央地關系：制度墮距與改革的內卷化困境

王 琪 陳 昭

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

·法學與政治學研究·

央地關系：制度墮距與改革的內卷化困境

王 琪 陳 昭

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

我國中央與地方之間的關系在行政體制和政黨制度的雙重規定下，具有鮮明的“單一制”和中央集權特征。近些年，隨著中央政府權力的不斷下放，特別是經濟權力的下放，地方政府有了更加明確的利益訴求，“地方主義”日益嚴重。地方政府出于自身利益考量，常常會對中央的部分政策選擇性執行、表面執行、扭曲執行甚至拒絕執行，中央與地方之間出現了明顯的制度墮距。為了維護國家整體利益，打破“地方主義”割裂局面，保證政策執行暢通，中央政府不斷地對中央與地方之間的縱向權力配置進行改革。然而，通過對改革的手段和方法進行分析發現，中央與地方關系的改革出現了內卷化現象。只有走出內卷化困境，才能真正解決中央與地方關系中所存在的問題。

央地關系；制度墮距；內卷化

一、引言

中央與地方之間的關系是貫穿我國政治發展過程的一條主線。隨著我國中央政府權力的不斷下放，特別是經濟權力的下放，地方政府的實力和地位發生了顯著的變化，地方政府在其轄區內擁有了更大的自主權和決定權。在現實中，當中央政策與地方利益不兼容或發生沖突時，地方政府出于“地方主義”利益訴求常常會對中央政策選擇性執行、表面執行、扭曲執行甚至拒絕執行。基于此，本文將從制度墮距和內卷化的角度對中央與地方的一些行為進行解釋和分析。

當前學界關于我國中央與地方關系的研究，形成了一些代表性的解釋模型。“行為聯邦制”認為，雖然中國不是聯邦制國家，但是就中央與地方關系而言，中國政治體制的實際運行卻具有聯邦制的一些特征，中國的體制是一種介于地方自治制度和聯邦制之間的“行為聯邦制”，這是一種有限的地方自治和相對制度化的放權模式，中央與地方之間有比較明確的權力劃分，地方享有一定的自主權，中央與地方之間可以進行討價還價，中央會給予地方一定的利益，以換取地方的服從*鄭永年：《中國的“行為聯邦制”中央—地方關系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，中文版序。。“上下分治的治理體制”模型把執政者治理民眾的權力分為“治官權”和“治民權”，在我國的政府系統中，中央政府掌握著“治官權”，而“治民權”由其所挑選的地方官員來行使，中央政府通過直接治官來實現間接治民，這種“上下分治的治理體制”中所包含的維護自身穩定的機制使得“中國的權威治理體制在經濟增長和市場化改革的背景中能夠保持長期穩定”*曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期。。周黎安用“行政發包制”這一概念對我國政府治理中所反映出來的一些穩定的、鮮明的特征進行了概括，他認為我國政府內部上下級之間，在傳統科層制的基礎上嵌入了經濟學意義上的發包關系，上級政府將政策目標“發包”給下級政府，發包方擁有正式權威和剩余控制權，相應的承包方擁有一定程度上的剩余索取權和自由裁量權*周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。。“中國特色財政聯邦主義”認為，伴隨著我國中央政府權力的下放，特別是財政權力的下放，中央與地方之間的關系發生了很大變化，地方政府處理轄區內事務的自主性擴大，并在一定程度上對中央政府的權力形成制約，中央與地方之間關系的重構是中國在經濟上取得巨大成功的政治條件*Gabriella Montinola, Yingyi Qian and Barry R.Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, in World Politics, Vol.48 (January 1995), pp.50-81．。郁建興等認為，在“中國特色財政聯邦主義”模式之下，地方政府逐漸形成了相對獨立于中央的行為自主空間，在財政利益最大化目標的指引下形成了“地方發展型政府”*郁建興、高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期。。許成鋼認為“分權式威權制”是我國經濟社會中很多問題的根源，這種體制的特點在于中央對政治、人事權的高度集權與在行政、經濟控制權方面向地方高度放權相結合。在這種體制下，中央通過對地方自上而下的考核權，來實現控制地方的目的*許成鋼：《打破“分權式威權制”處理好政府市場關系》，華夏時報網2014年1月2日，http://www.chinatimes.cc/article/38367.html.。“壓力型體制”理論描述了地方政府實際運作的一種狀態，它是指地方政府為了應對來自各個方面的壓力，特別是來自于上級自上而下的行政命令和工作指標，而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。“壓力型體制”的核心機制是“政治化機制”，即上級政府會將自己的目標以“政治任務”的方式分配給地方政府，并以政治上、經濟上的獎勵和懲罰作為確保任務得以實現的保障*楊雪冬：《壓力型體制:一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。。上述模型分別從不同角度對我國央地關系的實際運作過程進行了解釋，這為后續研究提供了參考。

