我國城鄉義務教育均等化存在的問題及對策分析

（石河子大學，新疆 石河子 832003）

【摘要】當前我國義務教育仍處于非均衡發展狀態，城鄉義務教育在教育投入、入學機會、辦學條件、教師隊伍建設等方面還存在明顯的差距，為了促進城鄉義務教育均衡發展，需要采取一系列相應的對策：建立健全農村義務教育經費保障機制，加大對農村義務教育的投入力度；創新義務教育管理體制機制，提升農村義務教育階段生入學率；實施中小學標準化建設，加強對薄弱學校的改造；建立人才培養與流動的優化機制，加強農村教師隊伍建設。

【關鍵詞】義務教育；均等化；城鄉差距

在科學技術突飛猛進的今天，與發達國家相比，我們仍面臨著嚴峻的挑戰，究其主要原因在于教育。到20世紀末，我國總體上已實現了基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的“兩基”目標，“兩基”人口覆蓋率超過85%，我國城鄉義務教育均等化取得了顯著成績，為社會主義現代化建設奠定了堅實基礎，也為提高整個中華民族的科學文化素質做出了重要貢獻。從總體來看，我國城鄉義務教育雖呈現出良好的發展態勢，但是，由于經濟、社會、文化等方面的發展存在差距，當前我國城鄉義務教育均等化中仍存在一些問題。

一、我國城鄉義務教育均等化的相關概念

義務教育是基礎教育，是公共教育服務體系不可或缺的組成部分。我國學者栗玉香指出，義務教育均衡發展指的是在一個區域內政府提供在義務教育階段發展所需要的硬件（校舍、設施、辦學經費…）投入方面，實現國家（含地區）內投入的相對均衡，并在此基礎上實現辦學條件的均衡化，在城鄉之間、地區之間初步實現居民之間義務教育權利平等、公民發展權力起點公平。柳海民等人則提出要避免對教育均衡理解的誤區：即平均論思想，認為均衡發展就是“平均發展”、“平均用力”，甚至是“削高就低”。他們的觀點集中反映了城鄉義務教育均等化的核心內容，即政府通過合理配置城鄉間的公共教育資源，讓城鄉居民都能夠享受到公共教育，即城鄉居民在接受基本公共教育服務方面的機會、原則和結果都公平均等。但是，這里的義務教育均等化并不是絕對的，而是機會的均等、過程和結果的相對均等。要深刻認識到由于城鄉差別，絕對的義務教育均等化不可能實現，城鄉差距的縮小是一個過程，需要逐漸縮小，讓每一個適齡兒童、少年都能在義務教育階段獲得應有的教育，公平教育需要一步一步進行。

2007年10月，黨的十七大報告中明確提出：“優化教育結構，促進義務教育均衡發展。”這是黨的政治報告和文獻中第一次提出“義務教育均衡發展”的思想，把教育均衡發展、教育公平提到了前所未有的高度。《中華人民共和國義務教育法》明確規定：“合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。國家組織和鼓勵經濟發達地區支援經濟欠發達地區實施義務教育。”

二、我國城鄉義務教育均等化的現狀

（一）城鄉教育經費差距不斷減小，但農村義務教育經費仍存在不足

改革開放以來，我國經濟飛速發展，中央財政用于農村義務教育的經費大幅度提高，教育經費的城鄉差距逐漸縮小。其中，主要包括家庭經濟困難寄宿生生活費補助資金、免費教科書資金、農村義務教育階段中小學公用經費資金、中西部地區農村義務教育階段中小學校舍維修改造資金等。首先，在“兩免一補”的基礎上，農村中小學生均公用經費標準將達到中央出臺的基準定額，即小學300元、初中500元，這將為農村義務教育階段學校的運轉提供切實的經費保障。其次，自國家實施義務教育經費保障機制以來，農村與城鎮義務教育學校生均撥款的差距逐步縮小。

農村義務教育經費短缺的原因在于：首先，2006年免除農村義務教育學生學雜費，這在一定程度上進一步減少了農村義務教育的事業性收入，加之隨著城鎮化進程的加快，更多的農村學生涌向城市學校就讀，這些學生不僅要繳納學雜費，而且還要繳納高額的擇校費，這在一定程度上拉大了城鄉義務教育經費收入的差距。其次，我國長期存在城鄉二元經濟結構，它必然衍生出城鄉二元教育結構，帶來城鄉義務教育投入的巨大差距，主要表現在生均經費、生均事業費、生均公用經費、生均基建經費等方面。最后，因為城市經濟發展優于農村，城市學校收入的渠道遠比農村要廣，城市學校相對于農村學校，更有優勢爭取一些企業投資，資金比較豐厚。

