新生代農民工社會保障的困境與出路

徐星培　劉進軍

摘要：隨著我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險合并，新生代農民工養(yǎng)老問題雖得到改善，但是住房、子女教育、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、職業(yè)發(fā)展以及合并后的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)等問題依然存在，阻礙其社會保障權益的實現。構建和完善農民工社會保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要改革戶籍制度、多方面解決新生代農民工住房問題、廣覆蓋工傷保險、建立農民工失業(yè)保險制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險、適時對接醫(yī)療保險，逐步實施以此解決農民工社會保障的困境。

關鍵詞：新生代農民工；社會保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

“農民工”作為我國傳統(tǒng)戶籍制度的產物，伴隨城市化進程加快農民工已經成為我國經濟發(fā)展中的新力量。隨著新時期到來這一群體在年齡構成、規(guī)模總量方面已經發(fā)生變化，占半數的新生代農民工成為這批勞動大軍的主力。社會保障作為國民的基本保障系統(tǒng)，具有全社會的覆蓋性和公共產品的特征，但是當前新生代農民工在城市應享有的社保權益嚴重缺失。為了更好推動城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、加快城鄉(xiāng)融合建立與市場經濟相適應的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度，解決農民工群體的社會保障問題刻不容緩。

一、新生代農民工的群體特征

“新生代農民工”是指出生于20世紀80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農就業(yè)為主的農業(yè)戶籍人口。國家統(tǒng)計局公布的《2013年全國農民工監(jiān)測報告》顯示，2013年全國農民工總數26894萬人，其中1980年及以后出生的新生代農民工12528萬人，占農民工總數的46.6%。這批處于社會轉型和社會變革中的群體，在社會需求等方面產生變化，表現出不同的群體特征。

（一）身份認同感處于兩難境地

新生代農民工脫離農村，遠離城市，在城市中他們的身份是工人，但又有農民的雙重身份。新生代農民工群體的農村情節(jié)淡薄，大多數人更愿意留在城市，卻又很難真正融入城市，成為城市邊緣人。另一方面進入城市工作和生活與農村脫離太多，又很難融入農村。這種“農民”和“工人”、“農村人”和“城市居住者”的雙重身份，使新生代農民工難以平等的享受工業(yè)化和城市化的成果可持續(xù)發(fā)展能力減低，生活成本增加，甚至合法權益得不到可靠的保障。

（二）生活方式豐富化

新生代農民工的打工動機不僅僅是提高自己的收入，還有鍛煉、提升自己，體驗生活等原因。相對于老一代來講，打工只是為了補貼家計，而年輕人更多是出來找一份事業(yè)改變自己的命運，追求一種全新的生活方式，因此呈現一種豐富化方式。無論是物質生活還是精神生活，他們的社會方式不斷地再像城里人靠攏。和老一代相比他們對自由和物質有更多的向往，渴望真正融入社會，成為真正的市民。

（三）社會保障需求更為強烈

新生代農民工受教育程度高，文化水平高，權利意識增強，追求個人的發(fā)展，努力維護自己的合法權益及待遇的公平。其了解參保的重要性，因此對社保的需求較之于老一代農民工也就越大。

二、新生代農民工社會保障困境

（一）住房問題

新生代農民工在城市扎根的愿望很強烈，但是又面臨許多現實的瓶頸。第一，人均住房面積有限，居住條件差，大多數農民工居住在用工單位提供的集體宿舍，陰冷潮濕，加大了患病的風險；第二，收入低，房價高，購房愿望可望而不可及。戶籍制度的限制以及住房制度設計的缺陷成為農民工購房愿望的藩籬，城鎮(zhèn)住房體系并沒有將農民工納入在內。雖然有一些地方政府正在嘗試將農民工群體納入保障性住房之內，但在實際操作卻差強人意，往往被排斥在保障性住房之外；第三，居住地交通不便，社會治安差，存在安全隱患。對于已婚的新生代農民工他們大多和子女住在一起，更愿意給孩子營造良好的學習環(huán)境和生活環(huán)境，但是受到收入條件限制，長期居住在設施簡陋，人員復雜的出租屋內，遠離交通便利的地方，生活極度不便，也缺乏安全。

（二）戶籍制度限制農民工子女的教育

戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)交流和公民平等權的實現，也是農民工實現基本社會保障權益的障礙。農民工子女因為父母沒有本地的戶口而被公立學校拒之門外，而農民工子女學校教育水平也是良莠不齊。國家制定教育政策應該注重公平性原則，公共教育資源應該向弱勢群體傾斜。雖然北京、武漢、上海、天津等城市，針對農民工子女入學出臺了相關的政策，也有一些城市大幅度的降低了隨遷子女的借宿費，但由于各個省在義務教育的整體規(guī)劃上，仍然以戶籍人口為基礎，所以流動兒童也就被劃分在在整體規(guī)劃之外。農民工及其子女遷移到了城市，但是子女本應該享受的由政府承擔的教育經費卻沒有隨之轉移，他們依然要繳納高額的借讀費，子女教育問題亟待解決。

（三）社會保險等的基本公共需求難以滿足

由于新生代農民工工作不穩(wěn)定且流動性大，一方面企業(yè)為農民工購買社會保險的意愿較低，為了盈利而逃避繳納社會保險費，農民工是弱勢群體，若強制要求企業(yè)為其繳納，很容易丟掉工作機會；另一方面社會保障的覆蓋面不夠廣泛，現行的社會保障費率較高，對農民工來說負擔過重，很容易使其放棄額外支出社會保險費。對用人單位來說五項社保費率加起來接近職工工資的30%，這樣的繳費比例對一些中小微企業(yè)來說負擔過重，企業(yè)不愿參保，農民工的社會保險權益也就無法有效實現。

