. 4, pp.277–288.這使得網絡可以作為某種相對中立和透明的平臺來服務于種類盡可能多的應用程序和服務，包括那些設計者從未想到過的服務。通常認為，端到端原則可以促進創新、網絡成長和市場競爭。

雖然我們提出共享、私人網絡和端到端是三種不同的原則，但最好將三者視為相互關聯的。歸根到底，互聯網是私人的，但在核心標準的層面上，它又是公共的。端到端原則確保了私人領域和公共領域之間互為補充、相得益彰。在與互聯網有關的應用程序、內容和網絡的市場中，應采用可以實現互操作的中立的協調機制。采用端到端原則，共享和協調機制被刻意地最小化了，這為改革和創新提供了最大的范圍。同時，系統的不同部分之間卻有清晰的區分，有的部分屬于私人行動和控制的范疇，有的部分屬于全球協調的范疇并擁有非排他性的通道。

6．互聯網需要排他性的、協調性的資源分配

互聯網的共享特征在許多方面都是一個偉大的推動者，但它也存在一個重大的制約因素。互聯網的標準創造了資源空間，這需要排他地、一對一地將資源分配給用戶。我們所說的“資源空間”指的是名稱、地址和協議參數值；更具體地說，這意味著要對DNS根服務器、頂級域名分配、IP地址分配，以及與地址分配密切相關的路由表管理等工作負責。排他性和唯一性需要某種協調。解決協調問題可以有不同方式，例如，可以將權力集中到一個單一組織，例如ICANN和區域性互聯網注冊組織（RIRs），或者可以將不同的分配權力相互關聯起來，但是，如果只有唯一一個互聯網，那么就不可避免需要協調。

7．事實：互聯網是非區域性的

互聯網建立溝通的方法是非區域性的。這是至關重要的原則之一，也是WSIS進程多次未能解決的問題。互聯網的名稱與地址創建了一個通常不依賴于真實地理環境的虛擬空間。其路由結構也不依賴于政治上的轄區，而路由數據包的成本對于距離也毫不敏感。這為人際間的互動、從而也就為政策和治理創造了一個非區域性的場域。但是，不可以理所當然地認為這在技術上是與生俱來的。在互聯網發展的最初階段，曾經有可能使其遵從國家邊界。當時，國家性或區域性的地址分配政策也可能被采納，而不是目前以供應商為基礎的地址分配。全球頂級域名，例如，.com、.net和.org也本來可能不被采納，每個人都可能被迫在國家代碼之下注冊互聯網名稱。但這并不是互聯網的發展之路，現在，任何迫使互聯網遵從區域模式的嘗試都將涉及到巨大的轉換成本。事實上，互聯網是非區域性的，必須認識到這是一項原則。

三、全球互聯網的規范

克拉斯納將規范定義為以權利和義務為依歸的行為標準。規范是建立在原則基礎之上的。①Steven D. Krasner(1983), “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Steven D. Krasner (ed), International Regimes, Ithaca: Cornell University Press.規范帶動了規則和程序。考慮到上文所提到的原則，我們提出以下互聯網體制的規范：

規范一是“技術模式應被保留下來”。互聯網模式在許多方面有著無與倫比的成功記錄，包括促進交流，提供公共信息通道，技術上迅速適應條件的變化，有效利用現有基礎設施等。因此，未來的互聯網體制一定不能違背互聯網的基礎建構原則，也就是標準共享，網絡、內容和服務的責任分散化，端對端架構等。有很多倡導團體和利益團體強調建構模式中的一個方面的特征，卻忽視了另一個方面的特征。稱互聯網是一種“共享”或者一種“全球公共物品”的那些人忽視了私人行動所發揮的關鍵作用，忽視了網絡中的排他性以及市場的力量。還有一些人犯了相反的錯誤。雙方都未能看到，互聯網模式有力地、互補性地將標準共享，網絡、內容和應用程序的市場，以及端對端的架構結合在一起，這解釋了互聯網的成功和持續增長。

第二項規范是我們“不應允許共享被私有化”。基礎設施、軟件或服務的所有權不應在商業供應商手中過于集中，以至于威脅到互聯網核心標準的開放、非專有特性。全球競爭政策倡議和標準化行動，尤其是軟件專利問題，更應遵循這一規范。

