行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理思考

柳東升

摘要：我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理近些年來(lái)取得較大的成績(jī)，同時(shí)也存在一些值得注意的問題。這些問題必須在不斷改革中加以解決。加強(qiáng)市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的思路主要是科學(xué)地進(jìn)行資產(chǎn)分類、實(shí)施分步、權(quán)屬分開，使市級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一管理方案。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；國(guó)有資產(chǎn)；管理思考

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中存在的問題

目前，市級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作盡管在制度建設(shè)、資產(chǎn)管理等方面做了許多工作。取得了一些成績(jī)，但行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理仍存在諸多的問題和不足。

（一）賬實(shí)不符，資產(chǎn)不清

由于行政事業(yè)單位一般忽視國(guó)有資產(chǎn)管理，不計(jì)成本、不提折舊、不進(jìn)行固定資產(chǎn)明細(xì)核算。“重錢輕物、重購(gòu)輕管”，未對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行徹底清理，以致對(duì)整個(gè)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的構(gòu)成、使用和維護(hù)等狀況缺乏全面了解。一些單位對(duì)自身使用的房產(chǎn)、車輛、辦公通信設(shè)備等資產(chǎn)不明、賬務(wù)不清；一些單位對(duì)于固定資產(chǎn)更新、維修形成的資產(chǎn)，從其他渠道購(gòu)入的資產(chǎn)以及調(diào)入、捐贈(zèng)等形成的資產(chǎn)不入賬，造成賬外資產(chǎn)數(shù)量大，賬實(shí)不符；有的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)工作、資產(chǎn)管理工作認(rèn)識(shí)不足，對(duì)資產(chǎn)的規(guī)模、收益、開支情況隱匿不報(bào)，部分單位會(huì)計(jì)人員頻繁更換，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作發(fā)生“脫節(jié)”現(xiàn)象。

（二）制度不全，監(jiān)督不力

許多市級(jí)行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)管理制度建設(shè)上缺乏科學(xué)、規(guī)范的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)制度，固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度不全，沒有資產(chǎn)使用效益考評(píng)制度，缺乏完整的資產(chǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制，沒有建立行之有效的紀(jì)律和責(zé)任追究制度。

一些行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)管理制度執(zhí)行上違反產(chǎn)權(quán)登記制度，不堅(jiān)持在每年決算前做好資產(chǎn)的清查工作，資產(chǎn)發(fā)生重大變化、機(jī)構(gòu)變動(dòng)不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行登記，不按要求在產(chǎn)權(quán)登記證上填報(bào)的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)登記數(shù)據(jù)不實(shí)；同時(shí)，一些單位不按制度規(guī)定建立健全資產(chǎn)使用維護(hù)制度，導(dǎo)致管理松懈和設(shè)備提前毀損；部分單位擅自處置國(guó)有資產(chǎn)。

（三）購(gòu)置不報(bào)，處置不批

有的單位擅自購(gòu)置和處置資產(chǎn)；有的單位在資產(chǎn)購(gòu)置上熱衷于規(guī)模擴(kuò)張，不按規(guī)定編制資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃，使大量還能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài)；有的單位在處置資產(chǎn)時(shí)不按規(guī)定履行資產(chǎn)處置手續(xù)，不進(jìn)行技術(shù)鑒定、評(píng)估、報(bào)批和公開拍賣，導(dǎo)致資產(chǎn)的低價(jià)賤賣；一些單位不按規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（四）經(jīng)營(yíng)管理不利，效益不高

一些單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益低下，負(fù)債經(jīng)營(yíng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大；有的單位利用手中的權(quán)力把單位的經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)私下壓價(jià)、賤價(jià)出租，損害財(cái)政利益，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)收益流失。一些經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益浪費(fèi)較大。從2015年資產(chǎn)清理核查情況看，一些單位經(jīng)營(yíng)性收入列入工會(huì)賬，用于職工福利或直接補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)不足；有的單位在收取資產(chǎn)收益時(shí)，未能嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，也不按規(guī)定進(jìn)入預(yù)算外賬戶，游離于財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督之外，造成資金體外循環(huán)；個(gè)別單位將資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得藏入“小金庫(kù)”，私分或用于職工福利、請(qǐng)客送禮、揮霍浪費(fèi)甚至貪污行賄。

