國網削藩

余娜

是什么造就了當下的能源格局？我們在檢索歷史的數據時，也試圖重溫那些影響深遠的公司戰略和產業政策。

在2002年中國第一輪電力體制改革中，曾被寄望于打破電力壟斷的區域電網公司，即將退出歷史舞臺。長達15年時間里，五大區域電網公司幾經沉浮，在經營性資產被剝離、被架空數年后，最終將面臨被注銷的命運。

有消息稱：2016年國網年中會要求，7月底前要基本完成區域公司法人注銷工作。經查詢工商資料發現，截至2017年2月，除華北電網有限公司，東北、西北、華中、華東四大區域電網公司均已注銷。

至此，國家電網一張網已然初成。十余年電改疾行，惟一不變的是電網，彼時成立的五大區域電網公司，如今已然空殼化。

國家電網公司是2002年中國電力體制改革的產物，其前身國家電力公司曾經壟斷著共和國所有的電力產業。2002年4月，國務院發布《電力體制改革方案》（5號文），電改大幕正式拉開，按照廠網分離的改革目標，國家電力公司被拆分為五大發電集團和國家電網、南方電網兩大電網公司。

其中，包括華北電網在內的五大區域電網公司隸屬國家電網公司，2003年根據電力體制改革的要求成立，原本要設獨立法人，并實行股份制改革。但2011年國家電網卻強令撤銷五大區域公司，改設區域分部。其中華北電網公司因情況特殊，一度保留。此舉當時被外界解讀為“削藩”。

2012年，五大區域電網公司中原本就只有華北電網碩果僅存。由于牽扯到首都供電的特殊性，華北電網的經營性資產一度被認為可能作為“異類”保留。然而，經過密集調整，僅僅一年之后，國家電網毅然決定將這最后一個“諸侯”勢力分拆。至此，全國的輸配電終于形成了真正的“鐵板”。

5號文產物

此輪削藩的對象——五大區域電網，正是上一輪電力體制改革的產物。2002年國務院發布的《電力體制改革方案》（以下簡稱5號文），賦予了區域電網公司打破電力壟斷及省際壁壘的使命。

5號文明確，設立華北（含山東）、東北（含內蒙古東部）、西北、華東（含福建）、華中（含重慶、四川）電網公司。這些區域電網公司的經營范圍內，原國家電力公司資產比重較大，其組建工作由國家電網公司負責，各地方以所擁有的電網凈資產比例為基礎參股，組建區域電網有限責任公司或股份有限公司。同時，區域電網公司將區域內的現省級電力公司改組為分公司或子公司，負責經營當地相應的輸配電業務。

可見，根據當時文件的定位，區域電網與省網公司之間是母子關系。此輪電改漸進表的思路是，逐步建立區域電力市場監管體系和市場運營規則，進而形成區域電力調度交易中心統一的區域電力市場。

按照5號文，區域電網公司和國家電網公司各自的職責劃定也非常清晰。

區域電網公司的主要職責是：經營管理電網，保證供電安全，規劃區域電網發展，培育區域電力市場，管理電力調度交易中心，按市場規則進行電力調度。國家電網公司的主要職責是：負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題；參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程等。

南方電網的存在，是個例外。2001年原國家計委上報的改革方案是“1+6”，即設立國家電網公司，下設6個區域電網公司。多輪博弈后，最終南方電網作為改革試驗田而生，被獨立出來。改革者的設想是，待南網發展成功后，其他區域電網公司將借鑒其模式，從國家電網分拆出來，促進市場競爭。

集體空殼化

隨著2004年國家電網將特高壓電網建設提上日程，原有的區域電網格局逐漸被打破。

2005年，電力改革三周年之際，一場由電監會組織的調研就在全國展開。彼時，多數專家就對電力體制改革的路徑之爭產生了相當大的疑惑。直到2009年，國家電網提出“三集五大”的方向后，市場才從大刀闊斧的收權中嗅出了幾分明確意味。

2009年國家電網提出“三集五大”，明確了權力上收、資產下放的發展路徑，五大區域電網公司的存在愈顯尷尬。

國家電網公司前任董事長、擔任一把手長達13年的劉振亞一直堅持輸配一體化、調度和電網一體化的觀點。劉振亞認為，目前國家的電力體制可以最大限度地降低電力系統瓦解和大面積停電的風險，實施輸配電網結構分拆反而會帶來效率損失，中國若實行輸配分開將增加成本600億至1800億元。

2005年以后，國家電網正式著手啟動特高壓電網建設，并規劃“十二五”期間形成“三縱三橫一環”的特高壓電網網架，全電力行業圍繞交流特高壓的爭議也由此開始，延續至今。

中國究竟需要“全國一張網”還是“區域電網公司”，是兩條不同的發展路徑；不僅關乎電力體制改革的走向，也關乎未來能源的布局。

2011年5月起，國家電網加設了西北分部、華中分部、華東分部、東北分部，開始大刀闊斧地拆分四大區域電網。當年年底，華北電網有限公司也加設了華北分部。次年，最后一塊區域電網華北電網被分拆為國家電網華北分部和冀北電力公司兩部分。

從2012年7月開始，五大分部陸續注冊成為獨立法人，而原五大電網公司旗下資產陸續劃歸到五大分部中。加上電力調度資產轉移至省市公司，五大區域電網逐漸失去獨立市場主體地位，已集體空殼化。國家電網的“全國一張網”工程，也進一步得以鞏固。

重回大一統

架空區域電網，是國家電網實施“三集五大”體系建設的重要一步。所謂“三集”是將人、財、物的管理權力向本部收攏、集中；“五大”是大運行、大檢修、大營銷、大建設、大規劃。說白了，就是權力上移。