二、央地關系中的制度墮距與彌合

(一)央地關系中的制度墮距

制度墮距是從社會學引入的一個概念。1923年，美國社會學家W.F.奧格本在其著作《社會變遷：關于文化和先天的本質》中最早提出“文化墮距”的概念，用以說明在社會變遷過程中，由于社會各部分變化速度差異而產生的諸多問題。奧格本認為，與物質文化和科學技術相比，制度與觀念等的變遷速度往往更慢，這就產生了一種遲延現象，這種遲延產生的差距即文化墮距*謝秋山：《地方政府職能墮距與社會公共領域治理困境——基于廣場舞沖突案例的分析》，《公共管理學報》2015年第3期。。“文化墮距”所包含的核心要義可以通俗地理解為變遷滯后和差距。當前，已經有學者從制度的實然狀態、當然狀態和應然狀態之間的差距角度，提出“制度墮距”的概念*辛秋水：《制度墮距與制度改進——對安徽省五縣十二村村民自治問卷調查的研究報告》，《福建論壇(人文社會科學版)》2004年第9期。，筆者在參考和借鑒已有研究的基礎上提出了自己的理解。在行政管理領域，制度設計往往存在三種不同的狀態：理想狀態、制度狀態、運行狀態。理想狀態是對調節對象的最佳預期和期望通過制度設計達到的最好結果；制度狀態是指將目標制度化之后的結果；運行狀態即制度在實際運行過程中所呈現的實然圖景。制度的理想狀態基本上無法達到，但是它可以反映出人們關于制度設計的基本理念和思維方式。制度狀態作為一種理念的制度化結果，要考慮各方面客觀實際因素的限制，并進行整體權衡。運行狀態是制度的實際效果，也是決定制度目標能否實現的關鍵所在。一般認為，理想狀態要優于制度狀態、制度狀態要優于運行狀態。這三種狀態之間的差距即為制度墮距，其中理想狀態與制度狀態之間的差距稱為上向墮距，制度狀態與運行狀態之間的差距稱為下向墮距。結合我國中央與地方關系的實際運作過程，本文提出了關于我國中央與地方關系中制度墮距的基本分析框架(見圖1)。

圖1 央地關系中的制度墮距

憲法作為國家的根本大法，在行政管理制度設計中扮演著“元制度”的角色，它是一切制度設計的方向。在中央與地方關系方面，我國憲法規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”；“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”。由這些憲法條文可以看出，在我國，中央與地方之間是一種領導與被領導的關系，我國在縱向權力配置上具有很大的中央集權特征，并且制度設計的理想狀態是要在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性。

中央與地方之間的關系在制度狀態層面，主要表現為中央通過制度變化不斷進行權力收放調整，努力實現在保證中央統一領導的前提下，充分發揮地方的主動性、積極性。縱觀我國中央與地方關系的歷史演變過程，可以大致分為以下幾個階段：(1)建國初期，中央高度集權的政治經濟管理體制；(2)“八大”后，由過度放權到收權的調整；(3)改革開放至1992年，中央與地方關系的調整以放權為主導；(4)1992年至今，主要采取選擇性分(集)權模式*李振、魯宇：《中國的選擇性分(集)權模式——以部門垂直管理化和行政審批權限改革為案例的研究》，《公共管理學報》2015年第3期。。中央一方面需要保證統一領導，統籌全國利益；另一方面，也要適時地給予地方自主權以增強其積極性、主動性和發展活力。因此，中央與地方之間的關系在制度層面上呈現出收權和放權的交替往復。

