貫徹落實《民辦教育促進法》新法的若干思考

徐緒卿

（浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院，浙江杭州310015）

·專題·

貫徹落實《民辦教育促進法》新法的若干思考

徐緒卿

（浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院，浙江杭州310015）

新修訂的《民辦教育促進法》將于今年9月1日正式實施。原先法律中缺失的一些問題得到明確，一些爭議較大的問題得到突破，由此帶來一些貫徹落實新法具體的問題。貫徹落實《民辦教育促進法》新法，必須從國家對民辦學校發展的要求和目標出發，從民辦學校發展的實際和階段出發，全面理解，細心領會。要正確區分營利性和非營利性民辦學校，消除落實中的誤區，加強地方政府政策創新，發揮各界智慧，解決現實問題，促進民辦學校健康、穩定、可持續發展。

《民辦教育促進法》新法；貫徹落實；若干思考；研究

一

新修訂的《民辦教育促進法》（以下簡稱“新法”）是在我國民辦教育新一輪發展的關鍵時期頒布的重要法律，對于加強民辦教育發展國家層面的頂層設計，從法律層面破解民辦教育發展面臨的關鍵問題，繼續營造民辦教育發展的軟環境，深化民辦教育治理，提高民辦學校品質，指導民辦教育健康和可持續發展，具有重大意義。一是進一步加強民辦學校黨的建設。新法從法律高度確立民辦學校黨的領導的合法性，強調民辦學校黨的建設的重要性，要求積極發揮黨組織的政治核心作用，確保民辦學校始終堅持社會主義辦學方向。二是確立分類管理的法律依據。新法突破原有法律框架，允許社會力量舉辦學前教育、高中階段教育、高等教育以及非學歷教育的營利性民辦學校，實行非營利性和營利性民辦學校分類管理的差異性政策。三是進一步保障舉辦者權益。新法規定舉辦者可以自主選擇設立非營利性或營利性民辦學校，根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理。現有民辦學校繼續實施非營利辦學的，在辦學終止時給予出資者相應的補償或獎勵。四是進一步完善師生權益保障機制。新法提出，民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益，并為教職工繳納社會保險費，鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險。縣級以上各級人民政府可以采取助學貸款、獎助學金等措施保障民辦學校學生的權益。五是進一步完善國家扶持政策。新法強調民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，規定非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收優惠、用地、收費等方面的差別化扶持政策，明確國家的鼓勵方向。六是進一步健全民辦學校治理機制。新法規定，民辦學校應當設立理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制，教育行政部門及有關部門應建立民辦學校信息公示和信用檔案制度。

圍繞新法的實施，有關部門密集下發了一系列文件。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過《民辦教育促進法》修正案后，12月29日，中共中央辦公廳印發了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》，對民辦學校黨的建設做出新的部署；同日，國務院印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號，簡稱“國辦30條”），對民辦教育改革發展做出全面安排。12月30日，教育部、人力資源社會保障部、民政部、中央編辦、國家工商總局聯合下發了《關于印發＜民辦學校分類登記實施細則＞的通知》，教育部、人力資源社會保障部、工商總局還聯合下發了《關于印發＜營利性民辦學校監督管理實施細則＞的通知》。這些法律法規及相關政策是新形勢下我國民辦學校辦學的基本依據，構成了保障和規范我國民辦教育發展的主要制度體系，應該成為今后一個時期民辦學校和相關部門學習貫徹的重要內容。

二

本次民辦教育立法和政策制定的主題之一，也是最重要的要求，就是要加強民辦高校黨的領導。我國民辦學校是在中國共產黨領導下的社會組織，應該接受中國共產黨的領導，堅持社會主義的辦學方向，培養社會主義事業可靠的接班人和現代化建設合格的建設者，牢牢掌握意識形態的領導權和話語權。由于歷史的限制，原有的《民辦教育促進法》整個文本沒有提到黨的建設相關問題。《高等教育法》規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作。”“社會力量舉辦的高等學校的內部管理體制按照國家有關社會力量辦學的規定確定。”而指導社會力量辦學的國家總法《民辦教育促進法》又沒有提到黨組織建設問題，由此在實踐中造成某些誤解。在現實中，確實也有少數民辦學校黨組織不健全，隸屬關系不落實，黨的建設和黨的領導弱化。具體表現為：黨組織法定地位不落實，職權不明確，作用難發揮；黨的建設工作淡化，在節省人力、節約經費的幌子下，黨的機構被精簡，人員很少甚至沒有安排；黨組織生活不健全，黨組織經費沒預算，存在有組織沒機構、有組織沒經費、有組織沒活動的情況；黨組織的主體責任虛化，從嚴治黨力度小、不見效；黨的作用邊緣化，黨的組織渙散、軟弱，作用發揮不明顯，成為學校的擺設。學校內部治理混亂，事故苗頭頻出，影響學生培養，甚至給社會穩定帶來影響。盡管總體上民辦學校黨的建設有所加強，但是由于先天不足、缺乏法律依據，因此并沒有得到應有的重視。本次新法修訂的第一個方面，就是明確“民辦學校中的中國共產黨基層組織，按照中國共產黨章程的規定開展黨的活動，加強黨的建設”。“國辦30條”中也提出了“切實加強民辦學校黨的建設”的要求：“全面加強民辦學校黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。完善民辦學校黨組織設置，理順民辦學校黨組織隸屬關系，健全各級黨組織工作保障機制，選好配強民辦學校黨組織負責人。民辦學校黨組織要發揮政治核心作用，強化思想引領，牢牢把握社會主義辦學方向，牢牢把握黨對民辦學校意識形態工作的領導權、話語權，切實維護民辦學校和諧穩定。”文件把“加強和改進民辦學校思想政治教育工作”納入民辦學校黨的建設的一項重要內容，也凸顯了民辦學校思想政治工作的重要性和緊迫性。不僅如此，作為一份專項文件，中共中央辦公廳在《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》中不僅強調了民辦學校黨建工作的重要性，而且對民辦高校黨的建設的地位、職能、內容以及工作機制等做出了全面規劃和布置。幾個文件密集下發，從而在法律高度確立了黨的領導的合法地位，為民辦學校加強黨的建設提供了法律依據。但客觀地看，當前這一系列文件的下發，尚未引起廣泛的重視，許多單位和部門把過多的精力集中于“分類管理”上，許多會議討論的主題局限于“分類管理”，民辦學校黨的建設問題提及不多，有被淡出的傾向，值得有關部門重視。

