產城融合發展的現實考量與路徑提升
——以山東省產城融合發展為例

顏丙峰

(中國海洋大學 管理學院，山東 青島 266100)

產城融合發展的現實考量與路徑提升
——以山東省產城融合發展為例

顏丙峰

(中國海洋大學 管理學院，山東 青島 266100)

新型城鎮化要求構建產業空間布局與區域經濟發展良好融合的城鎮形態。人本導向、功能融合、空間整合、結構匹配、機制健全等成為新常態下產城融合發展的新理念。山東省在建設新型城鎮化、推動工業化與城鎮化融合、促進區域經濟協調發展的過程中，產城融合互動發展取得明顯成效。但實證分析發現，山東省17地市的產城融合發展水平均高于0.4，但差異較大，背離區域協調發展目標。同時，產城在時間方面沒有同步、公共服務供給缺陷降低了城鎮綜合承載能力、資源環境的剛性約束影響產城良性互動及其發展潛力等問題，亟待進一步提升產城融合發展水平加以解決。

新型城鎮化；產城融合；產城融合度；城鎮承載功能；創新驅動

一、問題的提出

近年來，體現區域產業空間與社會空間協調發展內在要求的產城融合發展，成為新常態下我國推進新型城鎮化建設，全面建成小康社會的必然選擇。*肖貴清、李戈：《論全面建成小康社會新的目標要求》，《山東社會科學》2016年第2期。對此，學者們圍繞產城融合發展展開了相關研究：在產城融合發展內涵方面，張道剛(2011)等的研究指出，城鎮是產業發展的載體、產業是城鎮持續內涵發展的動力，產業與城鎮兩大要素在互動發展中產生功能溢出效應，實現二者空間整合、功能融合，達到產業——城鎮——人之間良性、持續向上發展的模式。在產城融合對于新型城鎮化建設推進方面，杜寧、趙民(2011)的研究認為，發達地區產城融合發展有利于進一步推進城鎮化。沈和(2014)的研究認為，在城鎮化發展過程中，工業化與城鎮化的發展是相輔相成、相互促進的，產城融合發展是推進新型城鎮化的必經之路。*沈和：《產城融合發展的生動示范——江陰市璜土鎮新型城鎮化的創新實踐與啟示》，《發展》2014年第3期。在產城融合度衡量方面，楊立勛、姜增明(2013)的研究借鑒“耦合協調度”理論對國內31個省市2003-2011年的產業結構與城鎮化之間的匹配協調性進行測度，并分析其對經濟效率的影響。王霞等(2013)將因子分析與聚類分析兩種方法相結合，構建了產城融合測度體系，將產城融合水平進行等級分類。在產城融合發展路徑方面，高相鐸等(2010)基于天津市產業結構與空間結構相互影響的演變過程，提出產業發展與城市空間優化的互動機制。劉榮增等(2013)提出城市新區產業高級化戰略、社會服務強化策略以及新區有機成長的發展路徑，解決城市新區產城融合存在的人口轉化、城市社會服務設施和基本功能薄弱等問題。*劉榮增、王淑華：《城市新區的產城融合》，《城市問題》2013年第6期。

從研究的視角看，既有的研究關注較多的還是產業集聚，對產城功能融合、空間整合的考慮相對較少，而且研究對象也主要集中于產業園區、城市新區，缺乏對省域層面產城融合的系統研究。與新型城鎮化建設、區域經濟協調發展、全面建成小康社會等宏觀目標相比，尚有較大差距。鑒于此，本文擬從功能融合的視角，以山東省為個案，探究新型城鎮化背景下產城融合發展的動力機制與實現路徑。

二、新型城鎮化背景下產城融合發展的理念界定

新型城鎮化是人的城鎮化，其本質表現為堅持以人為本提高城鎮化建設的質量水平。相比于傳統城鎮化，新型城鎮化更強調城鎮化內涵的全面提升。片面追求人口、城鎮區域的傳統城鎮化，導致城鎮化建設偏離了本來的發展目標，甚至產生各種弊端。新型城鎮化是在建設傳統城鎮化與構建和諧社會之間矛盾日漸突出背景下產生的，它走出了傳統城鎮化的誤區，由片面追求城市規模的擴張，逐步改變為以集約高效、產城良性互動、各方面協調發展，產業空間布局與區域經濟發展良好融合的城鎮形態，同時培育和發展與新型城鎮化發展相適應的產業，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人們居住生活的地方。因此，新型城鎮化背景下，產城融合發展應從以下幾方面進行把握：

