自然資源資產負債表編制國家試點進展調研分析*

中國國土資源經濟研究院 姚霖

自然資源資產負債表編制國家試點進展調研分析*

中國國土資源經濟研究院 姚霖

為摸清自然資源資產負債表試編進展情況，課題組運用多種質性研究方法對8處國家試點及5處參照國家試點的省份開展了跟蹤調研。調查發現各試點不僅有創新探索的想法，而且在技術方法上有不少新的突破。但因理論尚未成熟，又屬于初次嘗試，導致普遍存在一些問題。消除編制瓶頸，深入推進自然資源資產負債表編制工作，要著重在“宣傳工作、機制建設、標準統一及部門數據管理”上下功夫。

自然資源資產負債表 國家試點進展 問題 建議

為檢驗前期自然資源資產負債表賬戶設置是否“科學”與填報制度是否“可操作”，國務院于2015年9月下發了《編制自然資源資產負債表試點方案》（國辦發〔2015〕82號），決定在河北省、呼倫貝爾市、湖州市、婁底市、赤水市、延安市和北京市懷柔區、天津市薊縣開展試點（城市）工作。同時，北京市、安徽省、湖北省、青海省、貴州省等地也主動參與了試編。帶著“發現、診斷與解決”問題的思路，中國國土資源經濟研究院“自然資源資產負債表編制研究課題組”利用參加自然資源資產負債表試點工作督查、自然資源資產負債表試點工作培訓班和參與部分試點地區編制的機會，對上述試點的編制進展情況開展了調查。

一、自然資源資產負債表編制總體情況

根據《編制自然資源資產負債表試點方案》和《自然資源資產負債表試編制度（編制指南）》的要求，試點地區主要對土地、林木、水等三種重要資源進行資產核算，建立實物量賬戶，采集和調查統計2011至2015年三類資源的存量及變動情況。課題組召開座談會，聽取了試點地區政府、統計、發改、財政、國土、環保、水利、水務、農業、審計和林業等相關部門的工作匯報，查看部門臺賬和8張負債表試填情況。并在國土資源局召開現場會，重點聽取土地資源表、耕地質量表填報情況，圍繞部門職責、數據標準和統計口徑等進行交流討論。聽取了對做好試點工作和完善《編制指南》的意見和建議，對試點中存在的困難和問題提出了指導性意見和解決方案。根據調研了解，試點地區著重開展了以下工作：

（一）注重高位推動、部門聯動各地政府高度重視試點工作，成立了編制自然資源資產負債表試點工作領導小組和指導小組，由省（市）政府主要負責同志掛帥，統計、發改、財政、國土資源、環保、水利、農牧、審計和林業等相關部門共同參與。制定試點實施方案，確定試點的時間表、路線圖；明確各成員單位工作的職責，要求一把手親自抓，分管領導具體抓，指派專人負責；建立試點工作部門溝通協調機制，通過聯席會議制度、督促檢查制度、信息聯系制度、數據質量評估審查制度確保試點工作的順利推進。

（二）堅持探索創新、研究論證編制自然資源資產負債表是一項全新的工作，既無成熟的本土經驗可以支撐，國外也沒有典型成功案例可以借鑒。為此，試點地區堅持目標導向，認真學習《試點方案》和《編制指南》，組織邀請了國土部、國家統計局、水利部專家現場講授解疑。同時，制定召開了專題會議制度，聽取各部門搜集整理數據的情況，對技術方法不成熟、統計數據不健全、資產負債理論認識不清等問題進行了充分討論研究，對缺失數據開展抽樣調查或補充性調查。堅持“邊試點，邊總結”、“邊收集基礎資料，邊提煉經驗做法”，努力完成數據填報任務。

