多元共治視域下應用型獨立學院教育治理的突破與創新

[摘要]應用型獨立學院的快速發展及其治理能力現代化要求實行多元主體共同治理。文章首先闡釋了多元共治的理論，其次分析了應用型獨立學院教育在多元共治實踐中遭遇的窘境，并對此提出了突破窘境的措施：從法律政策、法人治理結構、內部運行機制以及特色的辦學模式等方面探索多元共治的實踐特征和發展路向。

[關鍵詞]多元共治 應用型獨立學院 教育治理 突破與創新

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）20-0042-04

隨著經濟社會的發展和國內外形勢的不斷變化，我國改革也步入深水區。為了更好地管理公共事務、發展社會事業，社會（或者說公共事業）管理需要經歷由管理到治理的轉變。應用型獨立學院作為職業教育發展過程中的“新物種”，承擔著應用型人才培養和供給的職責，它的健康發展對于經濟社會的深層次改革具有舉足輕重的作用，實現應用型獨立學院教育治理的突破和創新自然也是推進國家治理現代化的必然要求。基于此，本文首先探析應用型獨立學院教育多元共治的理論內涵，而后分析應用型獨立學院教育多元共治的現實窘境，旨在探尋應用型獨立學院教育多元共治的突破和創新。

一、應用型獨立學院教育多元共治的理論闡釋

現代治理的理念肇始于奧斯特與威廉姆森，他們成功地將治理理論推向現代經濟學及管理學的前沿。隨著社會進一步發展，該理論已經運用到了社會生活的方方面面，該理論基于“政府中心管理的失靈”，因而現代治理的關鍵在于打破單一的政府管理模式，建立一個多元的管理主體，由單一的政府管理改變為在市場的運行基礎上，依法進行管理，從而多方共同對行動方案達成共識。現代治理理念的核心內涵在于權、責、利三方面的協調，使得系統性制度得以建立，即利益相關者的各個方面都能夠達成和解，聯合起來共同管理。

隨著高等教育的進一步發展，我國高校出現了新的形式——應用型獨立學院，這有著極為深厚的歷史淵源，也存在著諸多的問題。就其現狀而言，探尋產教結合的新模式，是因為社會多元化引起的教育多元化，從而有了管理多元化的要求。鑒于此，對于應用型獨立學院而言，要使其長足發展，必須依據現代治理理念來進行管理，構建政府、行業企業、母體學校于一體的多元管理發展模式，其核心在于產權分散、管理自治，在市場的調節下以競爭力的彰顯來提高教學效果和教育活力。

二、基于多元共治的應用型獨立學院教育治理的窘境

21世紀以來，隨著國家對社會事業治理的日益重視，我國許多應用型獨立學院對產教結合、校企合作體制機制的實踐探索已呈現出多元共治的理念，一批應用型獨立學院在多元共治機制中煥發出持久的活力。但與此同時，應用型獨立學院在多元共治過程中還長期存在窘境，主要體現在以下幾個方面：

1.法制建設相對滯后。目前，我國與獨立學院相關的法律有《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）《民辦教育促進法實施條例》，但沒有單獨針對獨立學院的相關法律法規，僅有民辦教育相關的法律法規。而地方性法律法規也只有浙江、廣東、上海等少數地區存在，對于大部分地區來說，還是處于真空狀態。而且這些法律法規是否適用于應用型獨立學院，也缺乏具體的論證，在《獨立學院設置與管理辦法》（教育部令第26號）（以下簡稱 《辦法》）中規定，申辦獨立學院的牽頭人是實施本科以上學歷教育的普通高校，而投資人必須是除國家機構以外的社會團體、組織或者個人，且必須利用集體或者民間資本辦學，對獨立學院的有形和無形資產的投入，與民辦學校有所區別，因此《民辦教育促進法》中的相關規定也不盡匹配。獨立學院的產權在《民辦教育促進法》《民辦高等學校辦學管理若干規定》（教育部令第25號）和《獨立學院設置與管理辦法》中都沒有明確的規定，舉辦者的投資缺乏相應的保障和運營監督機制。

2.多元主體權、責、利不明確。權、責、利分明是現代治理的關鍵因素，但是權、責、利不分明卻是當今應用型獨立學院面臨的嚴峻事實。應用型獨立學院的辦學主體除母體高校外，還有可能是地方政府、社會機構、企事業單位或者個人。辦學主體的多樣性導致了應用型獨立學院產權的復雜性，也導致了其“權、責、利”不能分明，不利于持續、健康和穩定的發展，也沒有成為獨立的法人資格。我國應用型獨立學院都與母體高校有著極大的制約關系，諸如品牌、教學資源和管理等，產權不明，自然責、利也不明，為其健康發展埋下了極大隱患。

