預算績效管理立體化

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學化、精細化管理的重要內容和結果訴求。究竟如何開展預算績效管理？采用什么樣的方式開展預算績效管理？各個省市當中又探索出哪些經驗？這是值得梳理和借鑒的。

建立管理模式

近年來，廣東省預算績效管理工作一直走在全國財政系統前列，建立了“事前績效預算、事中績效跟蹤、事后績效評價、績效審計和績效問責”動態的、循環的績效管理模式。一些地方財政局實施全過程預算績效管理，主要有以下幾個方面：

一是開展績效預算評審。在部門預算編制中增加績效預算評審，選取了部分單位和項目開展預算績效管理，范圍包括兩大塊：試點單位50萬元及以上除基本開支外的項目；所有預算單位50萬元及以上的服務類采購項目。要求預算單位上報項目時必須同時申報預算績效目標和其它相關佐證資料，包括立項依據、項目實施方案、資金管理辦法和經費明細測算等。財政部門組織專家對單位報送的績效目標進行審核，根據預算單位提供的預算績效目標材料，重點從項目的實施、管理水平、資金管理和使用績效及申報組織工作等方面進行評審，通過點面結合以及定量和定性分析，對項目的規范性、客觀性、科學性和有效性等方面提出具體意見。專家評審結果作為財政局預算安排資金的重要參考依據。財政部門在收到市政府或相關機構批準的財政專項資金年度計劃文件后，將財政專項資金年度計劃批復業務主管部門執行，同時批復績效目標。

二是開展績效自評?？冃ё栽u由各單位具體實施，包括組建評價工作機構，選取評價指標、評價方法，收集、整理、核實各項數據和相關資料，提出績效自評結論建議，向市財政局提交財政支出績效自我評價報告。市財政局對各單位的財政支出績效自評報告進行復核審查，形成審核意見批復各單位。

三是開展重點項目績效評價。對預算支出重點項目開展績效評價，除了對這些項目的財務支出規范性進行檢查外，還對項目的經濟、社會效益，以及投入產出率進行評價。重點評價由市財政局負責實施本級財政支出重點績效評價工作，包括確定重點評價方案，組織評價工作組，選取評價指標、評價方法，收集、整理、匯總、分析相關數據資料等，形成財政支出重點績效評價報告。

四是開展部門整體綜合評價。主要是評價一個部門財政支出管理情況，具體從投入、過程、產出和效果這四個方面進行評價，具體包括財政在職供養人員控制、預算完成率、預算調整率、支付進度率、結余結轉率、公用經費控制率、政府采購執行率、預算信息公開情況、財務制度建立情況等內容。通過開展部門整體綜合評價，促進部門從整體上提升預算績效管理工作水平，強化部門支出責任，規范資金管理行為，保障部門更好的履行職責。

第三方評價

在全過程績效管理過程中，引入中介機構、專家等第三方機構評價。這樣就能夠利用專家獨立、客觀、公正、可靠的專業判斷，有效解決財政部門與預算單位信息不對稱問題，科學剔除預算單位多報、虛報資金，以績效結果為導向分配預算資金，增強了財政資金分配的科學性和合理性，提高了財政部門對財政資金的統籌能力，促動了財政資金向重點領域、重點項目傾斜效能。

廣州市、深圳市、珠海市均聘請中介機構（如：廣東省財政科學研究所等）作為財政局開展財政預算績效管理的第三方機構。由第三方聘請專家參與預算績效管理全過程，借助專家的專業知識提高資金分配的科學性和合理性。評價內容主要包括：一是項目立項依據審核。重點審核項目是否符合法律、法規的規定；是否與申報單位的職權、職責相匹配；是否有部門單位授權；是否有政府的文件或政府部門的批文等。二是方案可行性審核。對單位提交的項目績效預算材料進行實質性的審查分析，判斷其是否可行，提出項目存在問題及改進意見并給出是否同意立項的建議。三是資金量審核。按照單位提交的項目實施依據、項目績效目標、項目預算，同時結合項目實施方案，給出該項目實施的具體預算資金額度建議。四是項目績效目標審核。按照單位提交的項目實施依據，結合項目的預算建議，對項目的具體績效目標進行核定。專家組審核結果經反饋單位征求意見后，再組織專家組復評，確定項目最后立項意見、預算金額審核意見以及績效目標核定意見。