制度的應然狀態和實然狀態之間經常是存在一定差距的。在實踐中，我國中央政府對地方的控制常常表現為“一抓就死、一放就亂”，中央和地方很難同時發揮“積極性”。例如，在高度集中的計劃經濟時代，國家的各項權力都向上集中，中央嚴格地控制著整個社會，全能的中央政府嚴重地抑制了地方政府的活力，使地方政府喪失了發展的積極性，地方經濟發展緩慢。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，我國越來越重視激發地方發展經濟的積極性，中央多次通過改革向地方下放權力，尤其是通過財稅體制改革向地方下放經濟權力，這大大促進了地方經濟的發展，使地方成為了我國經濟發展的重要動力源。然而，隨著中央政府權力的下放以及地方政府經濟權力和經濟實力的不斷增強，地方政府開始將自身定位為相對獨立的利益主體。中央與地方之間的關系開始從傳統的“央主地從”向“地方主義”偏移*閆帥：《公共決策機制中的“央地共治”——兼論當代中國央地關系發展的三個階段》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2012年第4期。。當中央的政策與地方的利益相沖突時，地方政府常常會將自身利益凌駕于國家整體利益之上，與中央進行利益博弈，對中央的部分政策選擇性執行、表面執行、扭曲執行甚至拒絕執行。在實際的制度運行過程中，中央對地方的實際控制力顯得十分有限。這種“地方主義”行為是當前很多經濟和社會問題產生的根源，嚴重阻礙了中央對地方的統一領導和我國國家治理體系和治理能力的現代化。

中央與地方關系的理想狀態與制度狀態之間上向墮距的存在，反映了現實制度設計相對于“元制度”理念的滯后性和差距，為制度設計提供了總體上的方向指引。中央與地方關系的制度狀態與運行狀態之間下向墮距的存在，往往會引發許多現實問題，這是本文關注的重點所在。現實中，中央與地方關系方面的很多現象實際上都與下向墮距有關。例如，有學者研究發現，中國的一些基層上下級政府間存在著“共謀行為”，即基層上下級政府在執行來自上級部門特別是中央政府的各種指令政策時，常常采取“上有政策、下有對策”的各種手段，來應付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查工作，導致了實際執行過程偏離政策初衷的結果*周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。。因此，維護中央統一領導、規范地方政府靈活性邊界、強化中央與地方的紐帶，成為了當今調整中央與地方關系的主要任務。

(二)制度墮距的彌合機制

中央與地方之間下向制度墮距的存在，導致中央的一些政策在地方被“架空”，中央意志無法完全得到貫徹落實，“地方主義”利益凌駕于社會整體利益之上，社會問題日益嚴重。為了維護國家的整體利益，打破“地方主義”所造成的割裂局面，實現地區間的協同治理。中央政府不斷地在現有體制基礎上，對中央與地方之間的關系進行改革和調整，并由此衍生出了一系列制度墮距的應對機制，下面將列舉幾個代表性機制。

1．運動式治理。其作為一種特殊的治理模式，長期存在于我國的治理實踐之中。運動式治理是指由占有一定的政治權力的政治主體如政黨、國家、政府或其他統治集團憑借手中掌握的政治權力、行政執法職能發動的維護社會穩定和應有秩序，通過政治動員自上而下地調動本階級、集團及其他社會成員的積極性和創造性，對某些突發性事件或國內重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種暴風驟雨式的有組織、有目的、規模較大的群眾參與的重點治理過程，它是運動式治理主體為實現特定目標的一種治理工具*馮志峰：《中國運動式治理的定義及其特征》，《中共銀川市委黨校學報》2007年第2期。。

隨著我國地方政府經濟實力和經濟權力的增強，地方開始逐漸演變為相對獨立的利益主體，具有相對明確的利益訴求。而現行體制下，中央政府對地方政府的實際控制力是有限的。中央政府對地方政府的控制主要是宏觀層面上的間接控制，地方絕大多數事務的實際治理權都由地方政府掌控。因此，地方實際上就擁有了與中央進行利益博弈的能力和實力。當中央出臺的政策與地方利益發生沖突時，出于自身利益考慮，地方政府可能會選擇性執行、表面執行、扭曲執行甚至拒絕執行，中央的部分政策在實際中被地方“架空”，無法得到有效的落實。當這種“地方主義”行為使中央政策“失效”，原本所要解決的社會問題變得日趨嚴重時，為了維護國家整體利益和社會穩定，中央政府就會采取這種運動式的治理方式集中進行“政策糾偏”。運動式治理一般會暫時叫停常規的科層制過程，采用全面政治動員的方式使中央的政策和意志可以傳達到各個領域和部門。此外，運動式治理具有運動性和暫時性，其意義在于警示和示范作用，而非治理過程本身，因而，運動式治理注重對典型案件的嚴厲處罰，以儆效尤*周雪光：《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。。在處理中央與地方關系過程中，中央政府主要是希望通過對典型問題的“嚴查”、“嚴打”來顯示出一種權威和震懾力，從而沖破原來的“地方主義”的阻礙，使其政策和意志得以順利貫徹落實，最終實現“政策糾偏”的目的。

