英國行政裁判所制度對我國行政復議制度改革的啟示

【摘 要】 行政裁判所制度是英國行政領域中很有特色的制度。與行政訴訟相比，行政裁判所制度擁有其自身的優勢。英國裁判所制度對我國行政復議制度的改革有一定的借鑒價值，行政復議法律制度修改需要適應我國社會、經濟快速發展變化的需求，發揮行政復議制度優勢，保障行政復議組織獨立性和裁決公正性，我國行政復議的程序也應當吸取英國行政裁判所制度發展過程中的經驗教訓。

【關鍵詞】 行政裁判所 行政復議 行政復議委員會

《英國行政法》是王名揚教授著名的“行政法三部曲”之一，也是王名揚教授一生最重要的著作之一。書中第九章主要介紹了英國行政裁判所的含義、設立理由、發展、分類、組織、程序，以及行政裁判所委員會、上訴權，并闡述了行政裁判所的缺點與改革意見。我國目前沒有嚴格意義上的行政裁判所，與之最相近的是我國行政復議制度。筆者在讀過本章后，對我國的行政復議制度改革有一點思考，并又搜集了一些其他近幾年英國行政裁判所發展的資料及學者評述，認為我國行政復議制度的改革可以借鑒英國行政裁判所的經驗，從而能夠為我國行政復議制度的改進提供有效、便捷的途徑。

一、改革需適應社會需求

行政裁判所是通過不斷地改革來適用英國社會對行政爭議的解決機制的需要。如今，行政裁判所已被定性為英國司法系統的重要組成部分。根據《英國行政法》書中介紹，英國行政裁判所的發展變化主要分為四個階段，第一階段是最早的行政裁判所的出現，數量少且最初的行政裁判所和行政執行由同一機構擔任；第二階段是第一次世界大戰后，政府對社會經濟生活的干預加強，行政裁判所的數量增加，并且被普遍認為侵犯了普通法院的權力，需要有特殊理由時可設立，且必須符合自然公正原則、采取保障措施，防止行政機關專橫；第三階段是第二次世界大戰后行政裁判所的數量大量出現，輿論界對普通法院的保守傾向持批判態度，出現行政裁判所熱現象；第四階段是英國政府于1958年制定行政裁判所和調查法，這是英國行政裁判所發展史上的一個里程碑，此后英國的行政裁判所普遍得到改進，其權力也普遍得到認可。除書中介紹的英國行政裁判所發展的這四個階段外，在2007年，英國制定了《裁判所、法院與執行法》，是繼1958年頒布《裁判所與調查法》之后，對裁判所體系進行了有史以來最大幅度的調整，對行政裁判所的性質定位、組成結構、程序規則、裁決、上訴機制、裁決的監督和救濟等都作了重大調整。在憲政改革的大背景下，本次改革重在簡化裁判所體制，建立體系統一、完全司法化的裁判所。

從以上發展階段，可以看出其行政裁判所是隨英國政治、社會、經濟、行政相對人需求以及社會輿論影響而不斷地變化，這種不斷地調整反映社會行政爭議解決機制的變化，行政裁判所經歷不同的階段是社會變化和需求的縮影。行政裁判所能夠及時地調整自己定位、職責范圍以適應社會針對行政復議制度的需求。僅從行政裁判所性質和定位就可看出，從最初行政機構，到具有司法性質機構，到現在成為司法制度的重要部分就是突出實例。

我國行政復議制度始于上世紀 90年代，到今年已經走過了23個年頭。從陸續制定《行政復議條例》、《行政復議法》、《行政復議法實施條例》，我國已經建立行政復議制度，力圖適應中國社會深刻變革及行政相對人尋求解決行政爭議的需要。我國行政復議制度應該是解決行政爭議之主要渠道，但遺憾的是，該制度并沒有達到理想的效果。一方面，針對行政復議制度在接收和處理行政案件上的極大不足，以及行政復議機構出現的其他弊端，如缺乏獨立性、專業性， 行政機關在行使行政職權過程中侵犯行政相對人合法權益的事情時有發生，行政爭議也就在所難免。另一方面，行政復議制度優勢尚未得到有效地發揮，大量行政爭議游離于行政復議救濟渠道之外，有些流入行政訴訟，更大數量的案件進入信訪機構。近幾年改革呼聲不絕于耳，行政復議制度面臨迫切的改革。國內以應松年教授為首的行政法學界專家學者已經起草了行政復議法修稿建議稿；近幾年行政復議法改革研討會也在積極舉行，都在推動改革。

