稅收優(yōu)惠政策反思

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。

2014年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)），要求各有關(guān)部門要按照法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院統(tǒng)一要求，清理規(guī)范本部門出臺(tái)的稅收等優(yōu)惠政策，各地區(qū)要同步開展清理規(guī)范工作。因此，全面認(rèn)識(shí)支持企業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策就顯得更加重要。

法律層面

我國(guó)自上世紀(jì)八十年代初開始的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，最顯著的特點(diǎn)就是以特定區(qū)域和特定企業(yè)的稅收優(yōu)惠，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和吸引投資。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入WTO后，出于維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和避免國(guó)際摩擦等考慮，我國(guó)對(duì)稅收優(yōu)惠政策也逐步規(guī)范，在現(xiàn)有法律法規(guī)層面，稅收優(yōu)惠政策主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，稅收減免。我國(guó)除了在相關(guān)稅收法律中明確免征應(yīng)稅行為或稅目外，更多地是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的一些特殊情況，以部門法規(guī)的名義發(fā)布。如為了支持小微企業(yè)發(fā)展，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于暫免征收部分小微企業(yè)增值稅和營(yíng)業(yè)稅的通知》（財(cái)稅〔2013〕52號(hào)），從2013年8月1日起，對(duì)增值稅小規(guī)模納稅人中月銷售額不超過(guò)2萬(wàn)元的企業(yè)或非企業(yè)性單位，暫免征收增值稅；對(duì)營(yíng)業(yè)稅納稅人中月營(yíng)業(yè)額不超過(guò)2萬(wàn)元的企業(yè)或非企業(yè)性單位，暫免征收營(yíng)業(yè)稅。

第二，稅率優(yōu)惠。《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第四條規(guī)定，企業(yè)所得稅的稅率為25%。同時(shí)，在第二十八條又規(guī)定，符合條件的小微企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅；國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》第二條明確，增值稅稅率為17%，但對(duì)銷售或者進(jìn)口糧食、食用植物油等5類應(yīng)稅行為，按13%予以征稅。

第三，加計(jì)扣除。《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第三十條規(guī)定，企業(yè)的下列支出，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除：開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費(fèi)用；安置殘疾人員及國(guó)家鼓勵(lì)安置的其他就業(yè)人員所支付的工資。《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅實(shí)施條例》第九十五條明確研究開發(fā)費(fèi)用，在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，按照研究開發(fā)費(fèi)用的50%加計(jì)扣除；形成無(wú)形資產(chǎn)的，按照無(wú)形資產(chǎn)成本的150%攤銷。

第四，即征即退。即征即退是對(duì)按稅法規(guī)定繳納的稅款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅時(shí)部分或全部退還納稅人，以提高納稅人資金使用效率。2011年，國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整增值稅即征即退優(yōu)惠政策管理措施有關(guān)問(wèn)題的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2011年第60號(hào)），決定自2011年12月1日起，由原來(lái)的先評(píng)估后退稅改為先退稅后評(píng)估的管理模式，對(duì)公告規(guī)定的5類應(yīng)稅行為實(shí)行即征即退政策。

第五，出口退稅。出口退稅與即征即退一并屬于退稅范圍，但出口退稅實(shí)質(zhì)上是先征后返，且有嚴(yán)格的退稅程序和管理規(guī)定。為了進(jìn)一步完善我國(guó)的出口退稅機(jī)制，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定》（國(guó)發(fā)〔2003〕24號(hào)）和《關(guān)于完善中央與地方出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕25號(hào)）。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局在2013年也下發(fā)了《關(guān)于出口貨物勞務(wù)增值稅和消費(fèi)稅政策的通知》，對(duì)出口退稅政策進(jìn)一步規(guī)范和明確。

第六，特定區(qū)域稅收優(yōu)惠。區(qū)域稅收優(yōu)惠作為推動(dòng)我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等，到推進(jìn)西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起等，都一定程度上與區(qū)域稅收優(yōu)惠政策相關(guān)。2013年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局隨即發(fā)布了《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)以非貨幣性資產(chǎn)對(duì)外投資等資產(chǎn)重組行為有關(guān)企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的通知》，對(duì)其區(qū)域稅收優(yōu)惠政策予以進(jìn)一步明確，并將自貿(mào)區(qū)發(fā)展目標(biāo)定位為三年內(nèi)“可推廣、可復(fù)制”。

地方實(shí)操

支持企業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策主要分為收入和支出兩個(gè)途徑，但由于稅收減免國(guó)家有較嚴(yán)格的規(guī)定和程序，地方在實(shí)際操作層面更多地從非稅收入和財(cái)政支出方面制定措施，其主要表現(xiàn)有：

第一，地方稅收“先征后補(bǔ)”。自2000年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》后，各地雖不再出臺(tái)明確地方稅收減免方面的優(yōu)惠政策，但仍通過(guò)與地方稅收入庫(kù)額相掛鉤的補(bǔ)助政策，采取地方稅收“先征后補(bǔ)”的方式。如重慶市渝北區(qū)，2013年發(fā)布了《重慶廣告產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)業(yè)扶持辦法》，第四條明確“凡入駐園區(qū)的企業(yè)年繳納增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅區(qū)級(jí)實(shí)得部分在10萬(wàn)元（含）以上的，5年內(nèi)區(qū)財(cái)政按其實(shí)際繳納的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅的區(qū)級(jí)分成部分，分別安排80%、70%、60%、50%的產(chǎn)業(yè)扶持獎(jiǎng)金”。