2．行政發包制。為了彌合制度墮距，中央政府也會采用“行政發包制”*周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。來保障其具體政策的落實。在行政發包制中，上級政府擁有政策目標的控制權和檢查驗收的控制權，而激勵權和實施過程的控制權由下級政府掌控*周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。。中央政府在其統一的權威之下，將政策任務和指令“發包”給下級政府，在這個過程中，保障政策目標最終得以實現的核心在于中央政府所擁有的對地方官員的考核、任命的權力。

行政發包制是一種典型的結果導向型的治理工具，“發包”給下級的政策任務往往與中央在一定時期內的宏觀戰略和工作重點有關，下級對政策任務的執行情況將成為考核其工作的重要指標，并直接影響到其以后的晉升。在這種機制下，中央主要對最終的結果進行考核評價，地方在具體實施過程中擁有很大的自主權。在面對來自上級的政績考核和同級官員之間“晉升錦標賽”*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。的雙重壓力時，各下級政府官員不僅會認真完成上級分配的任務，而且會主動圍繞著政策目標進行“層層加碼”*周黎安等：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經濟文匯》2015年第1期。，這樣就有效地保證了中央意志在地方的執行。

3．項目治理。項目制形成的一個重要基礎是分稅制改革*陳碩：《分稅制改革、地方財政自主權與公共品供給》，《經濟學(季刊)》2010年第4期。。分稅制改革通過對國家財政權力的集中，不但使中央在財政上獨立于地方，而且增強了地方政府對中央財政的依賴。地方財力的很大一部分需要中央撥付轉移支付進行補助，而中央補助的一個重要方式就是專項資金*周飛舟：《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。。項目制在本質上屬于財政再分配的一種手段，但在實際運用過程中，其內涵和功能得到了很大的延伸。在我國當前的治理體系之下，“國家財政若不以轉移支付的形式來配置資源，就無法通過規模投資拉動經濟增長，各種公共事業也無法得到有效投入和全面覆蓋；地方政府若不抓項目、跑項目，便無法利用專項資金彌補財政缺口，無法運行公共事務”*渠敬東：《項目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。。

隨著項目制在我國的廣泛使用，它已經從一種再分配手段演變成了一種重要的控制工具，中央的很多政策方針可以以項目的形式傳遞到地方。由于項目制是存在于科層制之外的一個相對獨立的運行體系，因此可以保障中央的意志突破科層系統和“地方主義”的削弱和阻礙，避免政策在向下層層傳達過程中發生扭曲。此外，項目制有專門的人力、物力、財力作為基礎，可以增強中央實施整體控制的力度，保證政策執行效果。

三、央地關系改革的內卷化困境

“內卷化”被認為是我國社會學研究中，為數不多的與我國社會的某些特色聯系緊密，而且使用頻次較高、影響較大的概念之一*劉世定、邱澤奇：《“內卷化”概念辨析》，《社會學研究》2004年第5期。。內卷化這一概念由美國人類學家戈登維澤最早提出，他借此來描述一種文化模式，即“當達到了某種最終的形態以后，既沒有辦法穩定下來，也沒有辦法使自己轉變到新的形態，取而代之的是不斷地在內部變得更加復雜”*李錦順、毛蔚：《鄉村社會內卷化的生成結構研究》，《晉陽學刊》2007年第2期。。克利福德·格爾茨在其1963年出版的一部研究印度尼西亞的著作：《農業的內卷化：印度尼西亞生態變遷的過程》中提出了“農業內卷化”的概念，它是指農業勞動投入與農業生產發展不相稱，農業發展水平長期停滯不前，只是重復簡單再生產*李祖佩：《混混、鄉村組織與基層治理內卷化——鄉村混混的力量表達及后果》，《青年研究》2011年第3期。。后來，美國學者黃宗智在研究我國小農經濟問題時，對內卷化概念進行了更深入地探討，并拓展出了“過密型增長”和“過密型商品化”的概念，他認為，長期以來雖然長江三角洲地區農業總產出有了一定的增長，但是勞動生產率和人均收入幾乎全然無改進，即總產出在以單位工作日邊際報酬遞減為代價的條件下擴展。過密化無法使小農生產讓位于大規模生產并走向結構性質變，而是通過其承受勞動力投入報酬低于市場工資的能力阻礙了雇傭勞動生產的發展，過密型商品化阻礙了小農生產向節省勞動力的資本化生產發展的過程*[美]黃宗智：《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》，中華書局1992年版，第11—14頁。。美國學者杜贊奇將“內卷化”這一概念引入到了政治學的研究中，他用“國家政權內卷化”來概括20世紀前半期中國國家政權擴張及其現代化過程中所出現的“國家財政收入的增加與地方上無政府狀態同時發生”的獨特現象，他認為這是國家政權內卷化在財政方面的表現，即國家財政與非正式機構的收入同步增長，且國家缺乏對這些非正式機構的控制能力。基于此，他認為，國家政權內卷化是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系來擴大其行政職能*[美]杜贊奇：《文化、權力與國家——1900—1949年的華北》，王福明譯，江蘇人民出版社1998年版，第50—51頁。。

