全面兩孩政策對福建省基礎教育的影響與對策

尹雪梅

（福建教育學院，福建福州 350001）

全面兩孩政策對福建省基礎教育的影響與對策

尹雪梅

（福建教育學院，福建福州 350001）

為積極應對“全面兩孩”政策對福建基礎教育的影響與挑戰，福建教育學院課題組開展“全面兩孩政策對福建省基礎教育工作的影響與對策”專題調研，在對“十三五”期間福建省人口變化及分布進行預測的基礎上，深入分析“全面兩孩”政策對福建省基礎教育帶來的影響，并提出了可行性對策。

全面兩孩；人口變化；基礎教育

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會發布公告，決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，這是國家繼2013年決定實施“單獨兩孩”政策后的又一次人口政策大調整。人口變化與教育發展密切相關。實施“全面兩孩”政策之后，對福建省基礎教育將帶來什么影響？如何應對新政策對基礎教育帶來的新挑戰？對此，福建教育學院組織專題課題組，通過問卷調查、走訪、召開座談會等途徑，開展“全面兩孩政策對福建省基礎教育工作的影響與對策”調研，提出可行性對策。

一、福建省“十三五”人口變化及分布預測

“十三五”時期，隨著兩孩政策的全面實施以及城鎮化建設的深入推進，福建省人口規模和結構將隨之產生變化?？茖W合理預測新增人口規模和結構特點，對及早調整安排基礎教育布局、優化教育資源配置等具有重要意義。

預測之一：“十三五”時期，福建省新增人口將有較大增長，但總體上處于可控狀態，人口峰值可能在2017年出現

一方面，從“單獨兩孩”政策實施后福建省出生人口情況看，新增人口遠不如預期。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策。福建省從2014年3月31日開始正式實施單獨兩孩政策，專家預測約有60%符合條件的人群可能在近兩年生育二胎，可能增加出生人口5.6萬人。［1］但據政府有關部門數據顯示，截至2015年12月31日，全省累計審批單獨兩孩生育申請5.2萬份，領證人數占符合條件人數的49%左右，其中已生育2.3萬人，與預測誤差很大，福建省并沒有出現生育人口的大波動。

另一方面，從“全面兩孩”政策實施后福建省新增人口預測情況看，人口釋放峰值可能在2017年出現，但總體上處于可控狀態。根據國家全面兩孩政策，福建省全面兩孩政策2016年1月1日正式實施。福建省衛計委2015年底對全員人口信息庫進行數據統計顯示，全省生育一個孩子的育齡婦女約362萬，其中城鎮112萬、農村250萬。實施全面兩孩政策后，新增可生育二孩的目標人群263萬，其中城鎮99萬、農村164萬人。［2］從單獨兩孩政策遇冷情況看，全面實施兩孩政策，有可能造成短期內人口數量的反彈，但隨著“積壓需求”釋放完畢，人口規模重新進入持續下降期。從省衛計委對出生人口的預測情況看，全面兩孩政策實施后，“十三五”期間福建省人口會有較大增長，其中2017年為福建省出生人口高峰，達89.2萬人左右；其次是2018年，出生人口81.2萬人左右。隨著“積壓需求”的釋放完畢，2020年全省出生人口快速回落，此后逐年下降，至2025年出生人口將降至兩孩政策實施前的數量，至2029年起預計低于50萬。

預測之二：城鎮人口預計有大幅度增長

一方面，新增人口預計將大量集聚在城鎮。福建省是較早放開農村單獨兩孩政策的省份之一，早在2000年11月18日對《福建省計劃生育條例》進行第三次修正時就已開始實施。因此，單獨兩孩政策對福建省農村地區影響不大，新增單獨二孩主要在城鎮。全面兩孩政策實施后，由于符合兩孩政策的家庭大多為城市黨政機關、國家企事業單位，新增人口預計主要集中在城鎮地區。國家衛計委預測，新增二孩主要集中在城鎮，占全部新增二孩出生數的76%（其中超過20%是流動人口）［3］。實施全面兩孩政策后，福建省新增二孩也可能集中在城鎮地區。