第二，地方規(guī)費(fèi)減免。在地方不能自行制定稅收減免政策的情況下，地方規(guī)費(fèi)減免就成為各地制定優(yōu)惠政策的首選。2009年，無(wú)錫市政府印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)需鼓勵(lì)投資的措施意見》，其具體措施第二點(diǎn)規(guī)費(fèi)減免明確，“在2009年、2010年新開工的符合國(guó)家和省、市產(chǎn)業(yè)政策的投資項(xiàng)目，市級(jí)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)按80%收取，新型墻體材料專項(xiàng)基金、規(guī)劃技術(shù)服務(wù)費(fèi)免繳，工程安全監(jiān)督費(fèi)、檔案編審費(fèi)、白蟻防治費(fèi)、施工圖設(shè)計(jì)審查費(fèi)、招投標(biāo)交易服務(wù)費(fèi)、防雷圖紙?jiān)O(shè)計(jì)審查費(fèi)6項(xiàng)規(guī)費(fèi)減半收取，散裝水泥專項(xiàng)押金、基建垃圾押金予以免繳”。

第三，“優(yōu)惠供地”等投資補(bǔ)貼。土地作為企業(yè)落戶的首要條件，部分地方采取優(yōu)惠供地等方式招商引資，除了政府投入征地折遷和“三通一平”外，甚至對(duì)企業(yè)所繳土地出讓金也采取政府補(bǔ)貼的形式返還企業(yè)。2014年12月，大連萬(wàn)達(dá)商業(yè)地產(chǎn)有限公司上市材料中首次披露，從2011年到2014年上半年的3年半時(shí)間中，公司確認(rèn)為收入的政府財(cái)政補(bǔ)貼共計(jì)78.19億元。雖然萬(wàn)達(dá)公司稱這些資金是由其物業(yè)開發(fā)所在省份或城市的地方政府按個(gè)別項(xiàng)目撥付，但實(shí)際上絕大部分為土地出讓金補(bǔ)貼。

第四，稅收規(guī)模獎(jiǎng)勵(lì)。為了鼓勵(lì)企業(yè)做大做強(qiáng)，特別是在稅收入庫(kù)規(guī)模和稅收貢獻(xiàn)等方面，部分地方實(shí)施了各種獎(jiǎng)勵(lì)政策。2014年，西安市出臺(tái)了《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展的若干意見》，為了更好地落實(shí)相關(guān)工作，西安市發(fā)布了《關(guān)于做好新增規(guī)模以上工業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)工作的通知》，明確“凡2012年新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)按實(shí)際繳納的企業(yè)所得稅市與區(qū)縣留成部分獎(jiǎng)勵(lì)的企業(yè)，2013年繼續(xù)按實(shí)際繳納的企業(yè)所得稅市與區(qū)縣留成部分給予獎(jiǎng)勵(lì)支持”。

第五，企業(yè)運(yùn)營(yíng)行為獎(jiǎng)補(bǔ)。在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為方面，部分地方針對(duì)特定行業(yè)的生產(chǎn)行為給予獎(jiǎng)勵(lì)。2014年，岳陽(yáng)市發(fā)布了《促進(jìn)岳陽(yáng)城陵磯“一區(qū)一港四口岸”加快發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。根據(jù)《辦法》，航運(yùn)公司開辟城陵磯始發(fā)航線有獎(jiǎng)；城陵磯港集裝箱吞吐量增長(zhǎng)有獎(jiǎng)；岳陽(yáng)外留企業(yè)口岸通關(guān)有獎(jiǎng)。對(duì)城陵磯港口集裝箱吞吐量超過(guò)15萬(wàn)標(biāo)箱部分將有獎(jiǎng)勵(lì)：年吞吐量15萬(wàn)以上至20萬(wàn)標(biāo)箱區(qū)間，超過(guò)部分獎(jiǎng)勵(lì)40元/標(biāo)箱，20萬(wàn)以上至30萬(wàn)元標(biāo)箱區(qū)間，超過(guò)部分獎(jiǎng)勵(lì)60元/標(biāo)箱，30萬(wàn)標(biāo)箱以上區(qū)間，超過(guò)部分獎(jiǎng)勵(lì)70元/標(biāo)箱。

第六，專項(xiàng)資金補(bǔ)助。在稅收優(yōu)惠越來(lái)越規(guī)范和嚴(yán)格的情況下，部分地方采取通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排的方式，直接設(shè)立相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，用于對(duì)企業(yè)發(fā)展的扶持。2011年，杭州市下發(fā)了《關(guān)于杭州市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)（工業(yè)和信息化專項(xiàng)）發(fā)展資金管理辦法（試行）的通知》，明確從2011—2015年，市財(cái)政每年安排不少于6億元資金，建立杭州市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)（工業(yè)和信息化專項(xiàng)）發(fā)展資金，對(duì)符合條件的企業(yè)按相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助。

（作者供職于湖南省常德市財(cái)政局）