全面預算管理：應用型大學綜合改革的有力抓手

張勁松　董雨

[摘 要]全面預算管理包括制度體系、工作流程、預算構成、目標制定、預算編制、預算執行、預算分析、預算考核等。全面預算管理是應用型大學綜合改革的有力抓手。全面預算管理有助于高等學校尤其是應用型大學構建“學院式治理”的綜合改革創新模式。其目標狀態是通過制度界權、學校放權、學院用權、分離監權來實現權責明晰、放權有據、用權有度、監權有力、科學高效的現代化大學治理體系。

[關鍵詞]全面預算管理；綜合改革；有力抓手

[中圖分類號] G64 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2017）05-0191-04

隨著20世紀中期教育經濟學的出現，教育成本的概念逐漸為越來越多的高等學校研究者和管理者所接受。約翰·維澤是教育成本研究的先驅者。學術界關于教育成本的研究較為關注理論研究，缺乏實踐探索。近幾十年來，一些國家積極借鑒私營企業成本管理的成功經驗，把教育成本的管理作為規劃學校發展的重要手段，如20世紀70年代出現的目標成本管理、零基預算法等。近年來，不少國家堅持以目標管理作為政府分析高校經費是否有效利用的手段。目標管理包括對校舍、設備等固定資產使用效率的分析，還包括對學生培養成本的分析等。預算管理的早期形式在商業活動中開始出現，通過預算來管理商業經營活動中的各種資源，從而有效提高企業的管理效益及商業的經營效益，以實現預期目標。

一、全面預算管理的基礎與制度

起源于20世紀初期的全面預算管理，經歷持續不斷的演化，逐漸發展成為一種融合立體化、戰略化、人性化的全新的管理模式。全面預算管理通過資源配置來明確權責，通過目標驅動來安排要素，通過戰略協同來實現目標。全面預算管理是推進高等學校尤其是應用型大學進行綜合改革的有效途徑，能夠激發校內二級部門的改革活力，切實提高高等學校的治理水平。從本質上是講，全面預算管理屬于一種基于目標的戰略管理。

將全面預算管理理念運用于應用型大學綜合改革，即以高等學校年度預算收支為切入點，以全面預算管理為改革手段，統籌安排高等學校的教學運行、科研發展、基本建設、財務規劃等，通過全成本核算改革來優化資源配置、提高資金效益，推動應用型大學規范特色化發展、健康可持續發展的一種大學內部治理的創新模式。

（一）實施基礎

全面預算管理的實施基礎包括反映各種活動的原始記錄、對各種資源定額的管理工作、能夠收集整理并產生有效分析結果的信息處理工作和對內部計劃進行價格管理的工作等。原始的活動記錄能實時反映高等學校各種活動的原始狀態，是編制預算和分析預算執行情況的重要資料，也是核算高等學校發展成果的重要依據。定額工作是指對各種消耗、費用、資金等定額的制定、執行和管理，它是經營預測、決策計劃、核算分析、資源分配的重要依據，是推行全面預算管理所必須完善的基礎工作。信息工作是指高等學校在教育教學活動中進行預測、決策、分析、核算、控制所必須進行的資料數據的收集、處理、判斷、傳遞、儲存等的管理工作。價格工作是對高等學校內部計劃的價格管理和核定。內部計劃價格是為內部管理和責任核算的需要而自行制定的內部核算價格。預算的編制、控制、執行和考核都離不開價格管理。

（二）制度體系

全面預算管理是一個整體，因此需要用整體的視角、系統的思維來進行高等學校全面預算管理的制度體系設計。從整體的視角來看，全面預算管理制度體系主要包括基本制度、工作制度與責任制度等。從系統的思維來看，全面預算管理制度體系大致包括預算的組織與管理、預算的編制與執行、預算的目標與考核等方面的內容，詳見圖1。