（三）著力夯實基礎、補短拾缺試點將試編作為推進部門基礎性業務工作的重要契機，積極推動相關基礎性業務工作，提升數據的可獲得性和準確性。比如：國土資源部門積極推進集體土地所有權、集體土地建設用地使用權、宅基地使用權的確權登記；水利部門積極推進水資源資產產權和水利資源的確權登記；林業部門積極推進林權改革和退耕還林確權頒證；環保部門擴大地表水質監測布點和水質標準建設，全面加強相關統計數據的匯交審核；農業部門開始部署農業用地力和草地面積調查。同時，還安排專門的經費解決各類資源歷史數據不全、不準的問題。

四是確保數出有據、真實可靠。在數據采集統計過程中，各部門對填報的每一項基礎數據都寫明數據來源和填報責任人，做到所有數據可核查、可追查。各部門主動與上級業務部門溝通聯系，相關統計數據均報上級業務部門進行審核確認，確保數據真實可靠、統一無誤。

二、自然資源資產負債表編制存在的問題與原因分析

（一）認識不清看似簡單的認識疑惑，可能會造成編制工作的停滯。我們調研過程中感觸最深的就是試編地區（單位）普遍對自然資源資產負債表是什么？能做什么？開展編制工作是不是類似在查領導干部的帳？等涉及負債表概念、功能的問題存在疑慮。這些表象不僅表明地方對自然資源資產負債表的理解“不透、不準、不實”，還揭示了編制頂層設計上沒有“說的透、講的準、做的實”。那么，又為何產生認識不清呢？筆者認為有兩個方面的緣故。

其一，有關編制工作的宣傳“不準、不夠”。“不準”體現在社會媒體在宣傳中過分地強調了“自然資源資產負債表與開展領導干部離任審計”的關系，而忽視了自然資源資產負債表賦有的“掌握家底，服務自然資源管理體制改革”的旨向。媒體的偏差式解讀，反而沖淡了各方對國家自然資源資產負債表編制指導小組在各個場合對負債表的官方解讀；“不夠”表現在官方多通過正式《試點方案》及督察指導過程中開展解讀宣傳，在其他“非正式”途徑中開展的宣傳略顯不夠。

其二，編制技術理念不統一。不同的核算觀點皆依附于各個核算理論，并自成體系。自然資源資產負債表同綠色GDP、國家資產負債表、企業資產負債，因核算理論的差異而存諸多不同。以實物量核算為例，綠色GDP考慮的是礦產開發造成的環境損失，國家資產負債表看重的是礦業對經濟的貢獻，企業資產負債表則關注礦產開發成本與產成品的利潤。自然資源資產負債表編制中，看似簡單的實物登記，其框架設計所包含的“指標設置、統計標準、度量單位、登記日期、呈報單位”都需充分考慮各類資源的環境與經濟屬性。就礦產資源核算而言，我國礦產資源儲量登記共有172種，要開展實物量核算，必須處理好“礦物、礦石、礦種、品位、形態、儲量標準、儲量登記制度、度量單位統一”等問題。然而，已有涉及礦產實物量的核算技術還未獲得一致性意見。同時，價值量核算也面臨諸多核算瓶頸。如：資源價值、環境價值、環境損益價值的核算技術方法，尚未形成標準化程度高、應用成熟的規范。從國內部分已經開展價值量核算的成果來看，確定“價格”的核算技術已在核算理念、核算尺度、核算方法上存有較大差異。

（二）統計標準有待規范在負債表核算理論構初期，摸清各門類資源數據“臺賬”建設情況，嘗試對接不同口徑的資源統計數據，探索建立核算技術規范是當前國家負債表試點編制的重要內容。我國各資源管理部門在日常資源量統計中所依據的標準因行業而出現差異，尤其是相同統計對象存在不同的統計標準，由此致使出現了數據“打架”的現象。例如：婁底市在林地面積填報時，國土資源部門根據《土地利用現狀分類》（GB/T21010－2007）和《第二次全國土地調查技術規程》（TD/T1014-2007）等標準對林地面積進行調查統計，林業部門根據《林地分類》（LY/T1812-2009）等標準進行調查統計。由于標準不一，導致兩者數據相差較大，國土資源部門調查的2014年年末林地面積與林業部門調查數相差數千公頃。細究國土資源部門與林業部門統計的標準差異內容，林業部門將“宜林地”、“四旁樹”等公益林木所依附的土地作為林地。由此出現了國土部門統計的林地面積往往要小于林業部門的統計數據。類似情況還存在于國土部門與農業部門的耕地質量調查標準和草地面積調查標準、水利部門與環保部門分別制定的地表水水質標準上。

