論身份證查驗的人權保障

閔豐錦

(1.西南政法大學，重慶 401120；2.重慶市南岸區人民檢察院，重慶 401336)

論身份證查驗的人權保障

閔豐錦1，2

(1.西南政法大學，重慶 401120；2.重慶市南岸區人民檢察院，重慶 401336)

公安機關查驗身份證的執法活動涉及到查驗對象、執法民警、社會公眾的三方人權。在身份證查驗的執法活動中，存在“假警察”語境下的便衣查驗困境、“假證件”語境下的不讓查驗困境，容易引發一定程度的警民沖突。在深化公安執法規范化建設的背景下，需要構建公安民警規范查驗模式，打造查驗程序陽光警務模式，完善查驗對象權利救濟機制，進一步加強身份證查驗執法活動中的人權保障。

查驗； 身份證； 公安機關； 保障人權

2016年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化公安執法規范化建設的意見》，指出“深化公安執法規范化建設在整個公安工作中具有全局性、基礎性地位”。《國家人權行動計劃(2016—2020年)》提出“規范涉及公民人身的執法行為和司法行為”，“強化對公安執法辦案活動的剛性約束”。理論上，公安機關對身份證的依法查驗具有行政執法與刑事司法的雙重屬性。公安機關在查驗身份證的執法活動中，涉及到查驗對象、執法民警、社會公眾的三方人權。在身份證查驗的執法活動中，存在“假警察”語境下的便衣查驗困境、“假證件”語境下的不讓查驗困境，容易引發一定程度的警民沖突。在深化公安執法規范化建設的背景下，我們應以《中華人民共和國居民身份證法》等相關法律法規、部門規章為依據，以理性、平和、文明、規范為查驗執法理念，通過構建公安民警規范查驗模式、打造查驗程序陽光警務模式、完善查驗對象權利救濟機制，進一步加強身份證查驗執法活動中的人權保障。

一、身份證查驗的“侵犯人權之嫌”

(一)人權的基本內涵

從理論上說，人權是“處于一定社會關系中的人的權利，其基本內容就是在一定的社會歷史條件下的人的自由和平等”[1]，是與生俱來的，是普遍、不可被剝奪的，是平等、不受歧視的。它既是權利也是義務，主要包括生存權和自由權等人的基本權利、政治自由民主權利以及其他應有權利。2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權”寫入憲法、黨的十七大將“尊重和保障人權”寫入黨章，從黨和國家的高度為制度化保障人權進行頂層設計。正如《人的權利與人的多樣性——人權哲學》所言：“一個保護人權的制度就是好制度，一個侵犯人權甚至根本不承認人權的制度便是壞制度。”

以公安機關執法為例，公安機關及其民警的一切權力來自人民，屬于人民， 但極個別公安民警“刑訊逼供”“冷硬橫推拖”“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”等現象，極大程度地敗壞了公安機關的形象，容易引發對個人的不尊重甚至侵犯公民人權的詬病。公安機關必須受到法律的約束，堅決避免與杜絕權力的泛化和濫用，避免與杜絕對人權的侵犯，必須用尊重和保障人權的精神引領公安工作，必須改變重公共權利、輕個人權利的理念，樹立公共權利與個人權利并重的思想，正所謂“權力的理性在于確保權利”。

(二)身份證查驗中的人權

1.查驗對象的人權

顯然，違法查驗身份證之所以有侵犯人權之嫌，是在自媒體高度發達的網絡社會中，公民以拍照、錄音、錄像等手段，通過微信、微博等媒介，對極少數執法程序不規范甚至知法犯法的公安民警之查驗身份證行為進行講述后形成的一種以小見大、以偏概全的放大效應，如現在民警各種執法活動中被執法對象、圍觀群眾用手機拍攝。不當查驗有損查驗對象的人權保障，公民監督執法有各種科技手段。正如公安部2016年7月26日舉辦全國公安機關規范執法視頻演示培訓會指出：“民警執法時，面對群眾圍觀拍攝，在拍攝不影響正常執法的情況下，民警要自覺接受監督，要習慣在‘鏡頭’下執法。”[2]