二、加強(qiáng)市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理思路

（一）科學(xué)進(jìn)行資產(chǎn)分類

一是必須按資產(chǎn)管理需要分類。把市級(jí)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)劃分為不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)包括房屋和建筑物、在建工程即房地產(chǎn)；不動(dòng)產(chǎn)再細(xì)分為非經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)。二是按是否獲取收益分類，將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)劃分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

（二）實(shí)施分步

對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的不動(dòng)產(chǎn)（主要是房地產(chǎn)）實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，其收益主要用于財(cái)政公共支出。原來(lái)已經(jīng)出租的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)要及時(shí)更換租賃合同上的出租人。凡涉及拍賣或拍租行為，必須按照市場(chǎng)化運(yùn)作的原則實(shí)行公開競(jìng)價(jià)、陽(yáng)光操作；對(duì)交通工具、辦公設(shè)備等資產(chǎn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)現(xiàn)有的動(dòng)產(chǎn)部分，納入資產(chǎn)管理范圍，由各單位占有使用；對(duì)超標(biāo)配置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或者長(zhǎng)期閑置的資產(chǎn)實(shí)行調(diào)劑管理。

（三）權(quán)屬分開

把行政事業(yè)單位資產(chǎn)的收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)分開，即收益權(quán)歸政府，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專門機(jī)構(gòu)，處置權(quán)歸財(cái)政部門。

統(tǒng)一市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置和經(jīng)營(yíng)收益，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。行政事業(yè)單位資產(chǎn)的處置和經(jīng)營(yíng)收益，與稅金、基金、規(guī)費(fèi)等收入一樣，同屬政府非稅收入，應(yīng)全部納入財(cái)政預(yù)算管理。財(cái)政部門在資金安排上應(yīng)兼顧占有單位的利益，對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所得的收益要合理分配，可采取提高公用支出標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)增加專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等形式，防止發(fā)生一統(tǒng)就死、一放就亂的局面。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)要把盤活的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶。政府可將這些收益作為統(tǒng)一實(shí)施市級(jí)行政事業(yè)單位規(guī)范性津補(bǔ)貼的重要資金來(lái)源。

三、市級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一管理方案

（一）第一種方案

1.管理方式

國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系暫不改變，資產(chǎn)的處置權(quán)統(tǒng)一歸財(cái)政，資產(chǎn)的收益權(quán)統(tǒng)一歸政府，資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一歸市國(guó)有房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。

單位所有經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)清理造冊(cè)，在規(guī)定時(shí)間，向資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)移交經(jīng)營(yíng)權(quán)，由管理機(jī)構(gòu)代表政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行運(yùn)作，并將資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入按照“收支兩條線”規(guī)定統(tǒng)一繳入市級(jí)財(cái)政專戶，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)管。政府按一定比例統(tǒng)一集中經(jīng)營(yíng)收入后，余下部分由財(cái)政部門統(tǒng)籌用于原產(chǎn)權(quán)單位政府指定的有關(guān)支出項(xiàng)目。政府向資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)支付一定的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)。

2.相關(guān)職責(zé)

財(cái)政部門：代表政府統(tǒng)一管理資產(chǎn)，協(xié)調(diào)資產(chǎn)管理中的相關(guān)問題，擬定資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，實(shí)施資產(chǎn)處置和收益分配的工作。

資產(chǎn)占有單位：負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的申報(bào)、移交和維護(hù)、管理以及經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的安全，協(xié)助經(jīng)營(yíng)收入的催收。

資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)：接受有關(guān)單位委托，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)各種經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)，制訂具體的經(jīng)營(yíng)管理操作辦法，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)收入的收繳入庫(kù)等工作。