三

“分類管理”問題是伴隨民辦教育發展產生的重大問題，也是本次修法的重大問題之一。由于這一條款承認了營利性民辦學校存在和發展的法律地位，與以往教育法律對于“辦學營利”的排斥條款相抵觸，因而一直廣受社會關注和爭議。現在，多個相關法律條款得到修訂，從國家層面允許營利性民辦學校的存在；同時，實施分類管理，實行差異性優惠和扶持政策。實施分類管理，一是有利于破解長期以來民辦教育發展的瓶頸，使民辦學校發展中存在的許多問題和矛盾在法律層面得以澄清和解決；二是有利于貫徹國家鼓勵社會力量辦學的導向，分類落實財政、稅收、土地等方面的扶持政策；三是有利于拓展民辦教育發展空間。非營利性民辦學校可以獲得政府更多扶持，提高辦學質量；營利性民辦學校可以利用市場機制，創新教育產品，增加教育供給，滿足社會接受教育的多樣化需求。新法充分考慮到我國的國情，顧及民辦教育發展的現狀，也充分考慮到民辦學校舉辦者的利益。教育法律是國家意志的具體表現形式，是國情、文化和歷史的集中體現。無論實行哪種形式（營利/非營利），都要有利于國家教育事業的健康發展，有利于教育資源和教育品種的增加，滿足社會接受個性化、多樣化教育的需求。鑒于目前各地新法的具體實施意見尚未出臺，對于新法部分條款的宣傳和理解總體來說都不到位，現有規定與一些舉辦人的期待又有巨大反差。因此，部分舉辦人采取一些過當措施保全資產的想法和行為是可以理解的，關鍵是要盡快出臺實施新法的具體意見，做好教育引導工作，穩定舉辦人的思想。在實施新法之前，少量舉辦者的行為只要不是有意違規違法，就不應受到譴責和處理。

四

就理論而言，既然營利性民辦學校和非營利性民辦學校都是國家允許舉辦的，那么，舉辦這兩類學校中的任何一類都是合法的，不存在法律上的障礙和道德上的缺失，都應該得到鼓勵和支持。實施分類管理，民辦學校可以根據自身的性質（營利或非營利），獲得相應的政策優惠和扶持。營利性學校有望通過股權激勵等方式，改變教師報酬結構，吸引更多優秀教師加入；非營利性學校也有望獲準登記為民辦事業單位，獲得土地、稅收、貸款等方面的優惠。

按照筆者的理解，根據現行法律，營利性與非營利性民辦學校具有六個方面的政策區別：

一是分類登記。登記是營利性民辦學校和非營利性民辦學校的入門區別。《民辦學校分類登記實施細則》中專門列有“分類登記”一章：

“第七條正式批準設立的非營利性民辦學校，符合《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等民辦非企業單位登記管理有關規定的到民政部門登記為民辦非企業單位，符合《事業單位登記管理暫行條例》等事業單位登記管理有關規定的到事業單位登記管理機關登記為事業單位。

……

第九條正式批準設立的營利性民辦學校，依據法律法規規定的管轄權限到工商行政管理部門辦理登記。”

由此可見，民辦學校設立之初，就應當明確選擇營利性或者非營利性民辦學校進行登記。

二是結余分配。新法規定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”舉辦者是否可以分配辦學結余資金，構成營利性與非營利性民辦學校之間的核心區別。營利性民辦學校的舉辦者可以分配剩余資金；非營利性民辦學校的舉辦者不能分配剩余資金。“區分營利性民辦學校和非營利性民辦學校的關鍵，是看學校創辦者是否分紅，分紅就是營利，不分紅把經費用于教育發展就是非營利。”[1]