2.執法民警的人權

公安機關依法查驗身份證時，若查驗對象不予配合甚至以暴力等方式阻礙執法，毫無疑問，侵犯的是執法民警代表國家公權力權威以及執法民警個人的人權，包括人格尊嚴(侮辱)、身體健康權(毆打)等。公安機關是維護社會秩序的國家機器，公安民警是踐行公平正義的執法人員，是代表公安機關、政府、人民進行執法，倘若執法民警的人權無法得到維護，何談普通公眾的人權？筆者曾經辦理過不少襲警類的妨害公務案件，有在交巡警查驗駕駛員證件時因不配合將交巡警推到路旁水溝里的，有在出警民警到達糾紛現場時因為要求對方表明身份、話剛出口就被一拳打斷鼻梁的，有在派出所內甚至還耍酒瘋揮舞板凳將民警砸傷的……在強調保障人權的法治語境下，作為社會治安保障員的警察之人權必須擺到應有高度，予以重視。

3.社會公眾的人權

居民身份證法第一條規定：“為了證明居住在中華人民共和國境內的公民的身份，保障公民的合法權益，便利公民進行社會活動，維護社會秩序，制定本法。”可見，我國身份證制度的確立初衷是證明身份、保障權益、維護秩序，即查驗身份證的執法活動能夠起到保障社會公眾合法權益、維護正常社會秩序的目的。查驗身份證并非毫無緣由，更不是隨心所欲，在法定情形下依法查驗身份證，對查驗對象以外的人無疑是一種保護，畢竟人權是個人權利和集體權利的統一；從這個角度來說，只有公安機關依法查驗身份證、查驗對象守法配合，查驗對象的人權、執法民警的人權、社會公眾的人權才能得到統籌保障。

二、身份證查驗的“沖突困境”

(一)“假警察”下的便衣查驗困境

出于偵查便利的因素，實踐中公安機關的偵查方式多以便衣偵查為主，尤其是對調查線索、抓獲嫌犯等隱秘性工作，通常不會采用電影電視中那種警燈大閃、警笛長鳴的大張旗鼓之勢。在不穿警服、便衣執法的情況下，如果再不出示執法證件或者只是晃一下證件故意不讓執法對象看清內容，以純粹的口頭告知“我是警察”，想必會引起執法對象相當程度的誤解。實踐中，少數便衣民警出于被打擊報復的考慮，只出示證件外殼的警徽標志，不打開展示內卡中的名字與單位等信息，從規范執法的角度來說是不妥的，畢竟執法對象已經看到、記住了執法民警的面部特征，要想打擊報復不是靠保護姓名就行。

筆者曾經辦理過一起非法拘禁案，嫌疑人誤以為前來抓捕的便衣民警是所謂“黑吃黑”的另一伙人，以至于自行開車前往附近派出所報警求助，整個案件的訴訟經過很能說明這一點。嫌疑人系討債公司員工，將借了高利貸未還錢的被害人找到后，對其實施了毆打、拘禁等非法行為，經被害人親屬報警后，轄區公安分局的刑警隊民警通過技術手段鎖定嫌疑人車輛后，著便衣進行解救，在嫌疑人逃竄后，便衣民警駕駛便衣車輛(地方牌照、非制式警車)追趕被拘禁人所在的嫌疑車輛，并數次向窗外大喊“警察停車”之類的話語，口頭表明身份，嫌疑車輛在逃竄過程中多次撞擊民警車輛，并在自以為“黑吃黑”的情況下將車開進附近一派出所內報警求助，派出所民警在核實了便衣民警的身份后，澄清了這一誤會。后該嫌疑人被以非法拘禁罪、妨害公務罪提起公訴，但法院在判決中只認定了非法拘禁罪，未認定妨害公務罪，理由是嫌疑人主觀上明知追逐車輛是便衣民警前來解救的證據不足。在本案中，嫌疑人客觀上實施了妨害公務的行為，但由于案發時民警只能通過大聲呼喊的方式表明身份、不可能在高速行駛的車輛中出示證件，而嫌疑人辯稱“沒開車窗聽不到聲音、就算聽到了也不一定相信”，并非沒有一定可能性，畢竟是在高速行駛、高度緊張之中。筆者也辦理過一件運輸毒品多達一公斤的案件，禁毒支隊民警駕駛便衣車輛設卡攔截嫌疑車輛，被數次撞壞所設路障，最后嫌疑人被抓獲時竟然辯解“以為是同行來搶貨”。在這種來不及出示證件、只能先口頭表明身份的案件中，到底來追逐自己的是真警察還是假警察，確實不好確定。但一般情況下，也許只有真正實施違法犯罪行為的才會在有人“自稱是警察，要求停車”時選擇逃離，正常公民不僅不會逃竄，反而會選擇停車配合，最多也是依法要求對方出示警察證。