通過對“內卷化”理論的相關研究進行梳理發現，“內卷化”理論與當前我國行政管理領域的很多現象高度契合。在我國體制變遷的過程中，“改革在理論和實踐上的本質涵義，即是在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發展原有體制之外的增量，再通過增量的積累而形成結構性的變遷動力，促發原有體制的應激性反應，從而實現社會結構逐步轉型。‘保護存量、培育增量’的原則，事實上形成了兩者間的辯證關系：通過保護存量來控制增量的過快擴充，避免增量因偏離路徑依賴的邏輯而產生系統風險，同時又通過增量的擴充來實現存量的演變效應，使存量部分可以循序漸進地發生轉化，而不致因為結構突變而出現社會動蕩。本質而言，改革所遵循的是一種‘雙軌制’的邏輯”*渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。。然而，“存量”與“增量”之間的辯證關系在實際中是很難把握的，這種“雙軌制”的改革思路很容易形成對體制外“增量”的依賴，從而使體制改革進入一種沒有實際發展的內卷化困境。參考已有研究，筆者認為，體制改革內卷化是指，改革傾向于使用精細化、復雜化的手段，對原有形態進行審時度勢的微調與修正，無法上升到一種新的形態，改革成本的投入并沒有帶來相應的政治效益。體制改革內卷化可以從以下三個維度來理解：效率維度、效能維度和過程維度。效率維度主要是從成本收益角度來進行評價，一方面看體制改革有沒有提高整體的效率，另一方面看體制改革的成本所帶來的邊際報酬的變化。效能維度主要是評價體制改革的實際結果是否達到了預期結果，以及兩者之間的差距。過程維度主要是評價體制改革所采用的方法。

通過對當前我國中央與地方關系改革現狀進行研究可以得出一個基本結論，即改革出現了內卷化現象。我國中央與地方之間關系的改革，傾向于使用精細化、復雜化的手段，在既定的基本制度框架下對原有形態進行微調與修正，無法上升到一種新的形態，治理成本的投入沒有帶來相應的政治效益。體制改革內卷化的三個維度在中央與地方關系上具體表現為效率悖論、權力流失和非常規手段依賴。

(一)效率悖論

縱覽行政管理的范式演變歷程，其所追求的核心價值一直在效率與公平之間擺動。雖然關于公平優先還是效率優先的問題，學界一直處于爭論當中，但是效率對行政管理活動的重要性卻是毋庸置疑的。效率即便不是行政管理所追求的最高價值，至少也是其重要目標之一。我們這里所討論的中央與地方關系的改革，在實質上其實是對政府間縱向權力關系的糾偏與調整，改革的目的是為了消除“地方主義”對國家整體利益的割裂，彌合中央與地方關系中的制度墮距，在中央能夠對地方進行適當控制的前提下，盡可能地發揮中央和地方兩方面的積極性，從而共同推動社會的發展。從這個意義上來看，調整和優化政府間權力關系，努力使政府在資源稀缺的環境下，利用有限的資源投入，追求最大化的社會福利產出，是中央地方關系改革的應有之義。