第三項規范是我們“不應把標準共享轉變為某種過度管制私人市場的基礎”。過度應用端對端原則可能會成為在邊緣地帶管制行為的借口。最糟糕的情況是，這樣的管制會改變互聯網的本質特征，使其從一種可以給所有連網的人增加價值的聯合，變成一種強制契約而將用戶捆綁在功能失調的、次優的關系之中。雖然應該采取行動避免網絡互聯標準本身的私有化，但是，部分用戶使用新技術、采用甚至可能是不兼容的新標準的自由也不應該被限制。

第四項規范是“技術協調與標準化功能不應負載政策功能”。為了實現協調，某種權力的集中化是不可避免的，認識到這一點之后，這項規范的目的就在于抵制這樣一種誘惑，即利用對關鍵資源的控制來對某些政策領域施加影響，而這些政策與資源本身并沒有關系。例如，為了促進審查或者為了將知識產權法的實行應用到互聯網的技術管理上，域名既可以被保留下來也可以被拿走。將資源分配和政策執行功能捆綁在一起，通常會導致過于集權、干擾決策、缺乏正當程序和妥協性的技術管理。在可能的情況下，資源分配程序應該是統一、客觀且不帶有個人色彩的，并專注于在終端協調那些分散的私人活動。②M. Mueller and L. McKnight(2004), “The Post-Com Internet: Toward Regular and Objective Procedures for Internet Governance,” Telecommunications Policy 28, no. 7–8, pp.487–502.這意味著對互聯網欺詐和互聯網犯罪方面的監管必須針對負有責任的終端，而不是針對網絡互聯過程本身。應該抵制的觀念是，對互聯網傳播內容的監管應通過在傳播渠道內部施加控制，而不是通過制裁發送方和接受方。通過控制互聯網的技術架構來控制用戶，這種行為抑制互聯網的增長，并會給無辜的人帶來巨大的外部性。可以拿其他處理非法行為的努力來打個比方，例如，若要處理販毒問題，最好的方法是杜絕毒品的供給和需求，而不是試圖阻止販運。

第五項規范是“應盡量分散和限制互聯網控制權集中的方面”。注意到的一個事實性原則是，互聯網對于協調的需求帶來了一定程度的權力集中。作為一項規范，我們認為這種權力應該廣泛分散、嚴加限制，并對其嚴格制衡以防濫用。因此，當前由美國政府單邊控制DNS根是不可取的。但傳統的“多邊”控制根區域檔又是不夠的，這可能使事情變得更糟。因此，必須制定或維持制衡措施以防止各國政府聯合起來對集中化的互聯網咽喉要道的任何可能的濫用。WSIS未能就美國單邊控制取得進展的原因之一是，很多互聯網用戶擔心美國的權力會被其他人攫取，而這些人濫用權力的幾率與美國相等，甚至更大。在這項規范被認可且制度性程序被制定出來以制服濫用集權之前，目前的狀況很可能延續。

最后提出的規范是“應保持多方參與治理，并使其具有合法性”。這項規范是與私人網絡和全球范圍有關的原則的邏輯延伸。實際上，互聯網是網絡運營商和用戶的全球聯盟，不應僅僅通過各國之間的協議就采用自上而下的方式進行管理。以互聯網為基礎的通信不應服從民族國家的邊界，互聯網的“公共利益”不能僅由領土國家單獨充分代表。技術專家、教育和科研機構、私營公司、終端用戶和民間組織等相互重疊的群體，構成了一個非正式且多樣化的“互聯網共同體”。那些會影響應用程序的負責互聯網標準的組織尤為多樣化，并且主要依賴于志愿資助。因此，那些傳統政府間的治理模式在互聯網中是不適宜的。作為一項規范，我們認為治理制度的結構安排應該利用這種多樣性和能量，其方式依據每一個相關方向在治理中的具體角色向其授權。一種新型的治理體制應該尋求利用互聯網自我治理的能力，以補充并審查政府擁有的合法強制的能力。所以，僅有三方代表 (政府、企業和民間團體)的說辭是不夠的；我們必須密切關注治理結構中代表的細節，并確保必須克服棘手的集體行動問題的終端用戶及個人得到充分授權。必須策略性地安排政府監督和監管的形式，而且還要對其仔細限制并使之合法。