需要指出的是，如果民警是身著制服查驗身份證，但沒有主動出示證件，甚至在查驗對象要求出示證件時依舊予以拒絕，此時執法對象有沒有權利拒絕身份證件的查驗？此時的身份證查驗執法活動具有一定的“瑕疵執法”性質，即執法程序有瑕疵是否影響執法的效力？筆者試圖將刑事訴訟中非法證據排除的概念引入，認為有必要區分是一般性的瑕疵、可以合理解釋，還是重大瑕疵、無法合理解釋，以此區分、限制執法民警的自由裁量權。試想，如果既沒有穿警服或者身穿警服不規范(如沒有警號、沒有臂章)，又沒有出示證件，執法主體沒有任何證據可以向執法對象表明自己的“執法者”身份，此時執法對象當然可以嚴詞拒絕；換言之，如果身穿標準制式警服，拒不出示證件，并稱“警服就是表明身份”，此時執法對象有沒有拒絕接受查驗的權利呢？公安部正在征求意見的《中華人民共和國人民警察法(修訂草案稿)》第九十一條有關“表明身份和告知”的條文規定：“人民警察執法時應當著制式服裝或者出示工作證件表明身份，依法告知當事人執法的依據和理由，聽取當事人的陳述和申辯，但法律另有規定的除外。人民警察執法時未按照規定表明身份的，當事人有權予以拒絕。”居民身份證法第十五條“人民警察依法執行職務，遇有下列情形之一的，經出示執法證件，可以查驗居民身份證”屬于此處“法律另有規定”的情況，執法民警先出示執法證件才能查驗身份證，否則被查驗人有權拒絕。如果修改后的人民警察法明確了這一條款，公安民警查驗身份證的執法活動必須更加規范，從一開始就主動出示工作證件，不讓被查驗人有任何拒絕的余地。

(二)“假證件”下的不讓查驗困境

2016年6月網上流傳出一則視頻，幾位身著制式警服的民警在查車時要求駕駛員出示相應證件接受檢查，該駕駛員要求民警出示證件，民警從警服上衣口袋中拿出警察證展開出示后，該駕駛員依舊稱“不好使，中華人民共和國所有行政人員都有上崗證”，并不配合民警“交出車鑰匙，接受檢查”的要求，言語沖突之下，民警口頭對其宣布傳喚，遭拒絕后將其反扣制服。

根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條規定，“執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件……”因此，有觀點認為警察執法時也需要主動出示執法證，并以此為由，認為廣義上的所謂“假警察”還包括那些不管真假、哪怕出示了法定證件《人民警察證》，還沒有所謂“行政執法證”的警察，此時具有不配合執法的權利。殊不知，這是對法律了解不夠全面產生的一種誤解，該條文所稱“執法身份證件”在工商、稅務、食藥監、環保等一般行政機關當然是行政執法證，而在同屬行政機構的公安機關情況卻不同。正如前文所述，公安機關兼具行政執法與刑事執法的雙重屬性，二者往往互相轉化，沒有明確界限，因此，假設公安機關配置了行政執法證來執法，當執法案件上升到刑事案件時，是否該行政執法證就不再適用、必須再配備一種刑事執法證之類的執法證件？這當然是一種誤解，顯示了對公安機關雙重屬性的誤讀。

從規范性文件的角度，早在1996年《公安部關于公安機關是否申領地方政府統一制發的〈行政執法證〉問題的批復》(公復字﹝1996﹞12號)就明確：公安機關不必申領地方政府制發的行政執法證。2008年施行的《公安機關人民警察證使用管理規定》第四條規定：“人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執行職務的憑證和標志。公安機關人民警察在依法執行職務時，除法律、法規另有規定外，應當隨身攜帶人民警察證，主動出示并表明人民警察身份。”因此，公安民警持有的人民警察證就是法定的執法證件，適用于包括身份證查驗在內的所有執法活動，出示人民警察證就是出示了執法證，這一點需要在法制宣傳教育中加大力度，予以普及。