經歷了早期權力的“大放大欖”過程，現階段中央與地方關系的改革更加精細化、技術化，中央政府已經不再是簡單地對權力進行整體性上收或者下放，而是收權與放權同時進行，是一種“選擇性分(集)權模式”*李振、魯宇：《中國的選擇性分(集)權模式——以部門垂直管理化和行政審批權限改革為案例的研究》，《公共管理學報》2015年第3期。，在這種模式下，中央會根據實際需要來調整具體的權力配置關系。在對當前中央具體上收和下放的權力事項進行研究時發現，中央在進行縱向權力調整時，出現了一些明顯的效率悖論，即中央與地方關系的改革本應該將效率作為其考慮的重要標準之一，然而，在實際的改革過程中，中央的一些做法卻違背了效率原則。根據奧爾森的“對等原則”與奧茨的“分權定理”，確定一項公共產品應該由中央政府供給還是由地方政府供給的依據在于該項公共產品的溢出范圍，即外部性程度，具有較強外部性的全國性公共產品應該由中央政府來承擔供給責任，對于那些不存在超出地方的外部性的地方性公共產品，應該由地方政府來供給，這樣更有助于提高公共產品供給的效率*曹正漢、周杰：《社會風險與地方分權——中國食品安全監管實行地方分級管理的原因》，《社會學研究》2013年第1期。。然而，我國在政府間縱向職權劃分上，卻存在一些明顯有悖于上述效率原則的現象，一些原本屬于地方政府職責范圍的事務，決定權實際掌握在中央政府手中，而一些本應該由中央政府統一管理的事務，卻被下放到了地方。例如，城市地鐵項目的審批權*曹正漢等：《中國地方分權的政治約束——基于地鐵項目審批制度的論證》，《社會學研究》2014年第3期。。近幾年，我國陸續取消和下放了一批行政審批項目，其中就包括城市軌道交通項目。與此相反，食品安全監管等本該由中央統一負責的全國性公共產品卻被發包給了地方政府負責。

(二)權力流失

中央與地方關系的改革，是圍繞著權力展開的，改革的過程實際上是尋找政府間縱向權力劃分的合理邊界的過程。如果中央權力范圍過大，就會嚴重壓制地方政府發展的活力，相反，如果地方權力過大，則會削弱中央的控制力，不利于全國事務的統籌。只有找到一個合理的平衡點，才能既保證中央對地方具有控制力，又可以充分發揮兩方面的積極性。然而，當前我國中央與地方關系的改革，并沒有找到這樣的一個平衡點，中央與地方之間此消彼長，難以同時發揮積極性。或許是尚未找到合適的突破點，或許是體制改革太過復雜，當前中央與地方關系的改革更加傾向于是一種“補丁式”的調整。這種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的方法，由于沒有找到問題的癥結所在，非但無法把中央與地方之間的權力邊界調整到最佳點，反而在頻繁的央地博弈過程中增加了權力的消耗。在實際的中央與地方關系中，中央的意志常常被地方變通、扭曲和架空，特別是隨著“地方主義”的興起，中央權力對地方的實際控制力被大大削弱，中央深感權力不足。而與此相對應，雖然地方在實際中有能力對中央的權力進行抗爭，但是，中央常常又會對地方的這種抗爭行為進行整治，比如“運動式”的嚴打。地方所掌控的很大一部分權力屬于“有實無名”，其實際力度相對較弱，而且缺乏中央的法定授權，隨時都可能“得而復失”，因此，地方也覺得自身權力不足。這樣最終就導致權力“集中也不夠、分散也不夠”*魏治勛：《中央與地方關系的悖論與制度性重構》，《北京行政學院學報》2011年第4期。。中央與地方之間關系改革的原本目標是為了實現縱向權力的有效配置，然而改革的實際結果卻是，權力在中央與地方的博弈中流失。中央與地方關系的改革未能實現其預期的結果。

(三)非常規手段依賴

中央與地方之間關系的改革可以從兩個角度著手，一方面是通過變革正式的科層體制來進行調整，另一方面是利用非正式的手段進行調整。通常來說，正式的體制是基礎，非正式的制度設計是一種臨時性和輔助性手段，并且為了保證治理的權威性、合法性和體制運行的穩定性，應該及時對一些在實踐中發展的比較成熟的非正式制度進行行政吸納，以正式制度取而代之。我國在改革中央與地方關系的過程中，也在不斷地對正式制度進行修正和調整，然而，制度墮距的存在表明，在我國當前的基本政治體制框架之下，制度上的微調所產生的效果是非常有限的，在收權與放權的循環往復中，并沒有找到中央與地方之間的合適邊界，中央與地方很難同時發揮積極性。與改革正式制度相比，我國對非常規性手段的使用顯得更加突出。長期以來，我國中央與地方關系的改革都是一種“補丁式”的修正，改革的主要方法是通過在原有的科層體制正式控制之外，增加非常規性的控制手段，從過程上強化對地方政府的控制力，中央與地方關系的改革在過程維度上表現為方法的豐富化、復雜化、精細化。