四、繼續前進：一份框架公約

是什么推動決策者不斷前進去探索這樣的基礎性協議呢？WSIS和IGF的主要成果僅僅是提供了一個繼續討論的場所，而沒有為談判有意義的協議提供任何基礎。我們從WSIS的案例認識到，就適用于互聯網國際治理的基礎原則和規范達成共識并不容易。這種處境與1980年代應對氣候變化時所面臨的處境非常相似。在氣候變化的案例中，第一步是承認問題存在并確認問題的維度。第二步是就應該采用規范達成共識。與互聯網治理類似，在氣候變化案例中，大量的國家行為體和不同的國際組織（簡單列舉幾個：世界氣象組織、聯合國環境規劃署、聯合國教科文組織）卷入其中，非政府組織表現出了極大的興趣。這一案例使我們認識到，任何新體制的建立都必須在國際法中擁有穩固的基礎，因此，互聯網治理體制也需要一份國際公約。

涉及到的各國政府和各個國際組織并未尋求在一個單一的協議內解決氣候變化的所有問題，而是決定制定一份他們稱之為“框架公約”的東西。這一公約將建立國際行動賴以展開的原則和規范，并為就更加細節化的安排進行談判建立一套程序，這對于處理氣候變化問題是必要的。公約的締約國會議變為監督機構和談判場所，其秘書處將提供必要的研究。《聯合國氣候變化框架公約》于1992年被采納并為隨后的談判奠定了基礎，而談判為解決氣候變化問題帶來了進展。

互聯網治理的情況與其十分相似。各國政府和眾多國際組織（例如：ITU、WIPO、世界貿易組織、UNESCO和聯合國本身）均參與進來，還有許多企業、非政府組織和個人也投身其中。解決互聯網治理的任何努力都必須牢牢地以國際法為依據，這意味著一份公約應成為一種提供必要支持的手段。就原則、規范，以及解決以后會出現問題的程序進行談判的時機已經成熟了。

制定一份《聯合國互聯網治理框架公約》看來是值得各國考慮的合理之選。那么，這樣一份公約應該包含哪些內容呢？首先，它應清晰地界定治理問題及其邊界。如同《聯合國氣候變化框架公約》那樣，公約應對互聯網的重要事實或原則做出能夠獲得共識的界定，還應清晰地建立起規范并應用于互聯網治理之中。這可以包括上文列舉的原則和規范，或者至少是這樣一些要素，即維持作為某種交流渠道的互聯網的公開性與自由。一份框架公約應該提及那些需要進一步達成共識的領域，特別是存在體制間沖突的領域（如知識產權和表達自由）。第二，規范應該清晰地說明民間團體和私營部門的作用，在正式的治理過程中，它們對于發展和維護互聯網至關重要。雖然有一些民間團體參與國際決策的先例，但是，鑒于企業和民間團體在互聯網上獨特的重要作用，框架公約將會是一次在全球治理中推進這些要素的機會。第三，公約應就何時應該談判形成協議，這是一種建立在糾紛基礎上的啟動機制，或者隨著互聯網的運轉而啟動談判。公約可以就何時需要附加法律協議形成概念，其形式可以是公約的議定書。第四，公約應授權締約國會議扮演監工，監督那些有限的與互聯網相關的問題，這些問題被認為適合于治理。重要的是，締約國為企業和民間團體充滿活力地參與到治理功能中來奠定了基礎。

為使《聯合國互聯網治理框架公約》制定出來并獲得共識，接下來還有大量工作要做。WGIG的報告便是這些工作中的一部分，另外WSIS的最終議程以及WSIS制定的民間團隊宣言都是這些工作中的一部分。當然，政府也將發揮關鍵的、很可能是決定性的作用。對于保護和促進互聯網這一世界上最重要的全球服務之一，公約將是一個巨大的機遇。

總之，決策者如果想前進幾步，那么首先要后退一步。迄今為止，由于舊原則和規范缺少共識，互聯網治理的體制建構過程已飽受困擾。對于解決這些潛在的問題并促進分享理解和共識，一份框架公約將是恰當的政策機制。本文提出的一系列體制原則和規范至少提供了一個范例，但對于所需要的集體協議至多只是第一份初稿。

（責任編輯：李曉暉）

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1001-4225（2017）03-0117-10

本文原載于《互聯網全球治理》，中央編譯出版社北京圖書發行部，2017年2月1日出版。