（三）統計數據支撐難自然資源資產負債表編制前期工作關鍵在于數據的整合，而各資源管理部門的數據基礎，尤其是歷史數據存在“缺數據、無時效”的問題，直接阻礙了編制工作的開展。

第一，國土資源部門負責填報的數據情況總體較好。其一，包含十二個一級類與五十七個二級類的土地資源存量和年度土地變更平衡表可以做到每年更新，不論是基礎數據庫建設，還是調查制度都有較好的基礎。不過，耕地質量等調查評價的“耕地質量等別及變動表”也存在數據更新間斷的現象。

第二，限于調查制度的原因，農業部門自從1985年完成全國第二次土壤肥力普查外，第三次全國調查至今還未開展。此外，自20世紀80年代全國開展了“草山”普查外，還未開展全國性的數量與質量調查。所以，農業部門的土地質量和草地（尤其是南方高山草甸）面積數據出現多年度缺口，多數試點未填報數據。

第三，林業部門以每10年1次的全國“一類調查”（全國連續清查）與每5年1次的“二類調查”（省市開展的調查）為基礎，填報“林木資源存量及變動表”、“森林資源質量及變動表”。為解決中間年費數據不全的問題，多數試點采用數據推算的辦法予以補充。在濕地方面，部分地區于2010年做過濕地調查外，其余年份未開展調查。

第四，區域河流的流量與水質填報由水利局和水文局共同承擔。因數據多為推測，在很多試點試填的《水資源量及變動表》中，存流量變動數據存在“覆蓋不全、數據不全”的問題。比如：對水資源數量的監測主要針對重點河流、水庫，而無法細分到“小河流、湖泊和地下水”。同時，南北方水資源開發利用狀況存在差異，南方長期沒有水庫、湖泊和地下水監測數據。值得注意的是，按照現有《試點方案》的部署，多數地區（包括北方試點）的地下水數據未填報。

第五，環保部門承擔地表水水質與地下水水質的填報。按照《試點方案》與《指南》要求，市縣環保部門結合前期每月一次重點河流的工業污染監測數據，開展了大量的補充水質檢驗，按照六類水標準實施了數據填報。因前期監測重點存在“主要抓重點水域（水庫、河流）”的監測機制，湖泊水質數據填報存在較大的缺口。在地下水水質監測上，主要由國土資源部與環保部共同合作填報，填報“完成度”與地下水監測“井”的分布有關，數據的“量與質”仍有待提升。

（四）價值量核算技術亟待規范赤水市、荔波市、湖州市、鄂州市和北京市懷柔區等地都積極開展了價值量核算探索，并在土地和重要礦產資源上取得了一定的技術突破。我們對各個價值量成果作了比較細致的學習與研究，發現存在三點問題：其一，確定“價格”的指導理念不同。比如，在核算礦產資源價值量的時候，有取值礦產品價格的，有取值礦產資源生態價值的，也有不充分考慮品位、伴生礦及儲量“精細”程度去粗略評估取價的，也有運用成本法、影子價格法倒推價格的。這種多樣的“價格”取值，勢必會導致未來運用負債表價值量信息時出現“無法比較”的不利狀況；其二，核算“時空”沒有把握好。試點在探索中，過多地關注了價值量核算技術，而忽視了會直接影響核算技術選擇的“時空”。其三，對“負債”的理解有差異。想對于“資產”而言，界定“負債”是比較有難度的。從試編探索情況來看，有認為“負債”即為“資源消耗（損耗）”，也有認為“負債”是“因為資源開發利用對生態環境造成的直接損失”，還有認為“負債”是“資源消耗（損耗）與資源開發導致的生態損失的總和”。

