BT類投資項目內(nèi)部審計問題研究*

廊坊職業(yè)技術(shù)學院 孫麗麗 張娜

BT類投資項目內(nèi)部審計問題研究*

廊坊職業(yè)技術(shù)學院 孫麗麗 張娜

本文結(jié)合江陰芙蓉大道BT項目的實際案例，探討了BT類項目在實際運作過程中存在的問題，并從內(nèi)部審計的角度，構(gòu)建了一套適合該類投資項目的審計體系及審計方法。本文的研究有助于發(fā)揮內(nèi)部審計在BT類項目運作實施過程中的監(jiān)督、風險控制作用，提高該類項目的運作水平。

BT投資項目 內(nèi)部審計 審計體系

BT是以項目發(fā)起方為準授權(quán)指定投資者，由投資者負責建設(shè)項目（包括項目籌資），并且在指定時間內(nèi)完成項目建設(shè)（項目需符合質(zhì)量要求標準）后交由項目發(fā)起人驗收的普遍應用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資建設(shè)模式。完成項目驗收后，項目發(fā)起者應該按照與投資人所簽訂的合同在規(guī)定時間內(nèi)向投資者支付相應的項目總投資金額，并且按照約定向其支付相應的資金回報。目前，BT模式在公路、地鐵、污水處理等領(lǐng)域得到了廣泛的運用，且在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，極大的緩解了我國城市建設(shè)資金不足的問題。然而，現(xiàn)階段國家法律、法規(guī)尚未對BT類項目進行規(guī)范，加上各個BT項目都有著自己的運作模式，所以其在投資決策、運營過程控制及后續(xù)回購等管理環(huán)節(jié)逐漸暴露出諸多問題。

一、江陰芙蓉大道BT項目簡介

（一）江陰芙蓉大道BT項目概況2007年5月，中交投資公司與江陰市人民政府簽訂《江陰芙蓉大道西段（含揚子江路）、長山大道一期、暨南大道一期工程項目投資建設(shè)合同書》。工程內(nèi)容包括施工圖范圍內(nèi)的道路、橋梁、土建工程（不含給水系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、綠化等），合同工期24個月，合同總價約30億元，其中前期工作配套費9億元，建安費用、監(jiān)理費用、項目公司管理費用等9億元。項目建成完工后由江陰市政府委托其代理機構(gòu)江陰城市建設(shè)投資有限公司代表政府履行回購義務，建設(shè)期間江陰市政府授權(quán)江陰市交通局在工程建設(shè)期間負責全面管理本建設(shè)項目。江陰市交通局、江陰城市建設(shè)投資有限公司與本項目相關(guān)的所有行為均等同于江陰市人民政府的行為，江陰市人民政府對合同規(guī)定應盡的一切義務、責任承擔連帶責任。

（二）江陰芙蓉大道BT項目運作模式簡介BT項目內(nèi)部審計建立在對項目運作核心風險分析及把握基礎(chǔ)上，風險的判斷、識別必須從項目的運作模式、交易模式入手，就江陰芙蓉大道BT項目而言，與核心風險相關(guān)的兩種主要模式包括項目交易結(jié)構(gòu)及資金流向結(jié)構(gòu)。

（1）項目交易結(jié)構(gòu)。BT項目沒有固定的運作模式，一般可以根據(jù)不同實際情況對整個運作模式進行調(diào)整，本項目實際交易結(jié)構(gòu)如圖1所示。該項目中政府或回購方是BT投資項目的實際業(yè)主，由其把建設(shè)項目向指定投資人授權(quán)。工程項目業(yè)主為江陰市交通局、江陰城市建設(shè)投資有限公司。投資人為中交投資公司和江陰項目公司，投資人建立自己的項目公司，全權(quán)負責整個項目的運營及項目公司和回購方簽訂協(xié)議，并由后者提供合約擔保，項目公司負責項目施工的一切實際操作。本項目的施工承包商為中交三航局，監(jiān)理單位為江蘇某監(jiān)理公司，工程竣工及驗收合格后，項目公司將項目移交給回購方。

圖1 江陰芙蓉大道BT項目交易結(jié)構(gòu)

圖2 江陰芙蓉大道BT項目資金流向結(jié)構(gòu)

