《Dodd—Frank華爾街改革與消費者保護法案》

【摘要】《Dodd-Frank華爾街改革與消費者保護法案》被認為是二十世紀三十年“大蕭條”以來最全面、最嚴厲的金融改革法案，將成為與美國《1933年銀行法案》中“格拉斯-斯蒂格爾法案”比肩的一塊金融監管基石，并為全球金融監管改革樹立心得的標尺。本文將從該法案的出臺背景出發對《Dodd-Frank法案》值得贊許的亮點及其缺陷進行評析。

【關鍵詞】《Dodd-Frank法案》；金融危機；金融監管改革；影子銀行

一、《Dodd-Frank法案》的出臺背景

始于2007年的次貸危機被認為是自20世紀30年代之后，美國最為嚴重的金融危機。它起源于美國房地產市場的泡沫，發展成為后來的次貸危機，最終升級為金融危機和全球經濟危機。金融行業的融資方式主要是采取短期的債務方式，因而，其脆弱性是顯而易見的，特別是當其長期資產出現問題，將會對其短期負債造成重大沖擊，進而帶來災難性的后果，甚至會導致金融企業大量倒閉，整個金融市場陷入癱瘓，因而導致企業和家庭難以獲得金融服務。

這場災難的結果就是，各國政府與監管者都開始尋找預防或者說降低其再次發生可能性的方法。實際上，在危機全面爆發時，在美國財政部長亨利.保爾森的指揮下，相關人員就開始重新思考監管框架。這場危機成為焦點，并且使得眾議院提出了一個議案，隨后參議院也提出了一個議案，這二者被結合在一起經過修改，形成了《Dodd-Frank華爾街改革與消費者保護法案》（《Dodd-Frank法案》）。

二、《Dodd-Frank法案》的亮點

在《Dodd-Frank法案》中，存在著幾個特別值得贊許的地方。首先，在識別與監管系統風險方面，該法案設立了一個系統風險委員會，它可以將非銀行金融公司確認為具有系統重要性的企業并對其進行監管，并在萬不得已的情況下，將其拆解。另外，在美國財政部下面設了一個辦公室，負責收集、分析與發布關于未來危機的相關信息。其次，《Dodd-Frank法案》認真考慮了金融機構“太大不能倒”的問題。對于解散具有系統重要性的機構，要求其制定解散方案和有序的清算程序，取消用納稅人的錢進行救助。《Dodd-Frank法案》還要求，讓對于倒閉負有責任的金融機構的管理層下課，由股東與債權人承擔倒閉的成本，如果有必要的話，事后對其他大型金融公司進行征稅。其三，《Dodd-Frank法案》擴大美了聯儲的職責與權限。法案授權美聯儲監管所有的系統性機構，負責維持金融穩定。其四《Dodd-Frank法案》限制裁量性的監管干預，阻止或者限制對個別金融機構提供聯邦援助。其五，《Dodd-Frank法案》恢復格拉斯-斯蒂格爾的限制形式（沃爾克規則）。限制銀行控股公司從事自營交易活動，比如說從事對沖基金與私募基金。并且，《Dodd-Frank法案》開始關注衍生品的監管及透明度。

三、《Dodd-Frank法案》的不足

除了前述的值得贊許的地方之外，在我們看來，《Dodd-Frank法案》在一些方面還存在著不足和遺憾。這些缺陷的結果是，在金融行業里，隱性的政府擔保將繼續存在，并且還會在金融行業里的某些部分不斷增加。資本會流向這些部分及未來影子銀行系統將產生的新形式中，這很可能埋下了下一次重大經濟危機的種子。

（一）道德風險

法案沒有解決金融部門普遍存在的政府擔保的錯誤定價問題，政府的擔保具有相當大的任意性，其導致了金融公司的融資補貼、道德風險及市場紀律的缺失，這反過來引發了過度的冒險行為。此外，美國的大型保險公司仍然能夠通過標準保險合同中的最小擔保進行杠桿操作，而該法案并沒有提供解決方案，在這些公司萬一發生破產時，對保險公司的保單持有人進行保護。

（二）系統風險

《Dodd-Frank法案》使得系統性重要公司只承擔它們自身的損失而不是它們給系統中其它主體制造的成本。由于系統性重要公司的倒閉將它們自身損失及其以外的成本施加給其他金融公司、家庭、實體經濟甚至其他國家，因此僅僅懲罰管理者、股東與債權人是不夠的。這些公司必須提前對引發的系統風險付費。法案沒有規定對大型復雜金融機構的系統風險作用事前收取費用。因此，可能的結果是，金融部門可能不會為其引發的系統風險買單，這將增加系統風險與金融脆弱性。

（三）形式監管

在某些方面，《Dodd-Frank法案》對金融公司的監管是對于按照組織形式對于銀行機構監管而不是按照功能對于銀行業務進行監管。這使得《Dodd-Frank法案》不能很好地應對金融部門可能出現的新組織形式。《Dodd-Frank法案》允許在特定的條件下向銀行控股公司提供聯邦援助，但是限制向其他系統性重要公司提供此類援助，特別是大型的互換交易商。

（四）影子銀行

《Dodd-Frank法案》在對于具有系統性重要影子銀行進行監管方面仍然存在重大漏洞。這次金融危機的一個重要根源在于，金融機構利用金融監管中的漏洞來從事高風險的影子銀行業務。一些金融市場目前成為了擁有幾萬億美元資金流的金融中介行業，具有系統重要性。這些市場在很大程度上發揮著類似活期存款的功能，但是在監管方面卻仍然有很大的缺位。

四、結論

雖然2007-2009年金融危機最困難的時期已經過去，但美國金融體系主要制度的缺陷依然存在。它們繼續嚴重威脅著美國甚至世界未來的金融穩定。因此，必須要建構一個新的監管架構，仔細規劃新監管架構如何才能穩健運作。

對于金融體系的有效的監管架構通常由四個支柱所組成，包括：（1）激勵創新與效率；（2）提供透明度；（3）確保安全與穩定；（4）促進全球市場的競爭。但是，這些目標之間存在著一定的沖突，需要進行艱難的權衡。

監管架構對資源分配與經濟增長發揮著關鍵作用。有許多監管問題利害攸關。但有一個問題對所有人都很重要，即如何構建一個監管體系，使得一個或少數幾個金融機構的決策不會停止整個系統的運轉并危害世界經濟。毫無疑問，控制系統風險的問題是一個最重要的問題。迄今解決最重要問題（系統風險）的最好方式就是使引發風險的公司為其行為支付合理的代價，這需要評估系統風險并對系統風險定價、征稅，對此唯一的替代方式就是，將制造系統風險的機構的過度風險業務分離出來，成立獨立的公司，從而簡化制造系統風險的機構。

參考文獻：

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[4]See Working Group on Financial Supervision，the Structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace，Group of Thirty Special Report October 2008

作者簡介：

李松泰（1991-），男，河南鄭州人，碩士，上海大學法學院，研究方向：經濟法。