其一，人本導向。產城融合要以“產城人”互動為基本點。產業是城鎮建設的物質基礎，城鎮是產業發展的必要載體，而“人”是產城融合發展的核心因素和關鍵主體。以人的發展為目標，重點關注“人”的就業問題、收入問題、農業轉移人口市民化問題、人力資源綜合素質不斷提升等公共服務供給問題。只有解決這些“人”的問題，才能實現產業發展、城市建設和人口集聚相互促進、融合發展，才能形成以產帶城、以城促產的良性互動。

其二，功能融合。產業集聚功能與城市承載功能匹配。在產業集聚方面，依托現有國家級和省級經濟技術開發區、高新技術產業園區等，發揮產業集聚優勢，以新產業、新業態為導向，集聚創新資源，加快創新創業服務體系建設，提高全要素生產率，提升產業綜合競爭力。在城市功能方面，產業集聚區對內對外的基礎設施要互聯互通，水電路氣等基礎設施城鄉聯網、共建共享。合理布局教育、醫療、文化、旅游、體育等公共服務設施，配套建設居住、商業、娛樂、休閑等設施，提升城市綜合服務功能。通過城鎮承載功能提升帶動產業集聚，堅持工業化的發展導向，使農村剩余勞動力較大規模地轉入工業部門和城鎮就業，*張蘊萍：《厘清縣級政府經濟權能是縣域經濟創新發展的關鍵》，《理論學刊》2014年第10期。創造更多就業崗位，實現就業增長與人口城鎮化的良性互動。

其三，空間整合。按照生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的原則，科學規劃空間發展布局，統籌規劃包括產業集聚區、人口集聚區、綜合服務區、生態保護區等在內的功能分區。使綠色建設、綠色生產、綠色消費發展模式成為常態，節能節水產品、再生利用產品成為主流。

其四，結構匹配。在統籌處理好經濟發展與生態環境保護關系的前提下，產業發展與區域優勢資源稟賦相匹配、產業結構與就業結構相契合、第二產業與第三產業相耦合，形成產業發展——產業集聚——勞動力轉移與人口集聚——新型城鎮化進程加快——產業集聚擴散效應升級的良性循環，即達到產業——城鎮——人之間良性循環、持續向上的發展格局。

其五，機制健全。在影響乃至決定產城融合發展的基本因素中，產業集聚是產城融合發展的動力機制，經濟要素流動、集聚與融合是產城融合發展的實現機制，相關制度安排與創新是產城融合發展的保障機制，資源環境供給是產城融合發展的約束機制。其中，實現機制是關鍵機制。產業結構轉換引發的經濟要素轉移流動能夠實現規模集聚與優化組合，其結果就是產城融合的可持續發展。

三、山東省產城融合發展的實踐檢驗

(一)指標體系構建

基于新型城鎮化背景下產城融合發展的新理念，本文運用產城融合度來衡量產城融合發展水平。基于數據的可獲得性，評價指標進行如下選擇(體系見表1)：

1．產業發展能力。(1)產業結構合理化程度。合理的產業結構是產城融合發展的持續動力與源泉，運用第二產業、第三產業分別占GDP比重來衡量；(2)產業科學技術創新能力。創新是產業發展水平得以保持和不斷提升的原動力，不斷注入新知識、技術和人才是經濟增長的重要影響因素，運用規模以上工業企業R&D經費、從事科技活動人員數、專利授權量等方面的數據衡量；(3)產業綠色成本。產業發展不可避免的會產生污染環境和破壞生態的行為，用于保護生態環境和維護消費者健康而耗費的支出即為產業綠色成本，由工業固體廢物綜合利用率、污水集中處理率兩方面的數據衡量。

2．城鎮承載功能。(1)城鎮的包容能力。這不僅體現為人口城鎮化，還表現為政府的公共服務能力。綜合考慮居民就業、收入水平、社會保障等多種因素，由常住人口城鎮化率、第二產業和第三產業就業人員所占比重、城鎮居民人均可支配收入、城鎮居民人均消費性支出、城鎮月人均低保標準、每百萬人擁有的醫生數等方面的數據反映；(2)基礎設施承載能力。考慮到數據的可得性，主要利用城市道路面積、排水管道長度、交通客運周轉量、交通貨運周轉量、城市建設用地面積、互聯網用戶數等指標反映；(3)城鎮資源環境承載能力。豐富的資源、良好的生態環境能夠有效地提高居民生活質量，這方面主要通過建成區綠化覆蓋率、人均公共綠地面積兩個指標來反映。

表1 產城融合度綜合評價指標體系

(二)模型構建

產城融合度用以衡量產業發展能力子系統與城鎮承載功能子系統之間或者內部各要素之間耦合發展的程度。在一定時間t內，設X代表產業發展能力子系統，Y代表城鎮承載功能子系統，S代表產城融合度，X(t)和Y(t)分別是兩個子系統發展水平的函數，得出的函數值分別為產業發展綜合指數和城市建設綜合指數，產城融合度測量模型為：