我國從開始進行的行政復議委員會試點工作，就是一個循序漸進的好嘗試。為了適應中國社會深刻變化的需求，化解社會矛盾，提供及時、有效、便捷的救濟，我國行政復議制度改革應主動適應社會需求，與時俱進，才能發揮行政復議制度的應有作用。

二、改革應體現出行政復議制度的優勢

行政裁判所法律制度存在有其合理性，與法院相比，裁判所的主要顯著特點是成員的專業性和程序的靈活性。行政裁判所是對普通法院的程序進行簡化，這將幫助人們更為方便地了解程序的操作并使之更為高效。同時政府部門工作效率也可以通過把行政爭議案件解決從其職能中分離而得到了提高。其制度優勢主要體現在：一是專業性，法院所享有的是廣義上的一般管轄權，而行政裁判所管轄領域狹窄，專門管轄的優勢在于行政裁判所必須擁有專業性裁判人員或者因有專業技能而被特別選定，或者因審理相同案件使他們熟悉相關的法律和問題。二是靈活性，法院通常采取繁瑣程序，而行政裁判所是采用更為靈活的方式，具體考慮每個案件的具體情況。行政裁判所決定公正性同樣重要，必須遵循明確的規則，保持高度的靈活性，以實現個案的正義。

我國行政復議專業性不強，存在工作人員人力不足、專業素質不高、工作人員任職資格作出沒有規定等問題。行政復議專業隊伍建設尤為重要，應完善其工作人員的準入、聘任、身份保障、回避、培訓等制度，主要包括：一是實行資格管理制度，設立行政復議職業證書制度，也有研究者建議考慮從通過國家司法考試的人員中進行行政復議工作人員的選拔。除了具有司法考試資格證書外，應當具有行政復議職業證書，以確保行政復議人員的法律素質；二是對于聘任兼職復議人員應當有嚴格限制，被聘人員必須是法律方面的專家或學者；三行政復議委員會成員應被賦予其特殊的身份保障權，不受其他機關、社會組織和人員的干涉；四是行政復議委員會成員與行政復議事項或有關當事人有利害關系，應自行回避或經當事人申請回避；五是建立工作人員培訓制度。同時建立行政復議簡易程序與一般程序的制度，針對具體行政復議案件靈活地適用，具體考慮每個案件的具體情況。行政復議決定的公正性同樣重要，必須遵循明確的規則，也要保持高度的靈活性，以實現個案的正義。

三、行政復議機關要保持獨立性和公正性

行政裁判所獨立性是保障裁決公正性的基礎和前提，獨立性在兩方面：一是行政裁判所獨立，其獨立于行政機關，擺脫政治因素影響，獨立作出裁決。二是成員獨立，其成員因所工作對象不同而存在差別，但是能夠平衡各方面的利益。行政機關裁決行政、民事糾紛既是司法行為，就需要裁決機構具有獨立性，以減少干預，保證裁決的公正。

我國行政復議制度改革的前提是要解決其行政定位問題，只有定位明確，才能明晰該制度的功能和改革方向。目前有“行政說”“司法說”“準司法說”等。“行政說”強調行政機關之間的層級監督功能，這也是目前我國的官方態度。“司法說”則強調行政復議程序的司法化特征。“準司法說”是前兩種觀點的糅合，在我國有更多的學者支持此觀點，認為行政復議應該和行政訴訟一樣，成為解決行政糾紛的首要機制。