該項目投資人注資成立項目公司（江陰項目公司），并在項目運行過程中，視情況向項目公司增資以維持項目運作；并以項目公司為融資平臺進行項目籌資，允許社會投資人入股，同時公司還會從銀行處取得一定的金融貸款；給本項目提供資金的股東包括投資人中交投資公司及隱性股東中交三航局。項目公司向施工單位和監(jiān)理單位撥款，完成項目施工；工程竣工驗收合格及項目移交給回購方后，進入項目回購期，回購方根據(jù)約定回購價分期將投資人用于項目建設(shè)的資金和約定回報支付給投資人；待收到回購款，項目公司還清因項目建設(shè)所背負的債務，在扣除各種費用和成本后，分配利潤給各股東（投資人和社會其他投資人），在收回所有回購款和回購期結(jié)束后，對項目公司進行清算，股東收回投資結(jié)束項目。

二、BT類項目內(nèi)部審計體系的建立

（一）擴大內(nèi)部審計范圍新的內(nèi)部審計體系中，內(nèi)部審計應在原有的基礎(chǔ)上拓寬審計領(lǐng)域、擴大審計范圍。應適當減少傳統(tǒng)審計，如可由外部力量進行的財務收支審計，走形式的經(jīng)濟責任離任審計，應有法律等部門進行的合法合規(guī)檢查，應由紀檢負責的違規(guī)違紀調(diào)查等。同時將審計力量往企業(yè)投資決策、戰(zhàn)略、內(nèi)部控制、風險管理等方面轉(zhuǎn)移，探索新的審計領(lǐng)域，如采購審計、計劃審計、人力資源審計、資產(chǎn)資源的有效性、效益性審計等，以逐步提高內(nèi)部審計關(guān)注的層次，為管理決策提供服務。

（二）建立內(nèi)部審計考核體系內(nèi)部審計工作的效率與效果對提高對整個組織的治理水平、管理水平是非常有幫助的。一套科學、完整的內(nèi)部審計考核體系不但能促進內(nèi)部審計提高審計質(zhì)量，而且也能激勵內(nèi)部人員工作熱情、積極性和主動性。因此只有建立一套科學的內(nèi)部審計業(yè)績評價體系，才能為考核提供依據(jù)。新審計體系應從七個方面著手建立內(nèi)部審計業(yè)績考核體系，具體如表1所示。其指標可以根據(jù)企業(yè)的不同特點調(diào)整，可以細化或者增減評價內(nèi)容。

表1 內(nèi)部審計業(yè)績評價表

（三）規(guī)范內(nèi)部審計工作內(nèi)部審計的質(zhì)量高低與審計工作是否規(guī)范，制度是不是健全并有效執(zhí)行有直接關(guān)系，因此應從這兩方面加強。一方面加強內(nèi)部審計制度建設(shè)。在制度建設(shè)方面，除建立適應一般企業(yè)的內(nèi)部審計制度外，還應針對投資項目的特點著力建設(shè)針對項目風險控制的制度、規(guī)章，包括《投資項目前期審計實施細則》、《內(nèi)控制度評審辦法》、《在建項目資金審計實施細則》、《合同審計實施辦法》、《工程結(jié)算審計管理辦法》、《投資項目后評價管理辦法》、《內(nèi)部審計質(zhì)量評比辦法》等一系列制度，讓制度、辦法指導審計工作的開展，規(guī)范審計行為，提高審計質(zhì)量。除上述規(guī)范、指導內(nèi)部審計人員的制度外，還應建立審計結(jié)果公示、審計人員廉潔自律等制度，從外部、行業(yè)自律角度約束審計人員。另一方面，規(guī)范內(nèi)部審計流程。內(nèi)部流程建設(shè)是為了提高審計質(zhì)量，規(guī)范審計行為的一系列過程安排。包括從指定年度審計計劃，編制審計項目方案到審計實施、后續(xù)審計的整個流程。上述審計流程控制要點包括：一是實施審計，編制審計工作底稿和撰寫審計報告。其控制的目的主要是規(guī)范審計工作，保證審計質(zhì)量。二是監(jiān)督被審計單位審計中出現(xiàn)問題的落實情況。其控制目的是防止審計中出現(xiàn)的問題得不到有效落實，防止只審不改，內(nèi)部審計流于形式問題的出現(xiàn)。