2016年6月網上流傳出一則視頻：一名查驗身份證的民警邊開車邊與后座兩名因沒帶身份證被傳喚的女子爭吵，該民警言辭激烈，不時出現侮辱性詞句[3]。實踐中，極少數民警在生拉硬拽、冷嘲熱諷的執法態度下，對每一個給執法活動挑刺尤其是引用相關法律條文“依法挑刺”的執法對象產生反感，給其扣上“不配合執法”的帽子，動輒引用“口頭傳喚到公安機關”的規定，潛意識中是一種選擇性執法、官樣式執法、強壓性執法。在這種“官老爺”的執法慣性思維影響下，在身份證查驗活動中，執法對象一要求民警出示證件，就被認為是“不配合、阻礙民警執法”，言詞一旦激烈就會被先行制服，帶上手銬等械具帶往公安機關。在本案中，執法民警在查驗身份證時被查驗女子要求出示警官證的情況下拒絕，將其帶上警車前往派出所，顯然已經違反了居民身份證法上“經出示執法證件，可以查驗居民身份證”的規定，在警車上的不當言辭更是有悖公安民警的職業準則，屬于不規范執法的范疇。

三、身份證查驗的“三重模式”

(一)規范查驗模式

1.明確執法民警的身份，表明程序

公安機關進行執法活動必須明確執的是什么法，查驗身份證當然是以居民身份證法為依據，而執法民警的個體屬性又注定其要遵循人民警察法的有關規定。一方面，在一般執法活動中，執法民警必須遵循人民警察法第二十三條“人民警察必須按照規定著裝，佩帶人民警察標志或者持有人民警察證件，保持警容嚴整，舉止端莊”，以規范著裝(正式執法)或者出示證件(便衣執法)的方式表明自己的身份。但在身份證查驗過程中，執法民警必須遵循居民身份證法第十五條“人民警察依法執行職務，遇有下列情形之一的，經出示執法證件，可以查驗居民身份證”的規定，主動出示警察證，這是執法活動程序合法的要求。需要指出的是，保安、協勤、協警等警務輔助人員并無單獨執法、單獨查驗身份證的權力，保安制服、協勤制服、協警制服與制式警服差異性越來越小，甚至只有臂章和警號等處存在細微差異，實踐中冒充警察執法、招搖撞騙的案件層出不窮，極大程度上損傷了公安機關的形象與執法公信力，這也體現了出示執法證件的必要性。以媒體報道為例，蘭州某工地為緩解路況交通，“購買了10余套山寨警服發放給工人，冒充警察指揮交通”[4]，經報道后，蘭州市公安局發布《蘭州市公安局關于加強保安管理規范保安服務活動的通告》，“嚴禁保安員著警服、仿警服和其他服裝從事保安工作”[5]。

近年來，在交警查車、民警查人等查驗型執法活動中，執法對象要求執法民警出示證件的情況屢見不鮮，這體現了社會公眾的自我維權意識與程序法治意識的提升，但少數執法對象無故要求執法民警出示所謂行政執法證，顯示了對相關規定的無知與誤讀，對此執法民警應當耐心解釋。正如在2017年1月9日的全國公安機關規范執法視頻演示培訓會上講解道：“若群眾對查驗居民身份證工作不理解的，民警應使用文明規范用語，做好解釋工作”，這是理性、平和、文明、規范執法的應有之義。從技術角度出發，執法民警在出示人民警察證時，要達到讓執法對象看清楚的程度，不能一晃而過甚至故意不讓對方看清。筆者曾經辦理過一起搶劫案，一位刑滿釋放人員冒充便衣民警，出示同為黑色的機動車駕駛證外部殼套，在兩位小學四年級女生面前晃動展示，騙取其信任后，趁機搶劫其戴在脖子上的黃金項鏈，極大損害了女生對“警察叔叔”的信任感。