（二）城鄉義務教育階段生入學率總體提高，但農村入學率仍低于城市

九年義務教育的落實，我國義務教育階段城鄉中小學生的入學率總體明顯提高。截止到2010年底，全國2856（市、區）全部實現“兩基”，人口覆蓋率達到100%。2010年小學學齡兒童凈入學率達到99.7%，較1994年的98.4%提高了1.3個百分點；初中階段毛入學率100.1%，比上年提高1.1個百分點，和1994年的73.8相比，提高了26.3%。城市小學學齡兒童入學率達到100%，農村小學學齡兒童入學率達到99.4%；城市初中階段毛入學率110%，農村初中階段毛入學率90.2%。

農村中小學生入學率低于城市，主要原因在于：首先，農村學校硬件設施不如城市學校。由于城鄉經濟發展水平的不同，農村學校并沒有足夠的資金用于購置教學設備，因此，部分農村學生并沒有在農村學校讀書。其次，農村家長的教育觀念不科學。在擇校問題上，部分農村家長往往幫助孩子選擇了距離家里較遠的城市學校，他們認為城市學校在辦學條件、師資隊伍上遠優于農村學校。事實上，農村家長只看到了農村學校的不足，反而沒有認識到農村學校距離家里近，孩子上下學更安全、便捷，而且，農村學校各班級學生人數相對較少，和城市教師相比，農村各代課教師反而有更多精力關心、指導每一位學生。

（三）城鄉辦學條件差距不斷減小，但農村辦學條件仍存在不足

改革開放以來，我國城鄉義務教育辦學條件的差距不斷縮小，但是，和城市學校相比，農村學校辦學條件仍存在不足，城市學校大部分是統一規劃，按照國家標準、要求配備各類教學設備，比如文理實驗室、實驗器材、計算機、多媒體設備等，而多數農村學校則只有簡單的基本硬件設施，比如教學樓、學生宿舍、餐廳等。

城鄉義務教育辦學條件存在差距不僅有歷史遺留的因素，也有人為的因素：首先，和城市相比，農村科學技術落后，經濟發展較慢，因此，在辦學條件上，農村學校遠不如城市學校。其次，我國現行的義務教育投資管理體制仍不健全，這在一定程度上也在影響著農村義務教育的辦學條件。

（四）城鄉師資隊伍整體有所提高，但城鄉教師仍存在一些差距

義務教育能否均衡發展，最重要的問題之一就是教師隊伍建設問題。當前，在黨中央和地方各級政府的共同努力下，我國義務教育教師隊伍結構和整體素質正在發生積極變化，城鄉師資隊伍整體有所提高，主要體現在教師學歷合格率和生師比兩個方面：一是城鄉教師主體由中年教師轉為中青年教師，具有本專科學歷的教師成為新增教師的主體。二是城鄉教師總量有所增加，生師比明顯下降。隨著城市經濟的發展，城市學校教師總量逐年增加。

就全國總體情況來看，師范教育規模基本可以滿足普及九年義務教育的需求，但是，城鄉教師還存在一些差距，主要體現在四個方面：首先，從教師數量來看，城鄉教師分布不平衡。由于城鄉經濟發展水平的不同，城市義務教育階段教師數量遠多于農村，隨著城鎮化進程的加快，鄉村優秀教師大量流向城鎮。其次，從教師隊伍整體素質來看，農村教師隊伍整體素質低于城市。農村學校教師大部分由民辦轉正人員、20世紀七八十年代頂職補員人員、改革開放以后師范院校的畢業生組成，這部分教師或學歷層次較低，知識功底欠缺，教學理念跟不上時代發展，整體素質參差不齊，有待提高；城市學校教師大部分則由師范類院校優秀畢業生、由農村學校挑選出的優秀骨干教師、具有職稱的優秀教師組成，這部分教師年齡結構多元化，整體素質偏高。再次，從教師學歷來看，農村學校教師多為大專畢業生，而城市學校教師多為本科畢業生，還有部分研究生。最后，從教師穩定性來看，相對于城市學校教師，農村學校教師工作變動較頻繁，穩定性較差，優質教師流失嚴重，這不僅加劇了農村學校教師短缺的矛盾，還降低了農村學校教師的整體素質，使優秀教師在城鄉間的分布更加不平衡。