另一方面，人口遷移態勢預計將主要向城鎮轉移?！笆濉睍r期，由于福建省城鎮化快速發展，流動人口快速向城鎮遷移，福建省城鎮常住人口由2010年的2106萬增長到2015年的2403萬。［4］“十三五”時期，福建省城鎮化發展將進一步加快，《福建省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，2020年福建省常住人口城鎮化率達到67%，戶籍人口城鎮化率達到48%左右。《福建省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“推進以人為核心的新型城鎮化，深化戶籍制度改革，引導農業轉移人口就地就近向中小城市和建制鎮集聚”。從福建省城鎮化發展規劃預測，“十三五”期間，福建省山區和農村地區人口密度進一步降低，并向中心城區、縣城等城鎮有序轉移，城鎮常住人口預計達2700萬左右。

二、全面實施兩孩政策對福建省基礎教育工作的影響與挑戰

1.從學段分析，全面兩孩政策對學前教育的壓力首當其沖

由于人口增長對教育的影響具有滯后性的特征，“十三五”時期，人口數量的變動主要對學前教育帶來壓力，小學階段將到“十四五”、初中階段將到“十五五”才帶來影響。人口變動對學前教育的影響主要有三個方面：一是學前教育學位供給緊張。福建省統計局數據顯示，單獨兩孩政策實施后，福建省2014年出生人口51.9萬、2015年出生人口53.1萬。按照幼兒就學時間推算，幼兒園將在2017年、2018年迎來單獨兩孩入園高峰。全面兩孩政策實施后，按照幼兒就學時間推算，幼兒園將在2019年、2020年迎來全面兩孩入園高峰。由于適齡幼兒增加，福建省部分地區幼兒園學位可能會產生較大缺口，城市“入園難”問題可能會更加突出。二是普惠性、優質學前教育資源不足。福建省現有公辦園2607所、民辦園5141所、普惠性民辦園2276所，公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園資源相對短缺，特別是城區公辦園“大班額”問題比較突出。隨著“全面兩孩”政策帶來的人口增長幅度加大，如何擴大優質公辦幼兒園、普惠性學前教育資源成為政府和教育行政部門亟須解決的問題。三是幼兒師資隊伍緊缺。福建省現有幼兒園專任教師7.48萬，特別是鄉村幼兒園專任教師的缺口比較大。幼兒園教師性別結構不均衡，專任教師中女教師比例高達99.40%。“全面兩孩”政策實施后，短期內學齡人口的增加和女教師集中生育二孩，可能會使幼兒園師資緊缺問題加劇。

2.從地區分析，全面兩孩政策對城鎮教育壓力更大

“十二五”時期，隨著經濟社會的快速發展和城鎮化進程加快，大量農村學生涌入城鎮學校就讀，城鎮教育面臨很大壓力?！笆濉睍r期，在人口生育政策調整和城鎮化步伐加快的政策疊加下，城鎮教育將面臨更大的壓力。一是城鎮教育承載負荷將大大增加。根據全面兩孩政策新增人口分布預測和城鎮化步伐加快的情況，城鎮新增兩孩人口在短期內迅速增加，并將集中分布在城市和新型城鎮，導致城鎮教育承載負荷進一步增加，特別是一些新興的城區、城市的郊區、面臨經濟發展重任的地區，教育配套資源不足問題將會更加突出。二是城鎮學校超規模、大班額問題將更加突出?！笆濉睍r期，隨著城鎮人口迅速增加，福建省城鎮教育和農村教育比重反轉，一些城鎮學校超規模、“大班額”現象突出。“十三五”期間，新型城鎮化發展可能導致農村學齡兒童進一步減少，城鎮學齡兒童進一步增多，使城鎮大班額問題更加突出，影響城鎮教育質量的提升。三是隨遷子女入學壓力加大。“十二五”時期，隨著城鎮化發展，大量外來務工人員隨遷子女到城鎮就讀。新型城鎮化背景下，福建省農村人口將進一步向城鎮流動，隨遷子女就學需求持續增長。《福建省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，2020年義務教育階段公辦學校接受隨遷子女比率95%。城鎮公辦義務教育學校將面臨隨遷子女生源增加和全面兩孩政策戶籍人口生源增加的雙重壓力。

