土地管理的問題淺議

陳琳

摘要：土地不僅是資源，而且是重要的資產。加強土地資產也是土地制度建設的重要內容之一，盡快形成土地使用權轉讓市場和完善對這一市場的宏觀管理，是當前土地使用制度深化改革的重點。

關鍵詞：土地管理；存在的問題；解決方法

在社會主義市場經濟條件下，土地使用權轉讓市場是實現土地優化配置的基本形式。因而，盡快形成土地使用權轉讓市場和完善對這一市場的宏觀管理，是當前土地使用制度深化改革的重點。在土地使用權轉讓市場形成過程中，首先，應當規范政府行政劃撥和競價出讓土地使用權的范圍和行為。具體講，國家征用出讓土地的權力和范圍應當限定在公共用地（非競爭性和非贏利性用地）和公共政策產業政策重點扶持的建設項目用地（如國家重點基本建設工程、城鎮建設、水利建設等）的范圍之內。一般企業和個人用地從土地使用權轉讓市場中取得，而不再繼續享受征地劃撥地的優厚待遇。其次，還應當規定，凡已按公共用地征用或因某種公共政策而征用的土地，或因使用到期、違章用地而收歸政府的土地，一旦結束使用，應盡量采取競爭方式公開出讓。其三，某些企業或個人確實需要使用農村集體土地時，因涉及土地所有權轉移問題，目前可暫采用先由國家征用，再由政府按市場價格出讓的辦法辦理。

農村集體土地使用制度改革以后，普遍實行了家庭聯產承包責任制，對恢復和發展農村經濟發揮了重要作用。但也出現了許多矛盾。如按人平均分配而出現的小塊地塊、“綹綹田”，影響了耕作效率的提高；政策規定土地承包15年或者多少年不變，實際上都在變，因而，農民缺乏穩定感；誰是集體土地所有權的真正代表，誰也不知道，等等。這些問題不解決，必然影響農民生產積極性，土地浪費、破壞現象將制止不住，所以，深化改革，勢在必行。

一、不允許基層干部隨意調整農民土地使用權，堅持中央規定的15年不變的政策。中央雖有15年不變的政策規定，然而，大多數地方沒有或不完全執行，其借口是人口增加了，要吃飯，沒有地不行。這樣做的結果，既不利于計劃生育工作，又影響農民向土地進行長遠性質的投入，對中央政策作用的發揮起了反作用，這仍然是目前導致土地使用權的不穩定的主要因素。

二、對非農業征地進行限制。強制性征地的范圍應限制在非商業性的公共事業，如國家基本建設工程項目用地、學校、醫院、行政管理機構等用地。目前隨意征用耕地的現象隨處可見，其原因，一是現有法律不完備，二是即使這不完備的法律也不能完全被執行。解決這些問題的最有效的辦法，就是完善有關法律、法規和政策，增加土地使用者的權力。

三、明確集體土地所有權法人代表。我國現有土地制度是公有制，土地歸“國家所有和集體所有”，但在法律上土地所有權的“主人”不明確，實際上是“各級政府管理，少數單位與個人支配”。名義上，國家和勞動者集體擁有土地所有權，但把握這種權力的是各級政府。真正的主人是那些實際有權或盲目用權支配土地使用權的人和單位。在約束機制不力的情況下，加上受巨大利益的驅使，導致了包括房地產熱在內的以權謀私的現象大量出現。

四、明確農村集體土地所有權權能界定范圍。所謂所有權，是指所有制形式在法律上的表現。因此，集體土地所有制在法律上表現為集體土地所有權。根據《民法通則》第七十一條規定：“財產所有權是指財產所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”那么，集體土地所有者對其財產——土地是否也享有占有、使用、收益和處分的權力呢？現行的有關法規、法律中還沒有這方面的具體規定，因此，實際中難免出現許多對農村集體土地開發、利用、經營、管理以至使用權轉移等方面的不規范行為和違法行為。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部門的事情，應當被看作是農民自己的事情。僅僅依靠政府管理不過來，要靠廣大的農民群眾共同來管，使“管好、用好”土地變成群眾共同行動，才能管得住、管得好。這就要求給農民一些本來屬于農民的權力，明確集體土地所有權法人代表并真正行使土地所有者對其財產———土地應享有的一切權力。

五、最后一個關于農村土地使用權市場問題，這也是一個熱點問題。主要集中在規模經營上。從發展的眼光看，一切稀缺資源優化配置的必由之路是流動或轉讓。土地制度建設任務之一，就是促進土地流轉市場的形成，擴大農戶經營規模，實現資源的優化配置。

土地不僅是資源，而且是重要的資產。加強土地資產也是土地制度建設的重要內容之一。建議從下列方面實施深化改革：

1.嚴格控制耕地的“農轉非”。要正確處理經濟發展與保護耕地的關系，堅持“一要吃飯，二要建設”的方針，合理配置土地資源，政府首先應制定宏觀土地管理計劃和切實可行的年度土地利用計劃（指用于建設的耕地計劃），在執行中不得突破；同時要增強計劃的透明度。

2.政府壟斷一級土地市場。國有土地屬全民所有并由政府全權代表。因此，土地使用權出讓由政府審批，土地部門辦理手續，其它任何部門和單位無權行使土地出讓權。但是，土地使用權轉讓是十分復雜的工作，應當聽取其它有關部門的建議。

3.建立健全建設用地的監督與約束機制。不受約束的權力容易產生腐敗。監督與約束機制包括：對政府建設用地計劃制定與建設用地審批的監督與約束，可以通過“人大”的職能來實現；涉及土地管理方面政府相關部門之間的相互監督與約束，以使行政各部門的行為符合政府決策下實施的規范；政府土地管理部門對社會其它成員建設用地的監督與約束。

4.政府在出讓土地使用權時，應根據土地使用權出讓的最高法定年限及其性質、規模、資金到位情況，取一個合理的出讓年限。也不能先將土地出讓，再讓中間商慢慢的“招商引資”，替政府行使土地讓渡權。因為出讓土地是為了以此進行產業導向和促進經濟發展，而不是為了出讓而出讓。

5.政府要強化土地使用權轉讓形式的管理。除對國家投資的非經營性用地（如黨政軍機關、事業單位的辦公用地，軍事設施用地，公共公益事業用地，福利性住宅用地以及國家重點扶持的建設項目），可以繼續采用行政劃撥方式供應外，對商業、金融、娛樂、旅游服務、房地產開發等贏利性用地，一律通過出讓方式供應。在出讓方式上，逐步減少協議出讓，擴大招標出讓和拍賣出讓，真正形成公開、公平、公正的競爭機制，使之納入社會主義市場經濟的軌道。同時，要加強對土地使用權出讓合同和管理，對合同的簽訂、履行情況經常進行檢查與清理，土地使用權合同一經簽訂必須堅決執行。對不按合同規定的用途進行使用的，出讓后一年內投入開發資金不足購地費25%的，政府要收回其土地使用權。

土地是我們的生命線，土地資源一直是困擾我國社會、經濟持續發展的重要因素，管理好土地，就是保護好我們賴以生存的根本，只有解決好土地問題，才能解決根本問題，保護好農民的土地權益，國家才能發展。