二、全面預算管理的流程與內容

（一）工作流程

從工作流程角度來看，全面預算管理包括預算的編制、預算的執行、預算的考核等環節。預算的編制環節需要考慮確定預算目標、編制預算草案、預算草案審批等實施步驟。預算的執行環節需要考慮預算目標分解、預算執行安排、預算局部調整等實施步驟。預算的考核環節需要考慮預算的分析、預算的考評、預算的獎罰等實施步驟。三大環節及各個實施步驟之間相輔相成、相互影響、循環往復，從而通過全面預算管理改革來實現高等學校發展戰略目標。

（二）主要內容

全面預算管理的主要內容有收入預算、支出預算和財務預算等。收入預算主要包括高等學校的學雜費收入、科研活動收入、經營活動收入和其他活動收入等。支出預算是高等學校預算周期內各項活動的支出預算。財務預算是高等學校預算周期內各項活動的財務規劃和資金安排，詳見圖2。

三、全面預算管理的目標與作用

（一）預期目標

全面預算管理的預期目標是以高等學校的戰略規劃和發展目標為導向，在平衡高等學校內部各項資源配置的基礎上，經過高等學校管理者與利益相關者的溝通與協調后，進行測算確定。其本質是高等學校規劃目標在固定的預期周期的規劃具體化與目標細致化。

（二）目標制定

全面預算管理的目標制定包括以下步驟：第一步，建立預算指標體系。由于高等學校二級單位的職責分工不同，所承擔的預算內容也就不同，因此需要高等學校根據具體的預算主體設計不同的預算指標體系，綜合反映預算總目標。第二步，確定預算目標數值。預算目標數值的確定是高等學校管理者、決策者與二級單位反復溝通協調、相互妥協的過程。第三步，細化分解預算目標。當預算目標確定后，還需要將其在高等學校二級單位中進行分解，使之成為各二級單位在預算期內的分預算目標，以此規范各二級單位的工作行為，確保高等學校總體戰略規劃和發展目標的實現。

（三）目標作用

全面預算管理的目標主要包括三個方面的作用。首先是保證預算目標的戰略意圖得以實現。以預算目標為指導的預算編制，通過對預期目標的明確，表明高等學校預算周期內對于整體發展戰略的周期細化，為校內二級單位按照對應的工作職責進行預算編制指明方向。這種自上而下的目標戰略將有助于通過預算的執行與預算的控制得到預算目標的預期結果。其次是整合不同單位的利益訴求并尋找平衡。在預算的編制中不斷進行預算的分析，可以整合不同單位的利益訴求。通過評價不同單位的預算的合理性與目標適當性，實現平衡預算目標的預期戰略，從而實現以高等學校總體戰略和發展目標作為平衡點，以調整各二級單位的預算為手段，促使各二級單位的工作目標向高等學校的戰略目標靠攏。最后是監控預算目標的實施過程。在全面預算管理實施過程中，通過預算的執行和預算的控制監控預算執行實際與預算目標預期的差異，并進行預算的中期分析和調整，以保證預算預期目標的最終實現。

四、全面預算管理的編制與執行

（一）編制流程

高等學校負責全面預算管理的部門向各二級單位分發其在預算周期內的分預算目標。各二級單位將本單位的分預算目標拆分處理，形成本單位的分預算草案，再返回到預算管理部門。預算管理部門對分預算草案進行合并匯總后，形成預算周期總預算草案，報預算決策部門審議批準。預算決策部門討論通過周期總預算方案，預算管理部門分解、下達周期預算執行方案，詳見圖3。

（二）編制方法

全面預算管理的編制方法主要有零基預算法、彈性預算法、滾動預算法、作業預算法等多種預算編制方法。高等學校在進行全面預算管理編制時，可綜合采用多種預算編制方法提高預算編制水平。