3.從需求分析，全面兩孩政策對優質教育需求更加強烈

一方面，群眾對優質教育需求強烈?！笆濉睍r期，福建省大力發展學前教育，扎實推進義務教育均衡發展，努力促進教育基本公共服務均等化，基本實現讓每個孩子都能公平享有受教育的權力和機會。在滿足孩子“有學上”的基礎上，讓孩子“上好學”成為人們新的訴求，群眾對優質教育的需求日益強烈。全面兩孩政策實施后，符合兩孩政策的家庭大多為城市黨政機關、國家企事業單位，父母雙方大多受過高等教育，工作、收入穩定，有能力讓子女接受良好教育，對優質教育的需求更加強烈。另一方面，優質教育資源相對不足。由于福建省各地經濟發展水平存在差異，義務教育均衡發展與人民群眾的新期盼還有一定差距，農村學校教育教學條件相對薄弱，城區義務教育資源配置還不能適應城鎮化進程發展的需要，群眾擇校現象在一些地方還比較強烈。全面兩孩政策實施后，隨著生源的增加，教育公共服務供給與不斷增長的教育服務需求之間的矛盾可能會更加明顯，人們對優質教育的需求將更加強烈。

4.從學校內部分析，全面兩孩政策可能產生教師隊伍產假式缺編問題

一是女教師數量特別是處于生育年齡的女教師數量較大。根據《福建省教育事業統計簡明資料（2015）》數據分析，全省基礎教育學段女教師237929人，占專任教師總數的62.95%，其中幼兒園、小學、初中、高中女教師比例分別為99.39%、62.97%、45.13%、46.78%；40周歲以下的女教師113677人，占女教師總數65.47%。二是女教師生育兩孩意愿較強。根據各設區市抽樣問卷數據分析，幼兒園學段女教師生育兩孩的意愿最強，占女教師總數的62%，小學、高中學段的女教師生育兩孩意愿較弱，分別為45.66%、40.0%，初中女教師生育兩孩的意愿較低，僅為26.14%。調研中發現，受傳統地域文化、經濟發展水平等因素影響，泉州、莆田兩地女教師生育兩孩的意愿更為強烈。據泉州市近期調查，全市育齡女教師中，70%左右的人具有生育兩孩的意愿。［5］三是女教師生育兩孩的時間較為集中。根據各設區市抽樣問卷分析，福建省女教師近三年生育兩孩意愿的較強，其中計劃2017年生育兩孩的人數最多，隨后女教師生育兩孩意愿逐漸下降。四是女教師生育兩孩給學校教學帶來一定影響。全面兩孩政策實施后，福建省幼兒園、中小學女教師生育兩孩的意愿較為強烈，特別是幼兒園女教師偏多，可能因為生產兩孩而集中請產假，造成教師產假式缺編，給學校正常的教學秩序帶來挑戰。

5.從教育管理分析，全面兩孩政策將出現多方面新情況新問題

一是學校布局問題?！笆濉睍r期，隨著人口數量、結構變化，各學段生源也將隨之變化，基礎教育需求壓力將增大，教育部門也面臨著壓力。如何對城鄉幼兒園、中小學設點布局進行統籌規劃，緩解基礎教育各學段需求壓力，成為政府的重要任務。二是經費調撥問題。“十二五”時期，福建省公共財政教育支出逐年提高，公共財政教育支出占公共財政支出比例居全國前列，但由于歷史欠賬等原因，生均公共財政預算公用經費支出僅在全國中下水平?！笆濉睍r期，全面兩孩政策將使學前教育學齡人口有較大幅度增長，如何加大教育經費投入，特別是學前教育經費投入、擴充教育資源、改善辦學條件等將是政府需要統籌考慮的問題。三是師資補充問題?！笆濉睍r期，福建省完善教師補充機制，在全國率先實行城鄉統一的教職工編制標準，率先實行中小學新任教師全省統一公開招聘，有效改善了教師隊伍結構。全面兩孩政策實施后，隨著學齡人口的變動，學前教育師資力量短缺問題將更加突出?！笆濉睍r期，政府應采取有效措施，重點補充幼兒園教師，并合理補充基礎教育各學段教師。