三、江陰芙蓉大道BT項目內(nèi)部審計的實施

（一）審計方案設(shè)計由于江陰芙蓉大道BT項目核心風險在于項目運作，應制定以控制項目運作風險為重點的審計工作方案，應包括以下內(nèi)容：

（1）江陰芙蓉大道BT基本情況。審計實施前要通過各種途徑了解該項目的決策背景、項目所在地經(jīng)濟、政治環(huán)境、運作模式等。

這家四合院的餐廳是正宗的北京菜。內(nèi)庭裝潢也是別出心裁，從庭院處的鳥籠、八仙桌，前廳等區(qū)域的四合院上方格局，到大廳的殘垣斷壁古城墻、胡同巷子老北京門牌號，再到唱戲的臺子和烤鴨的掛架，甚至到餐桌上點菜的牌子、精致的餐巾紙木盒，小小餐廳的每一處都有老北京的不拘一格，盡顯老北京的獨特風韻。

（2）審計的目標。第一，決策階段。通過對決策過程審計，找出決策環(huán)節(jié)存在的問題，對決策層提供以后項目決策建議。通過合同訂立過程審計，判斷項目投資風險是否通過合同予以鎖定或降低。第二，項目建設(shè)階段。對項目運行規(guī)范性評價判斷，審查對項目工期、質(zhì)量、造價、財務等風險否有良好的控制。第三，回購階段。項目是否建立回購管理制度，項目收益是否及時取得，是否進行有效的稅務籌劃。

（3）審計范圍和對象。審計范圍包括投資決策、項目建設(shè)、項目回購全過程。審計對象包括投資決策部門、項目運作單位。另外還可能因?qū)徲媽嵤┻^程中遇到的重大事項延伸調(diào)查至其他單位，如施工單位、監(jiān)理單位和回購方等。

（4）審計風險的評估及重要性水平的確定。根據(jù)內(nèi)部審計定位及公司特點，江陰芙蓉大道BT項目審計風險主要為項目決策、運作中存在重大問題而內(nèi)部審計人員未能及時發(fā)現(xiàn)、報告。重要性水平以問題性質(zhì)判斷，凡是關(guān)系到項目投資收益取得的造價、質(zhì)量、工期、回購款項等問題均作為重要點。

（5）審計內(nèi)容和重點。根據(jù)江陰芙蓉大道BT項目特點，審計內(nèi)容確定為涉及項目決策、建設(shè)、回購全過程的決策資料、管理文件、賬務資料、合同等。其重點在于，決策階段重點是決策的科學性，是否存在重大因素的遺漏。合同簽訂階段，對核心風險的約定是否足以鎖定項目收益。建設(shè)階段，重點是項目公司運作規(guī)范性，工期、質(zhì)量、造價是否得到確實控制。回購階段，重點是是否建立完善回購管理制度，回購應急處理辦法等，當回購出現(xiàn)問題時處理是否及時恰當。

（6）審計人員組成。配備工程造價、法律、財務、企業(yè)管理等方面內(nèi)部審計人員。

（二）決策階段審計

（1）投資可行性研究的審計。為確保項目投資可以更好的滿足客觀需求，促使項目投資的經(jīng)濟效益最大化，在進行項目投資前，應從各方面充分分析將要投資項目的可行性。包括投資建設(shè)之前的項目商務論證、項目建設(shè)的技術(shù)可行性分析和經(jīng)濟可行性分析，同時對項目完成建設(shè)之后的投資收益加以評估，為投資提供更加準確可靠的參考。在江陰芙蓉大道BT項目具有收益與回購緊密聯(lián)系、收益率確定的情況下，回購風險尤為突出，因此審計中應重點關(guān)注投資研究部門可行性研究的客觀性、科學性。具體做法是，索取有關(guān)資料，判斷投資研究部門對回購風險的認識，選用的分析工具是否合適，對回購方回購能力的判斷是否客觀、全面等。

