馬慶鈺：良好的制度是第一生產力

章偉升

社會資源配置的效率取決于制度供給。制度杠桿用得對不對，決定了社會力量的發展狀況和社會資源配置的效果

2012年，中共十八大明確提出全面深化改革，要讓市場在資源配置中起決定性作用。這項理念也貫穿于社會服務和公益慈善領域。

十八大后，中央要求加快政社分離、改革社會組織雙重管理體制、政府向社會購買服務、行業協會商會與行政機關脫鉤，直到2016年《慈善法》頒布。這些政策法規都是推進社會資源配置市場化，都在朝著“小政府、大社會”的方向改革。早在2004年，中共中央就已經提出要建立多元參與的社會管理格局。

國家行政學院社會和文化教研部副主任馬慶鈺認為，政府放開對社會組織的相關限制，形成公共服務供給的社會選擇機制，意味著政府想要放棄對公益慈善和社會服務的計劃性思維，采用市場化的方式，開放配置社會資源。他說，政府在簡政放權、激發社會活力上有積極變化。

但是，馬慶鈺也看到現實選擇中的焦灼，“多元參與的治理理念已有12年之久，但是公權力這一方利用控球后衛的地位打獨球還相當習慣，致使其他社會參與主體在球場上無球空跑的現象仍然比較突出。”

馬慶鈺意識到，新舊路徑博弈可能導致資源配置方式飄忽不定，便特別強調制度的關鍵性作用。他說，目前最需要的制度是：

一、為社會組織的自主性參與提供制度和政策保障；

二、將鼓勵民間資本參與養老服務業的稅收和人才政策，適用到教育、醫療、生態環境、弱勢群體的援助的社會服務組織當中去；

三、社會組織中黨社關系一定要合理界定；

四、為國內國外社會組織服務與合作制定更加便利的政策；

五、為社會組織走出去發揮國際作用制定配套政策；

六、通過制度安排限制公共權力對社會組織的不當干預；

七、用制度設計推動官辦社會組織社會化和事業單位改革正確地轉型。

《中國慈善家》：2016年中國非公募基金會論壇上，幾位發言嘉賓都提到，社會力量應該發育出自己的主體性，不依附于政府和資本。以社會組織的經濟貢獻率為例：2014年。民政部的統計數據顯示，全國60多萬個社會組織的服務增加值為638.6億元，占GDP的1‰，這個比例民政部保持到2015年。你的研究團隊提出是4000億左右。約占GDP的7‰，這個數據提振人心。

馬慶鈺：這真的得感謝徐永光老師，我認為他是最具開拓性的，我們是受到他的啟發和指引，進一步用系統、學理性的分析做成框架，重新核算統計社會組織的經濟貢獻，下一步我們希望能夠建立一套衡量社會服務的經濟指標體系。

社會組織的貢獻長期被矮化，很不利于對它的功能作用做出客觀評價。在此認知之上的相關政策出現了一些問題，都是源于對社會組織的認識不足。另一方面，社會組織的服務供給就是社會服務供給，屬于現在比較被推崇的綠色產業、服務業，它和經濟結構調整、供給側結構性改革直接相關。供給側改革主要是優化社會消費品的需求與供給，解決供給端產品、服務低質、低效的問題。

現在的問題在于，大家對供給側改革的關注點都放在經濟資源上。我覺得，社會資源也很重要。經濟資源配置的主體是企業，社會資源配置是解決社會服務性產品的供給質量，指向的是社會服務領域，自然就需要社會力量發展起來，包括基金會、社團、社會服務機構等社會組織，這是一個新命題。

從這個意義上講，我們希望解決兩個問題：一是社會組織長期被矮化；二是供給側結構改革的新領域——社會資源配置。這兩個問題如果能得到認可，形成共識，就會影響長遠的制度供給，這是根本性的改變。