三、進一步推進我國城鄉義務教育均等化的對策

（一）建立健全農村義務教育經費保障機制，加大對農村義務教育的投入力度

教育經費投入是義務教育均衡發展的根本保證，要解決教育經費問題就要努力在經費方面的政策適當的向農村傾斜。首先，加強省級統籌，鼓勵、支持和引導經濟、教育發達的市、區、縣，從財力、物力、人力等多方面對口支援經濟欠發達的農村教育工作，進一步縮小城鄉義務教育經費的差距。其次，在義務教育投入方面，對低于最低標準的區縣，由中央政府和省級政府自上而下予以補貼。再次，在同一縣域內，以學生數為標準，實行義務教育均等化撥款制度，并適當向農村學校和薄弱學校傾斜，縮小城鄉義務教育發展差距。最后，加大教師培訓經費的投入力度，建立教師培訓的經費保障機制。

（二）創新義務教育管理機制，提升農村義務教育階段生入學率

首先，國家要強化公共服務，堅持教育優先發展戰略；省級政府要承擔義務教育職責，加大轉移支付力度并確保到位；農村要創新義務教育管理體制機制，提升義務教育階段生入學率。其次，城市學校要嚴格規范招生入學制度，限制招生人數；農村學校要努力改善辦學條件，提高教育教學質量，爭取農村學生就近上學，提升農村義務教育階段生入學率。最后，農村家長要樹立合理的擇校觀。作為孩子的法定監護人，農村家長要在意識上合理看待農村學校，合理引導孩子合理選擇學校。

（三）實施中小學標準化建設，加強對薄弱學校的改造

首先，各地政府要根據本地經濟社會發展狀況和教育發展的實際，科學規劃，制定中小學辦學標準，作為政府合理配置教育資源的依據，推行中小學標準化建設，避免低水平復制。其次，從校舍情況、生均經費、生均運動場地、實驗室儀器配置、圖書館藏書等硬件建設入手，采取教育資源的整體規劃與合理配置相結合、辦學條件總體達標與主導項目突破相結合等一系列措施，從制度上約束政府合理配置教育資源，切實提升辦學水平，實現義務教育均衡發展。最后，加大對條件較差的薄弱學校的改造，優化其教育設施和師資條件，采取區域內校長和教師的交流制度，取消義務教育階段重點學校和重點班的設置等，切實實現教育均衡。

（四）建立人才培養與流動的優化機制，加強農村教師隊伍建設

首先，健全農村教師全員培訓機制，切實抓好各級各類教師培訓工作，為農村教師創造條件，讓他們參與到新課程的培訓活動中來；建立城鎮中小學教師到鄉村任教服務期制度，區域內骨干教師巡回授課、緊缺專業教師流動教學，提升農村教師的整體素質。其次，實行向農村傾斜的教師編制標準，解決農村教師絕對數量不足的問題；有效補償農村教師，以應對農村小規模學校的優質發展及城市學校的生源劇增問題；提倡農村教師再學習，優化農村教師隊伍結構。最后，建立培養農村地區優秀骨干教師并引導骨干教師到一般學校、農村學校和邊遠山區學校任教的有效機制，促進干部教師隊伍的相對均衡；制定對農村教師特別是山區教師的配套優惠政策，包括設立崗位補貼、生活及交通補貼等，為教師改善辦公、住宿和生活條件，讓農村優秀教師優先享受職稱評定等獎勵政策，確保農村及山區教師隊伍的相對穩定和整體素質的不斷提升。

總之，只有加快推進我國城鄉義務教育均等化的進程，加快縮小我國城鄉義務教育的差距，促進義務教育均衡發展，才能實現真正的教育公平，才能保障全體人民共享經濟社會發展的美好成果，實現社會和諧。

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作者簡介：蘇巧變（1993-），女，山西運城人，石河子大學馬克思主義學院，研究方向：馬克思主義中國化研究。