零基預算法是以零為基礎編制計劃和預算的方法，不考慮以前預算周期的預算執行情況， 只依據預算目標本身來測算的方法。零基預算法能夠充分利用高等學校有限的資金來合理進行資源配置。特別是涉及專項項目支出，更要體現項目實施后對高等學校發展影響程度不同來分配教育經費資源。同時，按照預算周期工作要點適量分配資金需求，將預算編制細化到每項支出。彈性預算法是以不同工作的預期工作內容為基礎，確定相應的預算金額而編制的能適應不同工作的預算方法。其可以反映在各種工作量所應開支或取得的金額。彈性預算法能夠規范預算項目的額度管理，還能通過對匯總的運行成本數據分析及預算調整來提高資金的使用效益。滾動預算法，或叫連續預算法、永續預算法，高等學校通過外借資金進行校園建設時期比較適合使用此方法，作為正常預算管理的輔助預算管理。滾動預算能采用“近細遠粗”的原則，對高等學校的遠期、中長期、短期的規劃目標進行控制，根據前期預算的執行情況及時調整近期預算，從而使高等學校各項工作能夠前后銜接。

作業預算法是以作業成本為計算基礎的一種新型預算管理方法。作業預算法比較適合用于編制高等學校的教育教學運行預算。它可以通過對預算周期在校生規模的預估，測算出相應的教學工作運行預算、教學資源運行預算等，從而使教育教學資源配置更符合學校發展實際需要，在提高預算資金使用效益的同時實現預算管理的效益擴大， 詳見圖4。

（三）執行控制

預算的執行是指以預算為標準組織實施高等學校教育教學活動的行為，包含了預算期從開始到結束的整個運行過程。預算的控制是指高等學校以預算為基準，通過采取一系列措施，避免預算的執行與預算的目標之間出現明顯偏差的行為。預算的執行與預算的控制是相互依存的關系，預算的執行需要預算控制確保不偏離預算，預算的控制必須以預算執行為載體進行規范實施。預算的編制為高等學校在預算周期內開展各種活動制定了預期目標和執行依據，預算的控制幫助在預算的執行過程中不偏離預算的預期目標。

五、全面預算管理的分析與考核

（一）預算分析

在實施全面預算管理過程中，將不可避免地出現預算實際開展情況與預算目標預計執行情況偏離的現象，這時需要通過適時的全面預算管理分析找出產生偏離的原因，并采取適當的措施降低預算的偏離程度，同時允許二級單位按照實際情況進行預算中期調整。其結果是既能通過預算分析發現存在的問題，又能通過預算調整提高預算的效益，還能為制定更符合高等學校科學發展的周期預算目標提供實踐的案例， 詳見圖5。（二）預算考核

預算考核是高等學校進行全面預算管理改革中預算周期之間相互銜接的關鍵步驟，是全面預算管理的重要組成部分，是全面預算管理過程中考核、評價實施效果的重要環節，以預算指標監測、預算執行結果、預算分析報告為依據，開展預算管理考核，以幫助實現預算管理目標。

六、結語

全面預算管理作為一種科學的預算管理模式，是一種成本管理的新方法。全面預算管理是一個管理系統，包括業務、財務、經營、資源、投入與產出等各個方面。從表面上看是這些要素與實施過程的集合，實質上是將其整合為一個有機的整體。如何將教學資源和人的聰明才智發揮到最大限度是一門管理藝術。全面預算管理不是簡單對高等學校人、財、物進行下放、管理的手段，而是對高等學校管理者的治理能力的極大挑戰，也是真正體現全面預算管理本質的關鍵所在。以全面預算管理為手段進行應用型大學綜合改革，遵循共同治理的原則，明確高等學校與二級單位的權責與關系是實現大學治理現代化的必然要求。 高等學校進行全面預算管理改革就是將大學的各種活動統一納入預算管理體系，通過預算的編制、執行、分析、考核等環節，重新劃分高等學校與校內部門的權責，從而推動大學治理結構的優化，同時最大化發揮預算資金使用效益。實現大學治理現代化，需要聚焦大學綜合改革，通過改革進一步釋放大學的活力。全面預算管理是應用型大學綜合改革的有力抓手。全面預算管理將幫助高等學校尤其是應用型大學構建一個全面預算作為管理手段、重心下移作為管理策略、權利下放作為管理方法、二級學院作為治理中心的高等教育綜合改革創新模式，簡稱為學院式治理。這種創新模式的目標狀態是通過制度界權、學校放權、學院用權、分離監權來實現權責明晰、放權有據、用權有度、監權有力、科學高效的現代化大學治理體系。

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[責任編輯：龐丹丹]