2.加強針對性，減少隨意性

在2003年身份證查驗剛剛立法時，就有評論尖銳指出，“法律規定大大限制了居民身份證查驗的范圍，目前警察動輒查驗證件的習慣就必須改變”[6]。實踐中，身份證查驗法定條件之一的“對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份”條款有被濫用的趨勢，潛意識就是“你有沒有嫌疑，是我說了算”的思維作祟。對此，有評論一針見血地指出：“當公民隨時隨地都被警察要求證明自己的身份，難道不是一種非常恐怖的執法嗎？”[7]因此，在查驗身份證時有必要加強針對性、減少隨意性，這是公權力謹慎行使的原則使然。既不能因為查到了嫌疑人，就認為查驗原因是合適的，也不能因為查不到嫌疑人，就認為查驗原因是不合適的，這種唯結果論的執法模式是不具備現實可行性的。

在身份證查驗的執法活動中同時具備行政執法色彩與刑事執法色彩，體現了公安機關兼具行政機關與司法機關的屬性。從打擊犯罪、偵查便利的角度來說，一旦有刑事案件發生，執法民警可以從查驗身份證的角度切入，對出現在犯罪現場的人員以例行檢查為由查驗身份證，并在整個查驗過程中觀察對方的神態、言行、語氣等是否有不自然之處，以此決定此人嫌疑大小、是否實施控制等。筆者以為，查驗身份證當然不是為了查驗而查驗，而是要通過維護治安、打擊犯罪等執法活動達到保障人權。作為一種行政強制措施，包含了身份查驗在內的盤查具有實施的便利性，尤其在大要案發生后依法實施管制的場所，往往能夠起到突破犯罪、深挖線索的出其不意之效。

(二)陽光警務模式

傳統觀點認為，公安機關的刑事偵查活動具有一定的秘密性，警務公開應當謹慎，能不公開就不公開，畢竟偵查秘密、警務秘密的界限不好把握。隨著科學技術的發展，社會公眾的權利意識逐漸增強，公安機關執法現代化建設對警務公開提出了新的要求，尤其是信息技術的發展、“互聯網+”時代的到來，民警的執法活動必須適應新的形勢。身份證查驗活動往往發生在公眾場合，在人人都有手機、人人都愛圍觀的全民目擊時代，查驗身份證的活動必須公開，也不得不公開，只要圍觀群眾不干預執法、不曝光便衣，群眾的監督就是最好的促進。

人民警察法修訂草案稿第八十九條有關“執法公開”規定：“公安機關應當尊重和依法保障公民、法人和其他組織對公安工作的知情權、參與權、表達權和監督權，增強執法透明度和公信力。公安機關應當根據規定，主動或者依申請公開有關執法信息。”立法的修改是對現實需求的及時回應，身份證查驗的執法信息如何公開，在執法實踐中尚未有明確、統一的做法，筆者設想可以在適當時機邀請記者采訪跟拍查驗經過，按季度公開包括數據與效果在內的查驗情況，通報執法對象提起復議的處理結果等，公開有關身份證查驗的執法信息。

在執法內容方面，身份證查驗系“當場盤問、檢查”，適用《公安機關現場執法視音頻記錄工作規定》第四條“應當進行現場執法視音頻記錄”。執法民警應當以胸前佩戴或者手持執法記錄儀的方式，對執法過程進行全程不間斷記錄，自到達現場開展執法活動時開始，至執法活動結束時停止，這是公安機關適應“鏡頭下執法”的主動舉措，是規范化執法的應有之義。換言之，一旦民警以設備損壞、忘記開機、便衣執法等理由沒有記錄執法視音頻，若屬于《公安機關現場執法視音頻記錄工作規定》第十九條第一項“對應當進行現場記錄的執法活動未予記錄，影響案事件處理或者造成其他不良影響的”，應當依照有關規定追究相關單位和人員的責任。