為了應對地方政府出于“地方主義”考慮，而對中央政策的扭曲和變通，我國在科層制之外衍生出了很多非常規性的治理手段，其中最典型的就是運動式治理。運動式治理通過暫時叫停科層體制，集中人力、物力、財力，以一種超越體制限制的方式對某些久拖不決的社會問題進行疾風驟雨式的嚴打和整治，它常常可以產生立竿見影的治理效果。運動式治理反映出了非常規治理手段的一些共同優勢，比如，有集中的資源作為保障、可以超越科層體制的阻礙以及見效快等，也正是因為有這樣的優勢，所以非常規手段在我國更受青睞，甚至已經使政府對其產生了依賴。在當前的現實中，如果沒有各種各樣復雜精細的非常規手段作為輔助，一些可能與地方利益發生沖突的政策很難在地方被完整地執行。

四、尾議：央地關系改革的進一步思考

我國中央與地方之間的關系在行政體制和政黨制度的雙重規定下，具有鮮明的“單一制”和中央集權特征。為了維持政治的穩定和激發地方政府發展經濟的活力，中央政府不斷地對中央與地方之間的權力配置進行動態調整。隨著中央政府權力的下放，特別是經濟權力的下放，地方政府有了更加明確的利益訴求，“地方主義”日益嚴重。出于地區局部利益考量，地方政府對于中央的部分政策選擇性執行、表面執行、扭曲執行甚至拒絕執行，中央與地方之間出現了制度墮距。為了維護國家整體利益，打破“地方主義”割裂局面，國家不斷對體制進行改革，力圖彌合制度墮距，保證政策執行暢通。然而，通過對中央政府央地關系改革的手段和方法進行分析發現，中央政府的央地關系改革出現了內卷化現象，即改革傾向于使用精細化、復雜化的手段，對原有形態進行審時度勢的微調與修正，無法上升到一種新的形態，改革成本的投入并沒有帶來相應的政治效益。央地關系改革的內卷化意味著當前的改革只是對存在的問題進行修補，改革并沒有觸及問題產生的根源。因而，改革成效有限，體制問題不斷累積，改革邊際報酬遞減。

(一)體制改革的間斷—均衡

體制改革的內卷化困境與我國漸進式的改革思路有很大關系。改革的“漸進模式”在維持政治穩定的同時也使得體制改革面臨瓶頸。為了突破瓶頸、走出體制改革內卷化困境，就必須對傳統的改革思路進行反思。政策學研究中的“間斷—均衡”理論認為，大多數情況下，政策過程按邏輯穩步而且漸進地發展，但是偶爾會出現重大背離、變遷，甚至是危機，政策在長期穩定之后會有一段極其不穩定的間斷時期，而后又是一種長期的穩定性。這種現象在政治發展過程中也是存在的，任何一個國家的政治，在一個較長的歷史區間內都會表現出這種間斷—均衡特征。回顧我國的政治發展歷程，可以發現其中包含很多重大的節點，這些節點都是在某一方面對先前的制度進行了大規模的改革甚至是完全舍棄而建立新制度(當然，并不是每個節點之后的平衡都是優于先前的，也可能在經歷了一個“間斷期”之后所建立起來的制度相比以前更加糟糕)。因而，探討體制改革就必須掌握好漸進與突變之間的度，既要重視維護社會穩定，又要重視發現時機進行大規模的體制改革。

“治大國若烹小鮮”，體制的改革應該慎之又慎，才能保證其穩定性，從這個意義上來看，漸進式的改革確實是一個理性的做法。然而，萬事過猶不及，一味地漸進改革也會影響到社會的健康發展，特別是隨著我國整體上進入改革的攻堅期和深水區，能夠通過微調和修補解決的基本上已經調整過了，剩下的都是“啃硬骨頭”，只有通過實質性變革才能取得效果。長期以來，我國中央與地方關系的調整高度依賴于使用非常規手段進行漸進式修補，而很少真正的從體制層面進行變革。非常規的手段雖然能夠有效地解決現實中一些久拖不決的問題，但是其治理思維帶有較大的隨意性和“人治”色彩，與現代國家的法治理念相悖，因此，當前我國改革中央與地方關系的重點應該放在體制與制度層面，嘗試著從根源上理順中央與地方的權力關系。以往我國對中央與地方之間關系的改革，都是在基本的體制框架內進行，但實踐表明，體制問題已是積重難返，深層問題若不解決，表層的調整都只是徒勞。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中就包括了對政治體制的改革，這為我國探索中央與地方關系的大規模改革、走出央地關系改革內卷化困境提供了良好的機遇。因此，從體制層面對中央與地方之間的關系中所存在的深層次問題進行改革，不僅必要，而且具有了一定的現實可行性。