雖然多年來區域電網對下屬省級電力公司的直接管理一直難以實現，但畢竟大的方向是很明確的。然而，隨著國家電網將區域電網公司的主要經營性資產剝離出去，等于實質上消滅了區域電網公司作為獨立法人的生存基礎，電網壟斷捅破了最后的天花板。

當時的報道稱，五大區域電網旗下主要輸變電資產，特別是各超高壓公司按屬地化原則相繼劃轉至省級電力公司。各大區域電網下屬機構的信通公司（或信息公司）和規劃評審中心，將劃歸省市公司。

在許多業內人士看來，由于區域電網實際上不再有經營權，而省網公司的重大投資皆由國家電網公司審批，較大規模的招標也被納入公司總部統一組織的集中招標，重點省市級電力公司的主要領導甚至都由國家電網公司直接任命，國家電網所謂強調“沒有撤銷”的舉動只是表面功夫，其大幅增強總部對區域控制力的意圖已昭然若揭。

原電力部生產司教授級高工、國際大電網CIGRE和IEEE會員蒙定中對此評價，國家電網此舉是強化了其“一張網”做法，不利于市場競爭，同時從技術層面來看，存在很大的缺陷，“浪費而不安全”，更違背了當初5號文制定的初衷。

與此同時，也有學者指出，成立華東等五大區域電網公司，就是待南方電網發展成功之后，借鑒其模式，將五大區域電網公司拆分出來。而國網此舉卻打破了這一最初構想。

5號文對中國電力市場的設計是以區域電網為發展方向，這是從安全和管理角度考慮，現在區域電網的牌子還在，但功能已經喪失，特別是一旦特高壓交流形成全國一張網，意味著省與省之間的500千伏網架必須解列，成為配電網，等于回到了國家電網大一統的狀態。

電網是朝一張網發展還是多網獨立發展，彼時的國家電網的掌門人，劉振亞給出了明確答復。在其之前出版的《中國電力與能源》一書中如此描述：“預計到2030年前，國家電網將實現西電東送、南北互供、全國聯網?！?/p>

妥協的嘗試

區域電網公司從設計到創立再到變異，是新一輪電力體制改革艱難前行的縮影。這一輪改革實施十年來，實現了“廠網分開”，但在主輔分離、輸配分開、電價改革等方面，卻未能取得預期的進展。

而五大區域電網公司是妥協的產物。據了解，當初設計《電力體制改革方案》時，對于電網資產如何重組，業界存在著兩種截然不同的意見，一是繼續維持國家電力公司時代的“全國一張網”；二是將全國電網按地域拆分為若干個區域電網。這兩種意見在最后時刻達成妥協，同意組建國家電網公司并成立五大區域電網公司，另行成立南方電網公司作為“試驗田”以積累區域電網獨立運作的經驗。

據悉，“5號文”之所以最終確定區域電網的發展方向，是因為從安全和管理的角度，全國形成五大區域電網公司和南方電網公司這六大相對獨立但互有聯絡的異步電網，比較適合當時的中國國情。

2003年，五大區域電網公司相繼掛牌成立，它們均是國家電網公司的全資子公司。按照“5號文”的設計，區域電網公司應根據電力市場發展的具體情況以及合理的企業法人治理結構，將區域內的省級電力公司改組為分公司或子公司，負責經營當地相應的輸配電業務。

不過在實際操作中，2005年以來，國家電網公司相繼上收了區域電網公司和各省電網公司的主要生產經營性資產，實施垂直管理，使區域電網公司和省網公司從原來的母子關系轉變為平級的兄弟關系。

與此同時，區域電網公司的財務管理、人事任命、工程管理、招標采購等職能也被國家電網公司上收。盡管其法人地位保留至今，但已基本失去了經營管理省網的功能。

業內人士透露：區域電網公司擁有的資產主要是省間聯絡線，主要承擔的職能是省間和跨區的電力調度。與“5號文”對區域電網公司的職責界定相對照，其實際功能已大幅弱化。

在一些業內人士看來，國家電網公司采取各種措施弱化區域電網，主要目的是通過資產和行政手段增強自己的總部控制力，減少區域電網對其壟斷地位的威脅。另一方面，國家電網公司最近幾年大力推行特高壓電網建設，也被部分專家認為是通過技術手段強化“全國一張網”的壟斷格局。

不過也有觀點認為，處于自然壟斷地位的國家電網公司走向高度集權，從企業自身的角度來看，有利于其提高管理效率，使體系內資金和資源的投入方向更加可控。

如果說5號文試圖通過組建區域電網公司形成競爭，以打破國家電網公司一統天下的電網壟斷格局是一次失敗的嘗試，那么新電改9號文顯然是對此做了經驗總結，對區域電網僅是提了一句“繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究”。

值得注意的是，盡管存續近15年的五大區域電網公司已被注銷四個，但關于區域電網的廢存爭議，以及各地不斷涌現的“網中網”，依然備受關注。

目前來看，南方電網的改革尚屬成功，但區域電網的嘗試卻徹底淪為“階下囚”。而所謂發展區域電網的努力，或許也僅僅是曇花一現。

人均裝機1千瓦

2015年2月，我國人均發電裝機歷史性突破1千瓦。此前，我國總裝機容量和總用電量均超美國位居世界第一。人均裝機容量是反映電力供應能力的一個重要指標。人均裝機1千瓦，標志著我國電力供應已從緊張短缺轉向供需平衡甚至寬松過剩。

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特高壓放行

這是一個飽受爭議的電網建設大戰略。直至2014年，一份由電力規劃設計總院制定的電網投資方案，獲得國家能源局的批復。其中包含4條特高壓交流工程，5條特高壓直流工程，和3條±500千伏輸電通道，這意味著，特高壓交流獲得國家能源局放行，多年來圍繞交流特高壓的爭議才告一段落。

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