事實上，上述情況是價值量核算過程中普遍存在的難點。究其原因，主要歸結于兩點因素：第一，資源環境經濟核算在理論界至今沒有統一的估價規范模式。以國際標準為例，SNA主要是以經濟學作為其理論基礎，根據效用價值論構建的核算體系。作為國民經濟賬戶的衛星賬戶，SEEA把資源環境看作生產的基本要素投人來統計，其理論基礎還不完善。如何全面認識自然資源的價值在經濟學界爭議較大。突破這一難點，是推動自然資源核算，實現研究成果向實際應用轉化的關鍵所在；第二，根據國家自然資源資產負債表編制指導小組工作進度的安排，發布價值量核算規范仍在醞釀階段。同樣，國土資源部“自然資源資產負債表編制研究”課題組也同樣在探索價值量核算，相關研究成果仍需進一步檢驗。所以，亟需提出一套綜合的、標準的自然資源核算體系，為各地提供理論和方法指導，加快自然資源核算研究的步伐。

（五）數據管理能力有待提升數據管理關系到有效數據的供給。在試編過程中，出現了“行政區域小數據準確性越低的問題”，這其中既有統計工作的客觀原因，也有部門基礎數據的管理問題。以湖南婁底市為例：婁底市林木數據實測為2011年與2014年，湖南省90年代成立森林資源監測中心，每年都有林木資源的調查數據。但數據在“由縣向市”匯總中出現偏差，致使填報過程中出現“存量增加”為“負數”，2014年填報數據與全市二類清查數據相差44萬立方米的問題。類似問題在國土資源管理部門也同樣存在。比如：貴州赤水市國土局在核對土地年度變更數據時，出現了市、縣級掌握的數據同省廳及國土資源部數據不一致的情況。由于土地年度變更調查周期和信息管理垂直化管理模式，導致市縣一級在獲取土地數據上僅有一級類的數據，而無法直接獲得五十七個二級類的數據，并且市、縣國土部門同省廳溝通的信息和時間成本也比較大。

（六）“區域差異”不明顯為因地制宜地反映區域資源環境情況，現行負債表在切合地方“特色”上還需稍作調整。其一，在水資源方面。與我國北方城市相比，南方地表水資源豐富，地下水利用率低于10%。如此信息無法從現行負債表中反映出來；其二，在林木資源統計中。因為林業部門現行統計規范與技術等原因，未對竹林及經濟林（果林、茶林）的數量與質量（蓄積量）進行統計，無法反映該地竹林、果林、茶林等資源的富存狀況；其三，在土地資源方面。怎樣反映沙地、草原、海洋及功能性城市為主的內蒙、甘肅、西藏、北京等區域的土地利用情況仍值得思考；其四，因“礦產資源負債表編制指南”仍再制定過程中，礦業城市（省）的礦產資源特征不能得到反映。