(1)

雖然利用式(1)可以計算出產城融合度，但單純以式(1)得出的S判定產城融合度容易出現錯誤。因為，產城融合度只是反映產業與城鎮之間的耦合程度，并因此，即使二者的發展水平均較低，但產城融合度會較高，從而無法反映出兩者實際發展水平的高低。所以，為了使本研究結果具有科學性和可比性，在這里需要用式(2)和式(3)對產城融合度S做進一步調整：

L=αX+βY

(2)

S′=(S·L)1/2

(3)

式(2)中，L表示綜合發展水平，α和β分別為產業發展能力、城鎮承載功能對綜合發展水平的影響系數，由于二者對綜合發展水平的影響力視為同等重要，所以設α=β=0.5。式(3)中，S′表示“調整后的產城融合度”，這樣就能夠使產業與城鎮的實際發展水平和兩者融合程度這兩方面的信息統一表現出來。

由多系統耦合度測量模型可知S∈[0，1]，當X(t)=Y(t)時，X(t)·Y(t)取得最大值，即S=1，表明產業發展與城市建設兩個子系統之間處于良性共振耦合狀態，達到了最高的融合水平；當S=0時，說明二者不相關，系統趨于無序運動狀態。當X(t)>Y(t)，則表明城市建設相對滯后；當X(t)

表2 產城融合度判定標準

(三)實證分析結果

根據2005-2015年《山東統計年鑒》、全省17個地級市的國民經濟和社會發展統計公報、政府工作報告等公開的相關統計數據和資料，利用主成分分析法測算各指標的權重，并根據產城融合度測量模型計算產城融合度，實證分析結果見表3。

表3 山東省各市產城融合度水平及排序

表2、表3的數據表明：1.山東省17地市的產城融合發展水平均高于0.4，但差異較大：青島、濟南調整后的產城融合度S′均大于0.8，表明兩市均處于產城高度融合的狀態。其中，青島市與濟南市的產業與城鎮均呈良好發展態勢，產業發展綜合指數X達到0.78以上，均高出17市綜合指數平均得分0.3，而青島市的城鎮承載功能綜合指數Y高達0.85，濟南市也達到0.696，分別高出平均水平0.4、0.3。煙臺、淄博、濰坊三個地級市S′均高于0.7，產城融合處于中等偏上水平，這三個城市的產業發展能力與城鎮承載功能均較好，產業發展綜合指數X均為0.56左右，城鎮承載功能綜合指數Y均大于0.47。威海、東營、泰安、臨沂、濟寧、萊蕪、濱州的S′在0.6以上，表明產城融合發展處于中等偏下水平。威海、東營的城鎮承載功能高于產業發展水平；泰安的產業發展綜合指數達到平均水平，而城鎮承載功能綜合指數低于0.4，表明泰安市需要加快新興城鎮化建設的步伐；臨沂、濟寧、萊蕪、濱州的產業發展綜合指數與城鎮承載功能綜合指數均低于全省平均水平。日照、棗莊、德州、聊城、菏澤的S′在0.4-0.5之間，產城發展處于低度融合階段，其中棗莊、日照的產業發展水平高于城鎮承載能力，德州、聊城產業發展能力與城鎮承載能力均在0.3上下；菏澤反映產城融合發展水平的兩個子系統較其他各市均處于較低水平。

2.產城融合發展缺乏協調同步。山東省多數城市的產業綜合指數得分大于城鎮建設綜合指數得分，表明城鎮化進程滯后于產業發展，城鎮建設沒有做到與產業發展同步演進、協調配合。城鎮對產業的支撐作用薄弱，一定程度上制約了產業結構的優化升級，由此導致17地市老城區產業結構轉型升級緩慢、新區“空心化”“孤島化”成為普遍現象。老城區“騰籠換鳥”效果不明顯，2015年三次產業比例為7.9∶46.8∶45.3，現代服務業尚未成為真正的骨干。濟南、青島、煙臺等新區已經形成具有明顯優勢的產業集群，但這些產業集群在全國范圍內的知名度、影響力不是很高，深度創新壓力較大，集群內外的產業關聯效應、擴散效應斷離特征明顯，存在規模化程度不高、輻射能力不強、供應環鏈不全、中介服務不發達等問題，在經濟下行和結構調整中，產業吸納就業、城鎮吸納人口的能力令人擔憂。