現在的問題在于，大家對供給側改革的關注點都放在經濟資源上。我覺得，社會資源也很重要。經濟資源配N的主體是企業，社會資源配置是解決社會服務性產品的供給質量，指向的是社會服務領域，自然就需要社會力量發展起來，包括基金會、社團、社會服務機構等社會組織，這是一個新新命題。

《中國慈善家》：你曾預測，到2020年。全國各類社會組織的數量能達到90多萬個。這個預測比較樂觀，依據是什么？

馬慶鈺：基于過去的政策杠桿。1978年鄧小平帶領中國進行改革開放，效果是芝麻開花節節高，社會組織從無到有，這是有目共睹的。我們做過統計，大致分了幾個時期：1978年到1990年為恢復期，社會組織的數量達到20萬家；1990年到2001年時曲折發展，達到25萬家；2001年到2012年的十八大，是平穩發展期，數量達到50萬家；接下來就是從2012年總書記習近平、總理李克強這個班底之后，到2015年底總數達到65.5萬家。

三年增加了16.5萬家，我取平均值，每年大概增加5.5萬家。我用這個做簡單推演，數值區間是：最高116萬家，最低88萬家，中間就是在100萬家左右，基本上問題不大。

除了數量，我還提出質量的比例。也就是說，能夠直接提供服務的實體類社會組織，一定要增加比重，能達到60%才行。另外一些可做可不做的組織，占40%。在這個基礎上，我認為為社會組織提-供資源的基金會，應該達到1-1.5萬家。現在是0.5萬家左右，徐永光老師他們認為這個目標可行。這樣的話，我們的發展既有數量又有質量。

但這只是我的一個判斷，有可能接近于準確，也有可能落空。就看下一步，直接登記政策是否能夠落地，現在看來也有些別的變量。

《中國慈善家》：《基金會管理條例》正在修訂，草案顯示：在縣、設區的市、省級民政部門登記的基金會，注冊資金分別不低于200萬元、400萬元和800萬元，在國務院民政部登記的基金會，注冊資金不低于8000萬元，這條規定引起了很多關注。

馬慶鈺：所以我說一些變量進來了。門檻提高，游戲規則變了，就會影響我的判斷。包括我說的四類社會組織直接登記，這個規定挺好的，這四類社會組織能夠占到所有社會組織的相當比重，但是目前來看出現了一些新的東西，會影響到我之前的樂觀判斷。

《中國慈善家》：公益行業普遍反映，一些《慈善法》里沒有的規定和要求，在《基金會管理條例》（修訂草案）里出現了。你認為這反映了公共部門的一些現狀。具體是指什么？

馬慶鈺：糾結，這是一般性現象。一個社會存在種種博弈，主要的博弈就是公、私之間的博弈，進一步說就是公權和私權之間的博弈。一方面，改革開放不斷激發社會活力，壯大社會力量，另一方面也帶來一些矛盾。因為社會力量發展，有時候會分享公權的資源。

當社會力量利用政策杠桿發展壯大后，公權自己培養的力量也會成為它自己的競爭對手，所以會糾結。更何況，在這個過程當中還有一些社會組織自身，或主觀，或客觀，或故意或非故意地有不規范行為，這也是造成公權糾結的原因。

一個正常社會，公權和私權就像處于拔河狀態，此消彼長。只要沒有一方處于壓倒性勝利，社會應該是平穩的，否則社會就不平衡，這叫做博弈平衡論。

《中國慈善家》：在這種新舊路徑的博弈中。你發現了什么新變量？

馬慶鈺：我看到一些很奇怪的現象。十三五規劃和十八大有明確說法，要推進符合條件的事業單位轉為社會組織，這是頂層設計的基本政策導向，但是現實當中與此相反的做法出現了。

2015年12月，國家事業單位登記系統出臺《事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位設立登記辦法（試行）》，在地方上產生了聯動效果。