在我國實踐中，行政機關雖承擔了大量司法職能，但基本上沒有獨立性，和一般的行政機關無區別。2015年5月1日生效的《行政訴訟法》第26條規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，做出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”這說明我國立法者仍強調行政復議機關的層級監督功能，仍允許其作為被告，而未將其視為司法主體。這就很難保障其裁決的公正性，也是目前制約行政裁決制度健康發展的關鍵因素。行政復議機關以及機構獨立性不強，缺少公正性是重要的原因之一。

為了保障我國行政復議組織的獨立性和裁決公正性，張勝利認為，建立隸屬于人大的、二級審理的、行政復議委員會勢在必行，主要理由：一是我國行政復議制度的優勢之所以沒有充分地發揮，主要原因之一是現行行政復議制度是通過行政系統內部機制解決糾紛，缺少公正性和獨立性，相對人容易產生合理懷疑，而采取行政復議委員會模式可以改變了行政隸屬關系，行政復議委員會是應隸屬人大以及對人大負責，脫離行政系統，既可以提高行政復議委員會的法律地位和權威性，又有利于保護相對人的合法權益以及監督行政機關，避免產生合理的懷疑；二是二級審理制度，既可以減輕法院行政案件數量，更大程度地保障行政復議決定的公正性，同時也體現司法最終解決原則，法院仍然可以采取司法審查方式審查行政復議決定。行政復議委員會的合法性、權威性、公正性、專業性和效率性，是這項改革的最終目的，為了達到這個目的，行政復議委員會在其組織形式、運行機制上的科學性，則又是最為基礎的保證。但是，目前完要建立完全獨立的行政復議委員會可以說是法律依據不足，政策支持有余。對行政復議委員會的性質、法律地位、功能定位等基礎性問題，以及機構形式和運作模式等形式問題，還得再結合試點的經驗進行總結，難以簡單地一步到位，即確立所謂完全獨立的行政復議委員會。在尚缺乏法律依據的情形下，最好的選擇就是從完善行政復議的程序入手。

四、行政復議程序方面的啟示

英國行政裁判所的程序采用和法院相同的對抗式審查模式，并非糾問式。英國行政法在程序上除了制定法的限定外，行政機關都要遵守自然公正原則，裁判所適用對抗式審查模式作為第一次審查，有利于充分保障當事人的申辯權利，表達其意愿，同時裁判者處于消極中立地位，聽取各方當事人意見，符合自然公正原則之聽取相對方意見，告訴其陳述、申辯的權利。我國行政復議程序以職權主義為主，相比之下在保障程序公正和當事人權益層面有不足之處。但不管是行政裁判所程序還是行政復議程序，若不根據具體案件的實際而選擇適合的審查模式，一味地選擇孤立的審查模式，不僅不利于應對紛繁復雜的爭議糾紛，而且其程序也將不利于案件的裁決。因此，我國行政復議制度的改革，在程序方面可以采用以對抗主義審查模式為主，兼具職權主義審查模式為輔的模式更為適宜。

行政裁判所在裁判案件的過程中主要采取言詞審理。在行政裁判中最主要的一種表現形式就是聽證程序，聽證主持人認真聽取雙方當事人關于爭議事實的言詞辯論，當對于一方當事人主張的事實沒有足夠的證據予以支撐時，可以要求其宣誓，而裁判過程中對于宣誓的內容也可以考慮將其作為認定事實的依據之一。言詞審理與對抗主義兩者緊密相連，對抗的方式之一是言詞辯論，雙方當事人就爭議的事實以及適用法律理由或依據通過言詞形式表達出來，這有利于裁判者在雙方的言詞辯論之下發現案件的真相并準確適用法律以解決相應的糾紛。我國《行政復議法》第22條規定，行政復議原則上采取書面審查的辦法，但申請人提出要求或行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。由此可見，我國行政復議審理原則與英國行政裁判所的言詞審理原則差異較大。我國行政復議主要以書面審查為主，必要時采用言詞審理。從程序救濟正義視角來看，這在認定事實和適用法律兩個階段有邏輯顛倒之嫌，存在一定問題。所以本文的觀點是，我國行政復議程序的改進，可以考慮采用以言詞審理為主，書面審查為輔的方式。

作者簡介：袁麗瑋，（1992-），天津師范大學，2015級憲法與行政法專業，法學碩士。