三、基礎教育應對新情況新問題的對策措施

全面兩孩政策的實施，對基礎教育帶來了新情況、新挑戰，只有未雨綢繆，才能贏得主動權。

1.根據人口變化規律特點，建立人口預測與教育規模結構預調整制度

教育部門要加強與計劃生育、統計、財政等相關部門的協同，加強人口預測與教育發展關系的研究，掌握人口出生的峰谷交替規律、人口高峰的年齡結構在不同教育階段的滾動趨勢，適時在擴大規模與調整結構方面做出回應，避免應急性調整的失誤，以逐年微調的形式推動教育穩步發展。從對出生人口的預測情況看，全面兩孩政策實施后，“十三五”期間福建省人口呈峰谷式人口變化趨勢，要密切關注全面兩孩政策實施后前三年出生人口的變化，科學預測全面兩孩政策出生人口數量、結構以及在不同教育階段的滾動趨勢，短期內適當擴大學前教育規模，但從長遠角度來看，在擴大規模的同時要適時調整教育結構，避免人口出生低谷時教育資源的浪費。

2.根據人口變動和增長趨勢、結構，科學預測并適時提供各學段學位

由于人口增長對教育的影響具有滯后性、階段性特征，應根據人口變動趨勢，科學預測新增學齡人口數量、結構，為新增孩子提供各學段學位?！笆濉睍r期，應重點預判幼兒教育發展需求，滿足新增幼兒群體的入園需求。一要統籌規劃幼兒園布局結構。將人口變化與教育發展規劃結合起來，做好城鄉學前教育發展規劃，科學布局學前教育資源，逐步構建“廣覆蓋、?；?、有質量”的學前教育公共服務體系。二要多種形式擴大學前教育資源。建立靈活開放的辦園體制，積極探索支持多類型混合制幼兒園的發展。大力發展公辦幼兒園，積極支持企事業單位舉辦幼兒園，擴大普惠性公辦幼兒園比例，采用政府購買服務的方式扶持民辦幼兒園，在有條件的小學以附設的形式舉辦學前班。三要完善學前教育保障機制。建立與完善省級統籌、以縣為主的學前教育財政投入體制，把學前教育經費納入各級財政年度預算，新增教育經費要向學前教育傾斜。著力解決好幼兒園運轉、教師編制、工資待遇等問題，實現可持續發展。四要加強學前教育師資儲備。面向廣大師范畢業生、在校生、綜合性高校學生、社會上受過良好高等教育且有意向從事學前教育的人群，通過招考、培訓，使其成為合格的學前教育教師。五要科學制定實施學前教育行動計劃。認真貫徹實施福建省第二期學前教育三年行動計劃，落實規劃建設項目和專門資金，加快緩解“入園難”“入園貴”的問題，著力解決城鎮幼兒園學位不足的問題。

3.根據人口增長趨勢和分布態勢，未雨綢繆搞好基礎教育布局規劃

過去15年，福建省農村教育布局處于劇烈變動之中。通過實施中小學布局調整，福建省農村小學校數從2001年的11720所下降到2668所，校均規模由202人增加到245人；農村初中校數從872所下降到524所，校均規模由957人下降到366人。［6］隨著城鎮化進程的加快和全面兩孩政策的實施，城鎮學齡人口不斷增長，未來15年將是城鎮教育布局劇烈變動時期，政府要積極應對這一趨勢。在研究人口增長的分布態勢、人口遷徙趨勢和人口增長變化趨勢的基礎上，組織開展中小學、幼兒園布局盲點排查，制定城鄉中小學、幼兒園布局規劃。從城市內部看，成熟城區的教育配套基本上能夠較好地滿足人們的需要，政府要把布局調整的重點放在新興的城區、城市的郊區、面臨經濟發展重任的地區，避免城市發展中出現教育服務滯后現象。在規劃布局調整中，要制定城市居民區中小幼配套建設計劃，防止今后無地建校。在這方面，可以學習上海市的經驗。為保證小區配套能同期建設并同期使用，上海市浦東教育局要求房地產商在辦理預售證和銷售證之前要先到教育部門蓋章。這樣只要小區建設完成，政府就能配套建成公辦幼兒園。［7］