(二)中央與地方關系的耗散結構*耗散結構理論是由比利時布魯塞爾學派領導人普利高津教授于1969年提出的。耗散結構理論是指一個遠離平衡的開放系統(力學的、物理的、化學的、生物的，乃至社會的、經濟的系統)，通過不斷地與外界交換物質和能量，在外界條件的變化達到一定的閾值時，可能從原有的混沌無序的混亂狀態，轉變為一種在時間上、空間上或功能上的有序狀態。

任何一個系統，如果處于平衡態附近，沒有外界的物質或能量交換來打破其穩定局面，那么該系統內部的熵值*“熵”最早源于熱力學，是描述系統無序程度的態函數。熵值越大，意味著系統越無序。根據熱力學第二定律以及德國物理學家克勞修斯對熵的定義可以推斷，孤立系統在不可逆過程中，熵值是不斷增加的，即系統將逐漸趨于混亂無序，這被稱為熵增原理。就會不斷增加，系統將會從原來的有序狀態逐步走向“死水一潭”式的無序狀態，最終結構組織逐步破壞瓦解。與此相反，如果系統處于遠離平衡態的條件下，系統可以通過與外界的物質和能量交換來引進負熵，在外界條件的變化達到一定的閾值時，該系統就有可能從無序演變成一種新的動態平衡的有序結構*宋毅、何國祥：《耗散結構論》，中國展望出版社2006年版，第13-14頁。。

如果把政府間縱向權力關系看作是一個系統，那么當前我國中央與地方關系系統則是一種半封閉系統，該系統無法與外界進行完整的物質和能量交換，并且其內部會不斷產生熵。中央與地方關系系統依賴中央不斷地向內部輸入物質和能量(如資金、人力、物力)來減緩系統內部的熵增速度，以盡可能的使系統保持有序，而中央與地方之間的正式科層機制和衍生出來的各種非常規治理機制實質上是中央政府輸入負熵的通道。在我國，中央政府在整個政治系統內具有很高的權威，這種權威具體表現為其對各種社會資源的支配力，中央政府正是依靠這種支配力在整個政治系統內對中央與地方關系子系統進行物質和能量的補給。因此，雖然當前中央與地方關系系統依然在一定程度上保持著有序狀態，但這種維持是以中央政府持續的單方向物質、能量輸入為代價的，并且其邊際成本會不斷趨于遞增。從這個角度來看，對中央與地方關系改革的一個思路就是設法使其演變成為一種可以與外界進行完整的物質、能量交換的開放系統。中央與地方關系系統的開放，會在這一系統與其他子系統或主體之間形成一種互動反饋關系，這種互動會對已有的權力格局產生沖擊，從而可能打破原來的穩定狀態，使系統進入遠離平衡態。熱力學的耗散結構理論認為，“穩定”不總是一種好的狀態，那種“死水一潭”式的穩定其實是極端的無序，它會使系統最終走向消亡。而如果系統處于遠離平衡態的條件下，它可以在與外界的互動交換過程中引入負熵，當條件具備時，系統將可能從無序轉化為動態的有序狀態，而這種動態有序狀態就是中央與地方關系系統的最佳狀態。

綜上，本文主要是在當前已有的研究成果的基礎上，引入“制度墮距”和“內卷化”概念對我國中央與地方關系方面的一些現象進行分析。“行為聯邦制”、“行政發包制”等模型闡釋了我國中央與地方之間的縱向權力運作模式，同時也反映出了我國中央與地方關系中所存在的問題。長期以來，我國中央與地方之間常常無法同時發揮積極性，而中央與地方關系的改革傾向于在科層制之外增加非常規手段來進行修補和調整，體制問題一直沒有解決。本文從“內卷化”角度對這種沒有實際發展的改革進行了分析，并提出了關于走出內卷化困境的思考，希望能夠為央地關系的后續研究提供思路上的啟發。

(責任編輯：周文升)

2017-03-20

王 琪(1964—)，女，中國海洋大學法政學院副院長、教授、博士生導師，中國海洋發展研究中心研究員。 陳 昭(1992—)，男，中國海洋大學法政學院行政管理專業碩士研究生。

本文系國家社科基金項目“中國傳統國家治理思想的當代價值研究”(項目編號：15BZZ014)的階段性成果。

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1003-4145[2017]05-0132-08