（四）職業(yè)選擇迷茫，學習培訓的需求難以有效實現

新生代農民工大多對未來職業(yè)選擇迷茫，職業(yè)期望較高，職業(yè)規(guī)劃盲目化，缺少對自己興趣、性格、能力、優(yōu)勢等個人特質的詳盡思考，對社會有利政策的敏感度低，沒有真正了解社會需求過分注重眼前的經濟利益，未能從職業(yè)發(fā)展的角度分析崗位的選擇。隨著市場競爭日益激烈化，新生代農民工對專業(yè)技能知識、法律知識、文化知識等方面培訓的意愿很強烈，但是由于工資較低，實際投入學習培訓的就少之又少。政府、勞動部門和正規(guī)用人單位都不能正常提供技能培訓和就業(yè)指導，這些都成為阻礙他們實現職業(yè)夢想的因素。

三、新生代農民工社會保障的出路

（一）多方面解決新生代農民工住房問題

第一，適度調整最低工資標準，提高他們的基本收入，為農民工改善住房提供經濟支持；第二，拓寬住房服務渠道，建設專門面向農民工的廉租房，給予補貼優(yōu)惠，農民工較多的企業(yè)建設規(guī)定標準的職工宿舍，政府還可以鼓勵社會將空閑的房屋進行改造低于市場價出租給他們；第三，政府可以實施租房補貼，或是給予第一次購房的農民工一次性補貼，已經貸款利息稅收減免等，從理論上可以在一定程度上解決他們的住房問題。

（二）改革戶籍制度，實現教育公平

首先，改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，從制度上保證農民工和城市居民身份地位上的平等；其次，解決法規(guī)和政策實施之間的矛盾，各地方政府為解決農民工隨遷子女“入學難”、“考學難”的問題出臺相關意見，農民工流入地的政府應該規(guī)范農民工子女接收學校義務教育的收費標準，經濟發(fā)展水平高的城市減免一部分外來務工子女的借讀費用，經濟發(fā)展水平低的城市降低借讀費用，做到收費基本上與當地學生一視同仁；再次，政府加大公辦學校的投資力度，放寬農民工子女的入學限制；最后，加快農民工子女學校的建設，提高農民工子女學校的教學質量，合理配置教育資源，促進教育資源統(tǒng)籌。

（三）完善社會保障制度解決農民工社會保障的后顧之憂

第一，廣覆蓋工傷保險。從投資的角度講，風險越高收益越大，勞動力市場也不例外，農民工收入越高的工作，遭受工傷傷害的風險越大，工傷事件頻發(fā)，所以工傷保險是農民工的首要保險。政府要發(fā)揮主動性責令用人單位強制為農民工參加工傷保險，監(jiān)督其為農民工繳納工傷保險費用，動用“連帶責任”手段迫使用工單位不得不重視農民工參加工傷保險，保障農民工及其家屬在發(fā)生工傷事故后得到合法的賠償。

第二，建立農民工失業(yè)保險制度。由于缺乏相應的法律保障，農民工失業(yè)保險工作難以堅持強制性原則，現行的失業(yè)保險制度配套措施不完善，加上農民工參加失業(yè)保險的積極性和主動性不夠，農民工并沒有從根本上享受到實際的福利。因此政府盡快出臺有關農民工失業(yè)保險方面的法律，也可以借鑒河南省的經驗，為農民工免費發(fā)放“失業(yè)就業(yè)證”建立統(tǒng)一的社保體系。

第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險。我國現行的城鄉(xiāng)二元醫(yī)療保障制度差距明顯，兩種醫(yī)保之間不統(tǒng)一、不銜接、不協調等問題也影響到社會保障的公平性。農民工可能因為制度銜接困難而重復參保，這也給參保人員帶來較重的經濟負擔。而新農保由于保障水平較低，遠遠不能滿足他們的大病需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保也成為大勢所趨。很多地方已經開始試點，為全國醫(yī)保統(tǒng)籌提供寶貴的經驗 ，一個更加公平，覆蓋全面的城鄉(xiāng)醫(yī)療不僅十分必要，而且也是切實可行的。

第四，適時對接養(yǎng)老保險。各地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基本養(yǎng)老金各不相同，各地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金缺乏統(tǒng)一的規(guī)范指導給付水平碎片化，這種時差、發(fā)展的不同步，是兩種制度時差，發(fā)展不同步也加劇了地區(qū)發(fā)展的不平衡，政府因盡快做好制度上的銜接工作。同時利用新聞媒體等力量定期進行社會保險知識宣傳，提高農民工群體的參保積極性。

（四）促進農民工的職業(yè)發(fā)展，提升其城市就業(yè)能力和收入水平

促進新生的農民工職業(yè)發(fā)展必須為其提供培訓、學習和進修的機會，再提高他們文化水平的同時注重技術技能，以促進農民工獲得更好的職業(yè)發(fā)展前景和空間。第一，要進一步加大政府的投入，統(tǒng)一政府資金的來源渠道和管理體制，不斷提高國家和地方政府農民工培訓需求的財政投入水平。建立健全培訓質量管理制度、崗位職責制度和培訓效果評價制度；第二，強化法律約束作用，強化企業(yè)培訓機制；第三，對于不同年齡層次、文化程度和不同需求的農民工進行分類培訓引導，尤其是新生代農民工對其要以企業(yè)培訓為重點開展與企業(yè)生產經營相關的培訓及職業(yè)規(guī)劃培訓，提高他們的技能水平。另外，對于有創(chuàng)業(yè)意愿的農民工，政府方面可以給予資金方面的支持和市場營銷知識方面的培訓。

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（作者單位：徐星培， 甘肅農業(yè)大學；劉進軍，中國社會科學院科研局）