（2）《投資建設(shè)合同》與《回購協(xié)議》的審計。這兩個合同是BT類投資項目的靈魂，是指導整個項目運作，保證投資收益能否實現(xiàn)、投資風險能否有效控制的根本。上述兩合同存在部分內(nèi)容相同，合同結(jié)構(gòu)亦具有一定的相似性，因而協(xié)議中的關(guān)鍵條款及風險也存在一定的相似性。

建設(shè)內(nèi)容同與投資規(guī)模問題。在雙方簽訂的協(xié)議中有兩項必要條款：其一，項目建設(shè)的具體內(nèi)容和要求；其二，投資規(guī)模。然而在談判過程中，通常情況下只能對上述條款加以大致確定，其完全確定需要在完成協(xié)議簽署后，在不斷的投資建設(shè)過程中才能實現(xiàn)。因此，最終確定的項目建設(shè)具體內(nèi)容和要求、投資規(guī)模通常會和最初的條款規(guī)定存在差異。倘若投資額僅有細微變化，投資人及回購方可以協(xié)商調(diào)整，但如果數(shù)額較大，則存在以下問題：一方面，投資人或許會因為自身融資能力有限難以在規(guī)定時間內(nèi)得到足夠的融資量，使得項目工期延后，進而造成項目難以按時移交、回購。另一方面，對于回購方而言，倘若項目投資規(guī)模發(fā)生了顯著變化，那么通常就會牽扯到項目重新審批，因此政府往往會十分慎重的看待上述協(xié)議條款中的投資規(guī)模變更，同時這也是簽訂協(xié)議最主要的風險。為有效規(guī)避投資規(guī)模發(fā)生顯著變更的風險，投資人應在和回購方談判磋商過程中仔細勘察建設(shè)項目現(xiàn)場情況，充分了解建設(shè)施工地區(qū)的土地政策、財稅政策等等和項目建設(shè)有關(guān)的政策，加強項目投資規(guī)模的審核力度，在基本確定項目建設(shè)內(nèi)容情況下，最大程度做好項目審核，防止因為人為原因致使項目規(guī)模在協(xié)議簽訂前后出現(xiàn)顯著差異。審計應重點關(guān)注，由于工程建設(shè)過程中材料價格、工期、工程建設(shè)內(nèi)容變化等導致的投資規(guī)模發(fā)生變化是否計入回購基數(shù)，調(diào)整金額如何確定，要履行哪些調(diào)整程序。同時，審計時應索取合同簽訂過程中相關(guān)資料。

回購資金來源及回購擔保。實際上，BT項目的回購方通常為中央政府或者當?shù)卣虼隧椖康幕刭徺Y金往往會列在政府當期財政支出當中。倘若在項目投資建設(shè)和回購協(xié)議中寫明這一點，那么政府就必須在項目移交和驗收完成后的每年履行把項目回購資金支出記入當年政府預算的法律義務，其是對項目投資人最佳的回購保證。按照當前我國法律框架體系，政府通常不會為BT項目投資人提供財政擔保，而往往會提供當?shù)啬硞€公有制企業(yè)作為信用擔保企業(yè)，由其為投資人提供信用擔保，然而，相較于財政擔保而言，信用擔保對投資人所起到的保護作用明顯要弱很多。所以，投資人在簽訂協(xié)議時最為關(guān)心的問題在于回購資金由誰支付、怎樣支付，由誰為其提供擔保。上述兩個問題是投資BT項目時投資人的最大風險。在對回購資金來源及回購擔保合同條款審計時應關(guān)注三個問題，一是合同條款中是否約定將政府回購支出列入回購當年的財政預算。二是回購協(xié)議中，對回購擔保物約定是否清晰，相關(guān)擔保物所有權(quán)是否存在爭議，擔保物是否屬于法律規(guī)定無法變現(xiàn)的情形，投資方是否能獨立啟動并操作擔保物的處置程序等等。三是擔保率（擔保物價值與擔保金額）是否過高，擔保物價值變化如何處理等。