3.基于多元關系的內部運行機制不健全。應用型獨立學院本來應該是運行機制靈活的一種高等教育發展模式，但現實情況不容樂觀，主要體現以下幾個方面：

首先，從法人治理機制方面來看，很多獨立學院董事會形同虛設。主要問題在于組織成員職權設定不清晰，議事規則不科學，要么董事會被院長架空，要么就是董事會權限泛濫，導致教授治學的理念難以落實，學術權力在多元共治的過程中被邊緣化。其次，從分配機制方面來看，由于應用型獨立學院產權不明晰，母體高校和投資方的利益分配也存在諸多不合理。《民辦教育促進法》第三十五條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累享有法人財產權。”《中華人民共和國公司法》第四條規定：“公司股東依法享有資產收益，參與重大決策和選擇管理者等權利。”同時，根據《辦法》的相關規定，應用型獨立學院應該具有非營利性，但若單純從公益性的角度要求投資方，難免會挫傷他們的投資積極性，進而抑制投資者的后續投資。最后，從人事管理機制方面來看，當前應用型獨立學院的人事管理機制不能很好地激發教師的工作動力。因為多元主體的資金投入不穩定，應用型獨立學院的財政狀況不穩定，往往不能保證教職員工的應有薪酬福利，即使能夠保障的部分與公辦高校相比也相對偏低。此外，由于應用型獨立學院自身缺乏長效發展機制，人事評價機制不完善，加之在職務晉升、績效考核評價等方面的不公平，不能夠為教職員工營造一個穩定放心、積極向上、前途光明的工作環境，在工作中難以得到實現自身價值的積極反饋，教師的滿意度普遍偏低，難以對學院形成歸屬感和認同感。

4.辦學模式缺乏特色。首先，應用型獨立學院在教學內容和教學模式方面缺乏特色。基于應用型獨立學院要培養既懂技術又有知識的應用型高端人才的定位，應用型獨立學院的教學設計本應圍繞著實踐教學展開，強調實訓、實習等教學環節，但由于應用型獨立學院管理者自身素質的局限和“雙師型”師資的缺乏，再加上實驗室和實訓基地方面的資金投入也嚴重不足，在被逼無奈的情況下更多開設成本相對較低的理論課。其次，從專業設置方面，應用型獨立學院也未形成自身特色。一方面，與公辦高校相比，應用型獨立學院更應該設置一些實用且稀缺的專業，如制造類、工程類、語言類、設計類等；另一方面，應用型獨立學院在專業設置上未考慮經濟社會發展的大趨勢，市場需求的熱門“短線”專業設置較多，未考慮學生將來的長遠就業和職業發展長遠規劃的問題，給社會穩定埋下隱患。

三、基于多元共治的獨立學院教育治理的突破與創新

多元共治是一個重大的轉變，這個轉變的基礎在于利益的轉變、權責的轉變，而這些轉變的核心在于產權、職責和利益的分明，是一個全方位改變的理念，因而應該從法律、人事、運行機制和辦學模式四個方面來進行探討。

1.完善獨立學院治理的相關法律政策。誠如上文所言，我國有關獨立學院的法律法規還不盡健全，導致了應用型獨立學院管理存在著諸多不便。從國家到地方，要從以下幾個步驟來進行：首先，國家層面要盡快制定與應用型獨立學院發展實際相符合的法律，同時規范和理順教育部以及其他部委頒布的與應用型獨立學院發展相關的規章制度，避免相互抵觸。其次，各級政府要盡快出臺促進應用型獨立學院發展的相關制度。一方面，各級政府要積極規范和引導多元主體向應用型獨立學院投資，在稅收減免、行政審批、投資門檻等方面盡可能給予更多優惠，切實理順政府、應用型獨立學院及投資者之間的關系；另一方面，各級政府在財政支持方面可以借鑒“眾籌”模式，規范財政資金管理，全程監控財政資金的使用情況，讓政府的每一筆資金撥付都用于學院發展的關鍵環節。最后，將政府的作用更多轉移到宏觀協調和微觀服務上來，更多地通過市場機制來促進獨立學院治理體系的科學化和規范化。只有法律得以完善，才能使得我國應用型獨立學院的管理做到有章可循、有法可依，從而踐行多元共治的理念。