存在瓶頸

通過加強財政績效管理，能夠進一步明晰了財政部門與預算部門各自所承擔的責任，強化了預算部門責任感，樹立績效觀念，各部門單位的財政績效意識顯著加強。但是，事前沒有制定績效目標和缺乏有效的評價體系，導致事后評價缺乏依據。深圳市財政局組織編制2014年部門預算時開始績效管理試點工作，要求符合試點范圍的項目在預算編制時，制定項目實施方案和績效目標（包括定性和定量的指標），但是由于以往的項目在預算編制時缺乏實施方案和績效目標或沒有定量標準，造成績效評價工作無的放矢，影響了績效評價的科學性。

除了專項資金，大部分預算單位沒有制定各項目經費資金管理辦法，對經費使用范圍缺乏明確界定，常常出現相當部分的項目經費用于車輛、誤餐、臨工工資等，難以界定是否擠占項目經費，影響了項目績效評價的準確性。

目前我國的預算績效管理工作尚在起步階段，缺乏相應的法律法規支撐，各資金使用單位或部門對績效評價工作理解不足、重視不夠，不能準確、及時、完整地提供相關資料和信息，直接影響了績效評價工作的效率。

績效評價結果運用主要有以下幾個方面：一是完善預算管理；二是合理安排預算；三是報告評價結果；四是公開評價結果；五是納入政府考核；六是實施績效問責。由于預算單位績效意識較為淡薄，評價結果的運用目前還停留在前三個方面，其他方面的運用還需要進一步探索。

如何開展績效管理

喀什市屬于欠發達地區，績效管理雖然已經開展6年但大體還是處于摸索階段。比起發達地區的績效管理工作，喀什市財政局將如何開展？

喀什市財政局財政資金績效評價和績效管理工作從2009正式運行，大致可分為三個階段：一是績效評價試點階段；二是績效再評價開展階段；三是績效管理全過程探索階段。

其中績效管理全過程探索階段里面，2014年單位自評上報的項目228個，資金規模達到24億元，財政再評價工作采取購買服務方式，聘用第三方機構對12個民生項目進行獨立評價，為推進此項工作，市財政局起草了相關文件，并與專家協商合作。借助專家具有的人才、理論和學術優勢建立長效機制，提高績效評價質量，保證預算績效評價工作的長期、有效開展。

但是發展和建立一套成熟而且運行成本比較低的績效測評體系，需要較長過程。績效評價的核心是建立起一套完整的能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法，使項目的績效目標能夠量化、具體化，為評價各項目的績效提供技術支持。由于財政支出范圍廣泛，具有不同層次、不同領域、不同支出性質評價的復雜性。如何采取一種比較準確的辦法，來對財政支出績效進行衡量，是財政支出績效評價中的核心問題和主要難點。制定一套科學完整的評價指標體系，采集編制一套系統和公正合理的評價標準值，熟練掌握和應用評價方法，優化評價手段等都還需要一個過程。

全社會對績效評價的認識還有一個過程，缺乏支持財政支出績效評價的氛圍。長期以來人們認為財政資金是“唐僧肉”，不吃白不吃。績效評價工作對人們固有的思想觀念帶來了巨大的沖擊，要打破長期形成的管理方式，其難度可想而知。工作起來難免出現個別部門、單位不積極主動配合的現象。此外財政支出涉及到各個層面，牽涉到部門、單位甚至是個人的利益，財政支出本身錯綜復雜的利益關系，也增加了績效評價工作的難度，這在很大程度上削弱了財政資金使用部門、單位和項目追求較好支出的動力。

總之，對于預算績效管理處于起步階段省市，筆者認為思想認識還不夠統一，指標體系建設還在探索階段。因此，強化績效理念，構建內外部組織保障體系，構建強有力的制度約束體系是目前工作中的重點。

（作者供職于新疆喀什市財政局）