（三）項目建設(shè)階段審計審計中對項目建設(shè)階段應重點關(guān)注以下幾個方面。

（1）組織機構(gòu)。如前文所述，鑒于BT項目目標的單一性和具體性，在機構(gòu)設(shè)置上不需“五臟俱全”，一些合約、財務、法律等關(guān)鍵部門必須設(shè)置，但其他一些相對不重要的部門可以不設(shè)或合并設(shè)立。在管理層級上盡量采取扁平化的方式，減少管理層級，董事會可以擴大授權(quán)的范圍，給予經(jīng)營層更大的權(quán)力，筆者認為除涉及工程進度、投資額變化、重大技術(shù)方案等問題外均可授權(quán)經(jīng)營層予以解決。

（2）進度管理。進度直接關(guān)系到BT項目的回購時點和是否承擔違約責任等關(guān)系投資人核心利益的問題，是項目建設(shè)階段重點把控的內(nèi)容之一。進度控制的最終目的是確保項目進度目標的實現(xiàn)，進度控制的總目標是建設(shè)工期。在針對該部分審計時應該重點關(guān)注，項目公司是否建立了完善的進度管理體系、落實是否到位，對于施工等單位的工期索賠處理是否得當，是否在取得對政府的反索賠簽證的前提下處理。對于由于政府原因?qū)е碌墓て谘诱`是否積極與政府溝通，是否及時提出反索賠要求，工期風險是否得到轉(zhuǎn)移。

（3）質(zhì)量管理。工程項目是按業(yè)主建設(shè)意圖單項進行設(shè)計的，具有單項性的特征，質(zhì)量必須一次性滿足合同規(guī)定的要求，具有一次性與壽命的長期性特征；工程項目一般都要投入大量的人力、物力和財力，具有高投入特性。通常而言，BT項目完成回購需要較長的年限，一般都已經(jīng)超出工程質(zhì)保期，倘若在超過工程質(zhì)保期后，回購方仍未完成項目回購，則其對于項目投資方在經(jīng)濟層面有著很強的控制力，相當于投資方需要在一定程度上延長BT項目質(zhì)保期，因此投資人必須認識到工程質(zhì)量的重要性。對投資人而言，工程質(zhì)量控制必須基于協(xié)議合同執(zhí)行，因此其應該盡可能選擇優(yōu)秀的參建單位，并且組織好自己的項目管理團隊，確保施工質(zhì)量。除此之外，投資方應聘請嚴格負責的現(xiàn)場監(jiān)理，嚴格按照施工規(guī)范監(jiān)督項目工程的實施。該部分審計應重點關(guān)注，項目公司是否選建立了質(zhì)量管理的相關(guān)制度，對施工單位、監(jiān)理單位的選擇是否科學，施工合同的執(zhí)行是否到位，對施工、監(jiān)理單位人員的管理是否規(guī)范，招投標中確定的施工、監(jiān)理人員是否存在隨意更換等問題。

（4）工程造價管理。工程造價是工程項目按確定的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、功能與使用要求等全部建成并通過驗收交付應支出的費用。建設(shè)項目總投資中包括購入各種設(shè)備費用、建筑施工和安裝施工費用、勘察設(shè)計應支付費用，也包括建設(shè)單位自身進行項目籌建和管理所花費的費用等。投資人的造價管理是確保項目得到投資回報的關(guān)鍵，其必須嚴格圍繞回購協(xié)議加以實施。對投資人而言，其投資成本要得到回購，必須得到政府的確認。對于概算包干回購合同，投資人造價管理應以控制建設(shè)成本為要點，爭取包干回購基數(shù)與投資額之間的差額利潤，投資人可以通過優(yōu)化設(shè)計、優(yōu)化施工方案、科學組織等措施來控制總投資額。對于非包干回購合同，在回購協(xié)議中須約定對工程造價的確認方式，因變更、合同缺陷等產(chǎn)生的造價變化應及時得到政府方確認并進入回購基數(shù)。江陰芙蓉大道BT項目為非概算包干，投資人由于設(shè)計工程量的變化引起的變更需要得到政府或回購方的確認方可計入回購基數(shù)。審計中應審查建設(shè)過程中由于工作量變動導致的投資增加是否得到政府相關(guān)部門的及時確認，計入回購基數(shù)。