2.構建多元合作的法人治理結構，明確法人職能。法人不明導致權責不明，構建多元合作的法人治理結構，需要整合多種資源，切實從以下幾個方面來進行：首先，要科學高效發揮董事會的作用，明確其法人職能，政府和學院都要依法保障多元投資主體在董事會的決策權和其他相關利益，規范董事會的議事、決策程序，避免將董事會變成董事長的一言堂。其次，要切實保障院長相對獨立的執行權力，在規范院長聘任程序的基礎上給予院長充分的日常行政事務管理權，將董事會的權限止于決策制定之時，可以適當放寬院長在行政團隊人事任免、績效考核和職務晉升等方面的權限，打造一支守規則、能戰斗、專業性強的行政管理隊伍，只有這樣才能形成追責機制，從而保障實施環節的順暢。再次，完善監事會的建設，必須保證學院監事會成員獨立于董事會之外，能夠獨立行使監督權而不被干擾，也可聘請社會專門監督評價機構的人員擔任，提高教育監督的專業性和實效性，從而促進教育質量的提高，彰顯應用型獨立學院的核心競爭力。最后，監事會的成員也可對應用型獨立學院的日常教學實施督查，監事會督查組有權叫停經過專業分析和論證確實不符合教育規律和應用型獨立學院辦學實際的相關教育行為和教學模式。

3.形成多元合作的內部運行機制，保證資源最大限度發揮作用。首先，法人明確之后，會在資源整合之后出現相應問題，影響管理的有效性。此外因為法人的明確，導致向心力與凝聚力不足，使得資源不能有效整合與高效運轉。因此，對多元合作的內部運行機制來說，要進一步規范、厘清產權關系，完善分配機制。在進一步完成應用型獨立學院現有資產登記確權的基礎上，理順各投資主體的產權關系。嚴格執行各方約定的投資回報比例，按照投資的多少完善產權收益和其他相關收益；在堅持公益性的基礎上根據產權的性質保障相關投資的營利性，進行更加精準的會計核算，保障營利性投資獲得合理的收益。此外，構建更加合理的薪酬評價機制，根據對學院教育發展的貢獻程度來分配年度績效獎金，實現分配的相對公平，激發教育執行者的主觀能動性。其次，完善內部人事管理機制。改變學院行政管理部門的“官僚化”作風，營造更加和諧的工作氛圍，管理者要樹立“服務”意識，更多關心教職工的生活冷暖，創造實現員工價值的優良機會和環境，讓員工樂于為學院做貢獻。此外，結合員工實際為教職工進行符合職業發展規劃的工作安排，將教職工的職業發展目標和學院的持續發展目標統一起來，凝聚共識，增強員工責任感和歸屬感。最后，進一步理順教育主管部門、母體高校和投資方的關系，多元主體利益共享、風險共擔，形成更大的教育合力。不可否認，應用型獨立學院能否實現持續而健康的發展，其核心在于能否提高教育質量，這涉及應用型獨立學院的各個方面，而不僅限于教育教學過程之中，是整個應用型獨立學院綜合體現出來的結果，只有各方資源都充分發揮潛力，才能保證效果最大化。

4.開拓凸顯應用型獨立學院特色的辦學新模式。應用型獨立院校的發展，管理得到改進之后，應該進行的是辦學模式的差異性改革。對于很多學科來說，眾多的高校已經有了極為成熟的教育模式，極為科學的人才培養體系，應避其鋒芒，開發有自己特色的辦學模式，只有這樣，才能在眾多的高等教育之中，有自己的一席之地。因此，應開拓新的辦學模式，彰顯應用型獨立學院的特色，吸引人才與資源主要應該從以下幾個方面入手：首先，要樹立特色鮮明的人才培養目標。應用型獨立學院應根據國內外人才市場的要求，讓學生既具備較深的理論素養，又能高水準地掌握應用技能。換言之，應用型獨立學院培養出來的畢業生應該在理論建構上超越高等職業技術學院的學生，在應用能力上超越普通高校的學生。唯其如此，應用型獨立學院方能在就業市場上占有一席之地。其次，要設置符合學生和本校實際的特色專業。應用型獨立學院務必根據國家經濟的宏觀戰略和經濟社會發展的新形勢，對學院的學科專業進行總體規劃，集中力量創辦特色專業、優勢專業。這種特色和優勢不僅應體現在與普通本科院校的比較上，也應體現在與其他獨立學院的比較上，爭取做到“你無我有，你有我特”，以尋求自己獨特的生存和發展空間。

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