（七）制度建設有待加強制度建設不單體現在“領導重視、部門配合、認真履職”等態度與行為措施上，而更為核心的是一套“高效、務實、協調、保障”工作機制的確立。負債表編制制度關系到編制工作的三個“能否”。首先，能否明確信息供給鏈條責任。部分試點地區對負債表編制的用途認識不透，認為編制負債表就是對領導干部實施自然資源資產離任審計，在數據提交上有思想包袱。此外，編制還涉及統計局、國土、農業、發改委、林業、牧業、水利、環保、財政等多責任部門，如何保障信息鏈條順暢，明確責任單位是編制工作順利開展的前提。因而，建立以“督促責任意識、明確責任主體、規范編制流程”為基礎內容的編制機制是十分迫切的；其次，能否實現部門協調。數據采集難是編制的首要瓶頸。僅以土地資產負債表為例，收集整理各年的土地變更、耕地質量調查、耕地紅線指標、年度建設用地新增指標、土地整治投入、占地補償標準、建設用地基準地價等數據就是一項頗為復雜的工作。而要滿足負債表編制所需的“自然資源+生態環境+社會經濟”信息要求，必須要有能夠協調各編制單位的數據保障制度與之相配套；第三，能否體現負債表信息的客觀性與嚴肅性。負債表作為一個反映自然資源資產變動的信息系統，其不僅用于支撐自然資源管理，還關系到區域生態文明績效評價。這就要求負債表所提供的信息必須具有客觀性與嚴肅性。而要實現這一信息信度與效度，則需通過制度約束予以保障。所以，試編成果中出現的“數據信度與效度”問題，迫使我們反思不論是頂層設計，還是實地開展工作，都不應忽視“制度建設”的重要性。

三、深入推進自然資源資產負債表編制工作的建議

（一）開展宣傳工作編制負債表作為日后自然資源管理的常態性工作，做好與做實宣傳工作十分重要。具體來說，開展負債表編制宣傳工作有以下兩個方面的內容。首先，明確宣傳內容。其次，落實宣教行動。第一，利用《調研與參考》、《國土資源經濟參考》、《中國國土資源經濟》、《中國土地》、《信息參考》、《中國國土資源報》、《中國礦業報》等平臺，專題開辟“自然資源資產負債表編制研究”專欄或專刊，建筑起權威的研究基地，在智力上支持地方開展編制工作。目前，“自然資源資產負債表編制研究”課題組已經同《國土資源經濟參考》、《南京林業大學學報》、《三峽生態環境監測》開展了合作，取得了良好的效果；第二，組建國土資源資產負債表編制專家團隊，建立起部、省、市、縣國土資源管理部門機構共同參與的、可以順暢溝通的交流平臺，實現“線上交流、線下對接，現場解惑”；第三，以黨政教育、社會教育與學校教育為主要途徑，采用學術研討、試點交流、專題報道等形式，為編制工作消弭思想誤區。

（二）建立健全編制工作機制怎樣建構起行而有效的機制，發揮其制度性激勵、約束作用，保障負債表“能編、能用”是當前及未來編制工作中不應忽視的重要內容。其實，負債表編制機制需要解決的問題無非是“能編制”，而“能編制”又涉及“數據源提供無阻礙、部門溝通無縫隙、參與編制主體無缺位”。借鑒貴州省與湖州市制度經驗，建立起“由上至下”的協調機制與“由下至上”的溝通機制，在省（直轄市）、市、縣層面成立負債表編制指導辦公室行使組織協調工作。主觀上，明確各編制部門的工作職責，強化各級國土、林業、農業、水利、環保、財政、審計等部門在組織保障、數據支撐、技術服務上的主體責任。同時，依托不動產登記管理系統，整合現有土地、礦產、地下水、海洋資源的動態監測平臺，建立“土地、礦產、林木、草原、濕地、地下水、地質災害”等信息系統，支撐編制的信息需求。微觀上，建立編制崗位責任制。明確“數據提供、數據填報、數據核算”的責任崗位與責任人，并確定“定期”或“不定期”地開展以編制技術規范為主要內容的培訓制度，以“崗位責任”與“崗位技能”為著力點保障信息質量。

（三）加大負債表科研投入力度在現行《編制方案》暫定的五類（土地、地表水、地下水、礦產、濕地）資源中，歸屬國土資源部門管理的就有土地、礦產、地下水三種。因學科界限的限制，國土資源部門能否在相關資源核算理論與實踐所取得“先進”成果，將直接影響負債表全盤工作的推進。就具體支持內容來說，主要包含以下幾個方面。