(三)權利救濟模式

“我有權查你的身份證，有問題你可以投訴。”這是筆者對不少民警詢問其對“查驗身份證”的看法時得到的統一答復。民警所言的“投訴”其實就是一種被查驗對象的權利救濟，即向執法民警所在公安機關的警務督察部門、紀檢部門、法制部門投訴，這也是在內部制約模式下的不同警種自我履職之所在。實踐中，出于費時費力、易得罪人等現實考慮，哪怕存在不出示證件、著裝不規范、執法態度差等執法瑕疵，只要不是過度、過分，自身沒有違法犯罪的執法對象往往在執法民警查驗身份證時選擇配合，這是一般民眾服從政府、自覺聽話且從小就如此受教育之慣性思維所致，更是潛意識中私權利與公權力無法抗衡所致。

無救濟則無權利，無完整救濟則無完整權利。在明確了被查驗身份證的執法對象若對查驗行為存在異議而有權尋求相應救濟的情況下，有必要從內到外構建符合制約原則、契合法治精神的權利救濟模式，以達到“執法不能任性”的效果：一方面必須強化公安機關內部權力制約。在被查驗對象提出投訴、復議等合法訴求后，警務督察部門、法制部門應當展開相應調查，要求執法民警提供執法記錄視頻、執法情況陳述等材料，必要時可以召開聽證會，以健全公安機關內部法律審核監督機制的方式強化內部制約，這是權利救濟模式中的首要選擇，具有時間和空間上的優先性。正如人民警察法修訂草案稿第九十六條有關“督察制度和投訴委員會”之規定，“公安機關建立督察制度，對公安機關及其人民警察履行職責、行使權力和遵守紀律情況實施監督。公安機關設立投訴委員會，受理核查公民、法人和其他組織的投訴，依法維護投訴人和人民警察的合法權益”，可見內部機制的創新是構建執法活動權利救濟模式的應有之義，畢竟權利救濟模式不僅是維護執法對象的合法權益，也是澄清、保障執法民警的合法權益，二者處于同等重要的地位。另一方面，堅守司法維護社會公平正義的底線。身份證查驗是一種具體行政行為，具有行政法意義上的可訴性，如果被查驗對象對公安機關的復議處理決定不服，可以選擇向公安機關所在地基層人民法院提起行政訴訟的方式依法維權。此外，隨著國家監察制度在北京、浙江、山西的試點工作穩步推進，將公職人員全覆蓋，在廉政全領域作為監察對象，公安民警的執法活動當然也受到同級監察委員會的監督，這是依法行政、依法監督的應有之義。

[1] 李云龍.中美人權觀之比較[J].理論視野,2004(5):28.

[2] 高語陽.公安部：群眾拍攝如不影響執法，民警不得干涉[N].中國青年報,2016-07-27(A10).

[3] 王煜.沒帶身份證被強制傳喚后，深圳兩女孩警車內遭遇的不只是言語侮辱[EB/OL].(2016-06-10) [2016-10-10].http://www.bjnews.com.cn/news/2016/06/10/406210.html.

[4] 張學江.道路施工易堵車，假冒警察暢交通[N].蘭州晨報,2016-06-30(A13).

[5] 李升.嚴禁保安穿警服,及仿警服上崗工作[N].蘭州晨報,2016-08-23(A10).

[6] 王太元.人文關懷、科學態度與居民身份證法[J].人民公安,2003(18):11.

[7] 斯傳.警察街頭截查身份證有濫權之嫌[N].濟南日報,2012-03-20(F2).

(責任編輯：張 璠)

On the ID Card Inspection System in the Perspective of Protecting Human Rights

MIN Fengjin1,2

(1.Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China;2.People’s Procuratorate of Chongqing, Nan’an District, Chongqing 401336, China)

The public security organ involves in the objects of law enforcement, police officers and the general public in the ID card inspection, in which, the plainclothes police may be identified as fake police, the police ID card may be identified as invalid in implementation, which may cause the conflict between police officers and the general public at some certain level. Under the background of deepening the construction of public security law enforcement standardization, only through constructing the standard model of the ID card inspection, building the publicity of policing system and perfecting the right relief mechanism of the examinees, can the human rights involving in the ID card inspection be largely enhanced.

inspection; ID card; public security organ; human rights protection

2016-09-19；

2017-01-20

閔豐錦(1987—)，男，河南南陽人，西南政法大學2016級刑事訴訟法專業博士研究生，重慶市南岸區人民檢察院助理檢察員，研究方向：刑事訴訟法、檢察實務。

D922.7

A

1674-0297(2017)02-0016-06