2016年2月，一個南方省份就出臺了《關于開展建立各類事業單位統一登記管理制度試點促進民辦公益事業發展的指導意見》，里邊規定：凡具有國有資產成份、且不以營利為目的，從事教育和醫療衛生等公益活動的民辦公益服務機構，經事業單位登記管理機關審核同意，可登記為事業單位法人。這個事情不光在這個省，其他省份也迅速跟進了。原因是什么呢？體制內力量喜歡壯大自己的隊伍，體制外的社會組織也愿意進來。我主觀認為，不論這么做是出于什么樣的目的，至少在理念上有根深蒂固的情結——民不如官，私不如公，外不如內。

資源配置有兩個方式，一個是傳統的計劃配置，另一個就是市場化、社會化配置。經濟資源的市場化配置已經被大家接受，但是在社會資源上，大家還是沒有完全接受市場化、社會化配置，所以才會出現這種現象。

還有一個我最近在慈善領域觀察到的現象。大家都在說，運動員和裁判員不能同體，我們現在的基本框架沒有問題，“運動員”負責慈善服務，“裁判員”負責監督，管規則，分工挺好的。

但是我發現合二為一的情況仍然存在，比如慈善總會到底是干什么的？它是社團，同時又具有慈善功能。從法規上來講，也不是不可以，特別是慈善法出臺后，凡符合條件的各類社會組織都可以認定或者登記為慈善組織。我糾結在什么地方呢？有官方背景的慈善總會，到底是管慈善行為，還是管規則、管倫理？你不是公募基金會，但又開展大量的公募活動。而且，從編制到辦公場地，都是屬于政社不分的情況。

我們看到，有些地方的慈善總會，募捐能力不是一般的厲害，這種能力來自于政府背景，不是通過自動自發的社會性募捐，而是通過召集企業來捐。說是大家很踴躍地捐贈了，但實際上是嗎？我認為不是，這還是傳統的派捐。我糾結在什么地方呢？有官方背景的慈善總會，到底是管慈善行為，還是管規則、管倫理？你不是公募基金會，但又開展大量的公募活動。而且，從編制到辦公場地，都是屬于政社不分的情況。

《中國慈善家》：派捐行為是違規的，慈善法明令禁止。

馬慶鈺：對。還有，如果是國有企業，董事長拍著胸脯把錢拿出來的時候，問沒問過那些小股東們，沒問過吧？這又是違規。那么私營企業呢？他們要么是擔憂不給的后果；要么就是他們給了，但可能下一步有某些交易行為。我認為這是對慈善募捐的扭曲，這里改革的空間和余地很大。

《中國慈善家》：你提過政府推進社會組織改革的五個關鍵任務：推進官辦社會組織改革；改進準入制度；推出稅收優患政策；改善政府監管和黨政服務關系。如果這幾個任務不解決好，推進社會資源的供給側改革比較困難？

馬慶鈺：對，社會資源配置的效率取決于制度供給。我甚至講到一句話，良好的制度供給是第一生產力，它甚至超過了科技。制度杠桿用得對不對，用得有利不有利，決定了社會力量的發展狀況和社會資源配置的效果。所以有些東西我們還得繼續堅持，比如剛才說的社會力量的主體性，這個很重要，不自主就失去了存在的意義，就變成別的了。現在確實還存在一些問題，比如政社分而不開，或者有的分有的不分，還有裁判運動員合二為一，包括我們現在黨組織和所在社會組織之間的關系，應該要處理得更好一些。

我有一幅對聯：供給創造需求，市場配置資源，橫披是供給側改革。供給有一系列的供給主體，包括政府、企業、社會組織和其他創新主體。有了這些東西，還不能夠真正解決供需之間的關系問題，不能夠保證我們的資源配置有效問題，還需要黨和政府的制度供給。一個積極、良性的制度供給，自然會解決一系列社會資源配置當中的難題。

我舉個例子：2015年，民政部、發展改革委、教育部等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，我數了一下，有至少十個方面的優惠政策，涉及免稅、人才支持、關聯交易等等。養老服務機構實際上就是民辦非企業單位，既然能享受到一系列的支持性政策，這就屬于優化制度供給。