第一，支持深入研究自然資源的定價方法與標準賦值。由于部分資源環境要素不參與市場交易，無法通過市場價格來確認其價值，自然資源的價值量核算該選取哪種估價方法還是個難題。已有成熟的資源價格，應該確定何種核算參數，這是自然資源核算研究的難點之一。

第二，支持確立編制規范與制定核算技術標準。當前，資源資產核算的相關技術方法，如土地資源、礦產資源的存量、流量及其價值量的核算技術方法等尚未形成規范。建議依托經研院的科研及標準化建設平臺，逐步制定《生態用地資源資產核算技術規范》、《礦產資源資產核算技術規范》、《地下水資源資產核算規范》、《國土資源資產負債表編制技術規范》。

第三，支持提前推進負債表的使用探索。負債表作為生態文明制度改革的一項重要內容，不僅是開展自然資源資產確權、調查、監測、用途管制的抓手，也是推進生態文明建設、有效保護和可持續利用自然資源的信息支撐，還是實施自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究的重要依據。因此，亟需支持探索負債表編制“大有可為”的多種功能，切實服務國土資源資產的管理。

第四，支持開展尊重區域資源差異的負債表設計研究工作。地方迫切需要根據自身的特點，開展地方性的專項資源調查和研究。根據各地區的區域特點和資源、環境、經濟發展水平，設計不同的側重點，先分區域，建立單項資源的區域自然資源核算體系，在此基礎上提出標準化的價值計量方法，最終形成全國的自然資源核算體系。

（四）盡快解決調查統計標準不一致的問題由于職能交叉和歷史沿革等原因，國土資源部門與林業部門關于林地面積的統計標準、與農業部門關于耕地質量、草地面積的統計標準都不相同，且都根據工作需要開展了相關調查統計，這就對地方編制負債表帶來很大的困擾。這個問題的根源在中央部門，不在地方。建議三個部門盡快就標準不同問題開展研究。

（五）及時調整耕地質量數據填報的時間根據《編制指南》，2015年相關統計數據也需要在6月底前匯總上報，但部分資源調查工作在時間上較難滿足。比如每年土地變更調查的數據，地方調查、報部審核、反饋修改、實地檢查到最后報國務院審定，基本上要到年中，等到數據反饋地方就到下半年了。耕地質量調查評價需要土地變更調查后進行，時間上可能更晚。建議根據實際情況做好填報的時間點銜接，把填報時間延后至第四季度。

總之，開展自然資源資產負債表編制工作不僅是“我國生態文明建設的重點工作”，也是“回應我國資源環境嚴峻形勢、保護和管護好自然資源”的一項重要抓手。在負債表編制理論、核算技術及機制建設仍未成熟的編制初期，需要深刻反思已有的試點經驗，積極厘清和規范自然資源資產負債表編制理論與核算方法，以切實推動這項工作的深入開展。

*本文系國家重點研發計劃“自然資源資產負債表編制與資源環境承載力評價技術集成與應用”子課題“自然資源資產負債表編制技術集成與區域示范”（課題編號：2016YFC0503505）、國家社科基金重大項目“基于自然資源資產負債表系統的環境責任審計研究”（項目編號：15ZDB160）、國家哲學社會科學重點項目“國土資源資產負債表編制及其運行機制研究”（項目編號：15AGL007）、國土資源部軟科學研究項目“自然資源資產負債表編制研究”（項目編號：201508）、國土資源部部門預算課題“自然資源資產負債表編制研究”階段性研究成果。

［1］陳玥、楊艷昭、閆慧敏等：《自然資源核算進展及其對自然資源資產負債表編制的啟示》，《資源科學》2015年第9期。

［2］封志明、楊艷昭、李鵬：《從自然資源核算到自然資源資產負債表編制》，《中國科學院院刊》2014年第4期。

（編輯張芬）