（5）財務管理。由于江陰BT項目合同總額約30億元，金額較大。因此說該項目的財務管理、資金管理對降低投資額，確保投資收益非常重要。江陰項目公司建立了一系列財務方面的規(guī)章制度，包括《建設(shè)資金管理辦法》、《銀行貸款計劃、使用管理規(guī)定》等，從制度上保證了資金的安全、高效。鑒于該項目的管理模式的特點，審計中還應注意受托管理方是否存在越權(quán)侵占控股股東利益的情況，是否存在超前計量施工方提前獲得施工利潤的情況。

（四）項目回購階段審計

（1）竣工驗收管理。此處的竣工驗收更為注重項目公司怎樣確保項目順利完成，盡可能更早的開始回購程序。因為BT項目的回購就是收獲階段，如何做好項目回購階段工作，將直接影響到回購的及時性、回購資金的安全性。一般BT合同約定，項目回購以項目竣工驗收為起點。審計應重點審查項目公司對竣工驗收工作的重視程度，對竣工驗收相關(guān)準備工作的充分性，有關(guān)竣工驗收資料的完整性，以便從投資人角度順利推進該項工作，避免因投資人原因致使驗收工作的滯后，影響回購的正常進行。

（2）稅收管理。對于BT投資項目的流轉(zhuǎn)稅，當前我國還沒有出臺針對BT項目經(jīng)營模式的納稅規(guī)定，所以項目投資人應該在和回購方簽訂合同前積極與當?shù)卣畢f(xié)商，盡可能為自己爭取到有力的稅收政策。如果在項目簽約階段未就流轉(zhuǎn)稅明確約定，應在回購階段與稅收征管機關(guān)溝通、協(xié)商，爭取較低稅率和較低稅基，已降低稅務成本。對于所得稅問題，審計中應關(guān)注項目公司是否充分利用現(xiàn)行稅務政策，爭取建設(shè)期企業(yè)所得稅的遞延，以降低資金成本。

（3）回購管理。BT項目能否實現(xiàn)預期收益，除了項目投資決策時對回購方的財力、資信狀況進行調(diào)查以及建設(shè)過程中質(zhì)量、工期等予以控制外，后期的回購管理也極為重要。因為進入回購期后，地方政府的經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政收入以及政府的政策都會有變化，投資談判時的邊界條件己發(fā)生了較大變化。為了降低回購風險，投資人除保持和政府一貫良好關(guān)系外，還應建立一套回購方案和應急處理辦法，以應對可能的變化。回購階段審計時，應重點關(guān)注項目公司是否專門建立回購管理辦法，是否存在重施工、輕回購的情況，是否定期分析回購方的財務狀況、是否建立無法收回應急預案等。江陰芙蓉大道BT項目于2009年12月5日全面完工，2010年9月15日通過交工驗收，回購方江陰城市投資建設(shè)有限公司于2010年8月按合同約定支付了一期回購款13.89億元。按照約定，第二期回購款10.82億元應于2011年10月支付。但后期由于國家貨幣政策及國家清理地方政府融資平臺、江陰市近年固定資產(chǎn)投資規(guī)模投資過大及地方政府換屆等因素影響，回購款遲遲未能支付。在對該項目回購期進行審計時不僅應關(guān)注項目公司是否建立回購管理辦法，是否定期分析回購方財務狀況；還應關(guān)注是否建立相關(guān)應急預案，項目回購出現(xiàn)異常時能否及時做出反應等。

*本文系河北省教育廳課題“關(guān)于高等院校固定資產(chǎn)管理與核算問題深究”（項目編號：SZ141219），河北省社科聯(lián)課題“河北省城市商業(yè)銀行發(fā)展問題研究”（項目編號：2014041412），廊坊市科技局課題“基于提升風險管理水平的公立醫(yī)院內(nèi)控體系構(gòu)建分析”（項目編號:2014023176），廊坊市社科聯(lián)課題“廊坊市民營企業(yè)財務管理機制構(gòu)建研究”（項目編號：2014043）階段性研究成果。

［1］彭紅濤、邱忠毅：《建設(shè)項目工程造價跟蹤審計運行模式研究》，《中南財經(jīng)政法大學學報》2011年第4期。

［2］張勇、肖躍軍：《探討全過程跟蹤審計在工程實踐中的應用》，《建筑經(jīng)濟》2011年第2期。

（編輯周謙）