3.公共服務供給短缺降低了城鎮綜合承載能力。一是公共服務供給水平滯后于經濟發展水平與居民消費水平。二是基本公共服務制度設計不銜接，管理條塊分割，跨省、跨市進城務工人員難以享有與城市居民一樣的基本公共服務，影響勞動力的合理流動。三是尚未建立科學的基本公共服務成本分擔機制與財政保障機制，縣域財政支出壓力比較大。

4.資源環境的剛性約束影響產城良性互動及其發展潛力。重化工業為主的產業結構使山東省環境生態的承載容量已經接近飽和，能源消費增量控制、主要污染物排放和溫室氣體排放的壓力較大，承載產業發展與城鎮建設的彈性不足。

四、新型城鎮化背景下進一步提升產城融合發展水平的路徑

(一)多規合一，推進產城功能的空間互動

編制實施山東半島城市群規劃和山東省城鎮體系規劃，開展好省級空間規劃試點、城鎮化試點和示范鎮提升行動，加快產城融合示范區建設。以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。以地級市為單位整體推進產城融合發展，圍繞產業發展需求優化城鎮功能，確保城鎮化有產業帶動，工業化有城鎮支撐，確保“產城”在時間上同步發展。各地市主城區完成功能疏解和產業轉型升級，探索網絡化、多中心、多功能的田園城市發展模式；新區在空間安排上以產業園區為載體，以完善功能、搭建平臺、引進人才、孵化企業、培育產業為宗旨，主要承接和集聚國際交往、文化創意、科技創新等高端資源，重點發展生產性服務業、戰略性新興產業和高端制造業，更好地支撐經濟強省戰略定位。

(二)以產興城，打造產城融合經濟引擎

各地市要擺脫傳統路徑依賴，加快創新平臺和載體建設，促進科技成果加速產業化。運用符合全球創新趨勢、附加值水平高、具有較高資源配置能力和較強國際競爭力的產業拉動城市轉型升級，大力發展總部經濟。做大做強以現代服務業為主導的城市經濟，做優做強以先進制造業、戰略新興產業為主導的縣域經濟，形成省內區域經濟梯度效應，系統優化產業結構。進一步提升產業園區的支撐功能。產業園區既是產業新城，又是城市新區，是產城互動的結合點和平臺。根據產業園區建設需要布局城市新區，通過城市新區建設服務產業園區發展，促進人口集聚、城鎮功能完善，提高城鎮化與產業化發展的協調性和互動性。

(三)以城促產，夯實產城融合的功能載體

結合產業園區發展和城鎮化建設，增強園區和城鎮綜合承載能力支撐產業發展，提高吸納人口和為產業發展提供配套服務的能力，加快推進一批城市基礎、功能服務設施建設，推進產城融合。一是提升城鎮產業配套功能，注重承接產業園區發展和人口集聚衍生的生產生活服務消費需求，提升城鎮對人口集聚的承載力和對產業發展的配套服務能力。二是加強基礎設施的互聯互通，提高城鎮對產城融合的支撐能力。三是全面改善城鎮發展的生態環境，構建產城融合發展的生態體系。四是完善多層次城鎮體系，增強城鎮對資源要素的集聚作用。

(四)均衡權益，提升產城融合發展的質量與高度

圍繞全面推進人的城鎮化，加快落實戶籍制度改革，建立健全城鄉一體的社會保障體系，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。引導優質的教育、醫療、文化等資源配置到新區、縣域，逐步縮小新城與中心城區在社會公共服務方面的差距，不斷提高城鄉基本公共服務均等化水平。完善進城農民增收保障體系，促進城鄉社會治理能力現代化，實施就業富民、環境惠民、設施便民、和諧安民等措施，確保城鄉居民在產城融合發展中生活條件改善、生活水平提升，共享產城融合紅利。

(五)制度創新，實現產城融合的綠色發展

堅持綠色發展，重要的途徑在于持續提高經濟社會發展的綠色水平。推進生產綠色化，重塑綠色能源結構，加快工業過程的綠色改造，建立綠色低碳循環發展的產業體系，持續推進資源節約高效利用；推進生活綠色化，倡導綠色生活方式，建立健全綠色消費長效機制；進一步加強生態文明建設，加快構建以綠色廊道為骨架，道路、濱水綠化為網絡，城市公園、鄰里公園為節點的生態綠地體系，打造城市建設精品區、現代產業發展示范區、城市治理樣板區。綠色發展的重中之重在于加強制度建設，持續推進環境治理，實現發展與保護之間的動態平衡。

(責任編輯：欒曉平)

2016-08-27

顏丙峰，男，中國海洋大學管理學院博士后。

本文系山東省社科規劃研究項目、山東社會科學院創新工程項目“新常態下山東省產城融合發展政策取向研究”(項目編號：15CCXJ01)的階段性成果。

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1003-4145[2017]05-0184-05