3.優(yōu)缺點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)：這是一項(xiàng)資產(chǎn)管理的改革，把以前各部門的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益，由部門所得變成了政府所有，符合財(cái)政部門預(yù)算改革方向，有利于逐步規(guī)范資產(chǎn)管理行為，改變資產(chǎn)管理混亂的局面；比完全轉(zhuǎn)變產(chǎn)權(quán)操作更簡(jiǎn)便，從簡(jiǎn)單人手，逐步推進(jìn)，有利于工作開展。

缺點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)關(guān)系未發(fā)生變動(dòng)，改革不徹底，沒有將資產(chǎn)作為資本來(lái)運(yùn)營(yíng)；資產(chǎn)沒有完全集中起來(lái)，形不成規(guī)模經(jīng)營(yíng)；涉及利益的調(diào)整，必然有一定阻力。

（二）第二種方案

1.組織機(jī)構(gòu)

成立專門的資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。在市財(cái)政局設(shè)立資產(chǎn)管理科，專門負(fù)責(zé)對(duì)全市行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理工作；成立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。在現(xiàn)有的市機(jī)關(guān)公房管理處基礎(chǔ)上，改制組建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，全面負(fù)責(zé)市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)工作。

2.管理方式

資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司擁有全部資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。全部資產(chǎn)委托資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。資產(chǎn)的處置權(quán)統(tǒng)一歸財(cái)政，收益權(quán)統(tǒng)一歸政府。經(jīng)市政府授權(quán)，市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司分期分批接收、管理、運(yùn)營(yíng)。對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用實(shí)行“配給制”。由財(cái)政部門制定規(guī)范統(tǒng)一的單位人均資產(chǎn)使用標(biāo)準(zhǔn)。雖來(lái)自于財(cái)政部門預(yù)算，但由此建立起一種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和付費(fèi)意識(shí)，有利于完整計(jì)算政府的運(yùn)行成本。對(duì)超標(biāo)使用資產(chǎn)逐步收回，重新調(diào)劑分配。所有的資產(chǎn)收支全數(shù)納入財(cái)政預(yù)算管理，財(cái)政將單位支付的標(biāo)準(zhǔn)租金編入部門預(yù)算，超出標(biāo)準(zhǔn)租金部分由使用單位自負(fù)。

3.相關(guān)職責(zé)

資產(chǎn)使用單位：負(fù)責(zé)全部資產(chǎn)的申報(bào)和產(chǎn)權(quán)移交，負(fù)責(zé)按時(shí)向市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司支付資產(chǎn)使用費(fèi)用。

資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司：負(fù)責(zé)接收、管理、經(jīng)營(yíng)全部市級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)，制訂具體的經(jīng)營(yíng)管理資產(chǎn)操作辦法，負(fù)責(zé)全部資產(chǎn)的日常維護(hù)、管理和安全，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)收入的收繳入庫(kù)和資產(chǎn)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的處理。

4.優(yōu)缺點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)：把非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部變成了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，資產(chǎn)性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化，實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃管理到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。繞過了行政事業(yè)單位資產(chǎn)不能抵押融資這道坎，使“死”資產(chǎn)變成了“活”資產(chǎn)，能進(jìn)行流通、抵押、融資，成為政府投融資的平臺(tái)，體現(xiàn)了資本價(jià)值。能體現(xiàn)公平，平衡職工收入，促進(jìn)職工在部門、單位之間的合理流動(dòng)。能隨時(shí)掌握家底，建立一種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和付費(fèi)意識(shí)以及完整計(jì)算政府的運(yùn)行成本。

缺點(diǎn)：可能挫傷單位投資建設(shè)的積極性，會(huì)大幅度虛增財(cái)政收支水平。

上述兩個(gè)方案，應(yīng)先在近期實(shí)施方案一，等方案一實(shí)施一段時(shí)間取得一些經(jīng)驗(yàn)及其他條件成熟后，再實(shí)施方案二。