4.根據女教師產假式缺編問題，采取綜合措施解決

面對短期內教師扎堆生產可能產生的產假式缺編問題，教育行政部門和學校、教師應共同探討有效的方式，緩解女教師生育權力和學校教學秩序之間的矛盾。一要維護教師合理合法的生育需求。根據《勞動合同法》和《女職工勞動保護特別規定》，學校不得因女教師懷孕、生育、哺乳降低工資，也不得單方解除正在孕期、產期、哺乳期內的女教師合同。二要加強人文關懷。建立教師生育報備制度，學校可結合教學安排，引導有兩孩生育意愿的女教師尤其是相同科目的教師錯峰生育，鼓勵沒有生育需求的教師發揚團隊合力救急精神，分擔生育兩孩女教師的工作，維持穩定的教學秩序。三要合理規劃教師隊伍結構。教育行政部門要加大教師的招聘力度，與學校合力就整體教師年齡梯隊、性別比例結構等進行規劃，在教師招聘中適當提高男教師比例，不斷完善教師隊伍結構。四要加大教師交流。由教育主管部門統籌，建立片區師資共享模式，鼓勵把教師從配置相對較多的學校向相對較少的學校流動，從配置相對較多的學段向相對較少的學段流動。五要規范兼職、代課教師管理。面對臨時性突發性的產假式缺員，縣級教育主管部門應建立相應的代課教師中心，培養一支由退休教師、在校大學生組成的高質量的區域流動代課教師隊伍，由中心根據各校實際進行統一調配，為各校的師資配備及常規教學管理提供強有力的后盾支持。六要適當放寬編制。面對教師緊張的現狀，相關部門可以適當放寬教師編制，按學校育齡女教師人數比例給予適當增編。從省級層面要高度重視解決教師編制總量不夠的問題?？梢詫W習借鑒江蘇的經驗，把轉企改制的事業單位留下的編制優先用于教育。［8］七要為產假式缺編教師聘期給予經費支持。地方政府應籌措資金，給予兼課教師和代課教師一定的報酬，緩解因女教師生育可能出現的產假式缺編問題。

5.根據生育政策對教育影響的新情況，加強各級政府統籌規劃

在省級層面，面對未來可能出現的新生人口增量，政府應加強統籌，對各類教育特別是學前教育提前做好全面規劃，對學前教育和義務教育資源配置給予足夠重視。同時要充分考慮學齡人口長期變動趨勢，注重內涵式、可持續發展，避免教育資源浪費。要以促進教育公平為基本出發點，在新城區中合理設置學前教育和中小學教育機構，保障學生就近入讀和教育機會均等。要根據人口增長的新趨勢，搞好教育經費預算并予以保障，應進一步加大對學前教育的投入，適當提高學前教育財政性經費占比。要根據新增人口不同階段發展及其特征，對學前教育、義務教育、高中階段教育、職業教育、高等教育等進行相應的調整，促進各學段教育協調發展。在市縣層面，市縣政府要落實基礎教育發展的主體責任，把教育的增量發展納入市級、縣區的經濟社會發展總體規劃之中，搞好學校布局調整，優化教育資源。要保證學校建設用地，對于新建、改擴建學校的用地，由國土資源部門統籌供給，優先保障其使用。要改革管理體制，把教師由“學校人”變成“教育系統人”，實現縣域內教師資源統籌配置，推進教師輪崗交流。

［1］郭熙嬋.福建“單獨兩孩”政策落地，不會出現生育人口大波動[EB/OL].[2014-03-29].ht tp://www.chinanews.com/sh/2014/ 03-29/6007846.s.html.

［2］新華網專訪福建省衛計委權威解答.休完的產假能補嗎？當年的超生不罰款啦？[EB/OL].[2016-03-03].ht tp://www. f j.xinhuanet.com/news/2016-03/03/c_1118227608.htm.

［3］李丹丹.衛計委預計城鎮新增二孩占總數76%其中20%為流動人口［N］.新京報，2015-11-10.

［4］福建省統計局.福建統計年鑒——2016［M］.北京：中國統計出版社，2016.

［5］林智嵐.應對二孩生育小高峰，準備好了嗎？［N］.福建日報，2016-04-29.

［6］福建省教育廳.福建省教育事業統計簡明資料［Z］.2015.

［7］樊未晨.“單獨二孩”政策將啟，幼兒園準備好了嗎?[EB/OL]. [2014-01-07].ht tp://news.xinhuanet.com/edu/2014-01/07/c_ 125967254_6.htm.

［8］賴配根，董筱婷.“二孩”時代，教育如何呼應［N］.中國教育報，2016-03-07.

（責任編輯：林文瑞）