三是校園用地。非營利性民辦學校按照公辦學校的同等待遇獲得土地，營利性民辦學校是“可以供給土地”，政策的差異化明顯。根據現有政策，政府供地是可能的，關鍵是供地的方式和土地的價格。

四是稅收政策。非營利性學校按照公辦學校的稅收政策，營利性學校按照公司法的規定繳納稅收。從目前各地的政策看，對于舉辦學歷教育的民辦學校，都是給予免稅的。湖南某民辦學校在章程中明確標明“營利性辦學”。該校舉辦的是高等學歷教育，因此也不曾被要求納稅。估計在今后相當長的一個時期，為了穩定民辦學校辦學，營造民辦學校的發展環境，創設政策洼地，各地還會對營利性民辦學校尤其是營利性學歷教育學校實施稅收優惠政策。

五是財政補貼。對于非營利性學校，政府會給補貼，這是政府承諾的，也是分類管理的必要性所在。那么，補貼多少？如何補貼？法律沒有提到，需要地方政策去落實。另外，是否對營利性學校予以補貼，法律也不明確。從目前部分省市的現有政策看，對明確要求取得合理回報的學校還是給補貼的，但在補貼的標準方面一般會減半處理，如上海、重慶等地。

六是終止清算。新法規定，現有民辦學校“選擇登記為非營利性民辦學校的，……終止時，民辦學校的財產依照本法規定進行清償后有剩余的，根據出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵……營利性民辦學校終止辦學時，清償上述債務后的剩余財產，依照公司法的有關規定處理”。由此可見，本次修法充分考慮到舉辦者利益。

綜上所述，本次頒布的新法，對于一些原則性問題考慮周全，內涵清晰，為舉辦者的選擇提供了明晰的指導，也為法律的實施創造了良好的條件。

五

由于新法兩方面內容都突破了以往的法律框架，它的頒布引發了社會的廣泛議論，這是必然的。尤其是分類管理寫入法律以后，對此理解不一，由此造成一些誤區。在新法的貫徹落實中，有必要澄清認識、消除誤導。

第一，非營利性等于公辦。有人認為，非營利辦學就是捐資辦學，而捐資辦學是不能參加管理的，由此得出“非營利辦學=捐資辦學=放棄管理權”的結論，認為新法實施后捐資辦學的舉辦者就要卷鋪蓋走人了。這個觀點是錯誤的，也引發一些舉辦者的擔憂。的確，捐資辦學是非營利辦學，但是法律并未規定非營利辦學就得放棄辦學權和管理權。法律規定“民辦學校的舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理”，民辦學校舉辦者是否參與管理由學校章程約定，而與營利或非營利的辦學類別無關。從國家現有法律來看，并未規定非營利或者捐資辦學就必須放棄學校管理權。從國際上私立大學發展的實踐來看，日本、韓國和我國臺灣地區私立大學實施的都是非營利辦學，而這些私立大學大多是由舉辦者自行管理的，甚至家族制管理的私立大學也不在少數。實踐證明，非營利只說明辦學的類別，而民辦體現辦學的性質，兩者不是一個層面的概念。民辦學校可以辦成非營利性的，也可以辦成營利性的。

第二，非營利性等于低收費。這一觀點也是不準確的。舉辦者選擇非營利辦學以后，其民辦的性質不變。從民辦學校的實際情況來看，絕大多數民辦學校的主要經費來源還是學費。學校要走向市場，辦出質量，留住優質師資，勢必增加辦學成本，收費也會比較高。教育部發展規劃司司長謝煥忠曾表示，“目前社會上有人認為高價學校或者貴族學校等同營利性學校，這種認識并不準確。收費高不一定就是營利性。收費比較高的學校，會高薪聘請很好的老師，學費收得高，但是支出也會很高。這些學校的開支和耗費都比較大。非營利性不等于不收費或者低收費。”[2]

第三，非營利等于低酬金。這一觀點也是錯誤的，會導致非營利性民辦學校的教師隊伍不穩定。其實選擇舉辦非營利性民辦學校，不涉及內部酬金分配。無論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，若要辦出特色，辦出水平，就必須引進和留住優秀人才，就需要下大力氣和本錢建好隊伍，當然也包括提高教職員工的待遇等。因此，非營利學校也需要通過高酬金招攬人才。這也會受到政府的鼓勵。上海目前出臺的政策是鼓勵民辦學校提高教師待遇，民辦高校職工工資發得越多，政府提供的配套經費越多。“國辦30條”也提出：“國家鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險。”這里當然也包括非營利民辦學校。

第四，非營利性等于更嚴格的政府管理。這一點有些舉辦者比較擔心。誠然，實施分類管理之后，政府會加大對非營利性民辦學校的支持力度，當然也會加大對民辦學校的監管力度。但如果讓政府接管非營利性民辦學校，我們的改革就失敗了。實施分類管理后，對于營利性民辦學校，政府無疑也會加大監管的力度，這一點是肯定的。政府已經出臺《營利性民辦學校監督管理實施細則》，監管力度也不會小。目前，既缺乏非營利性的制度框架，也缺乏營利性的制度安排。因此，至少從現有政策文本上我們還看不出兩者的區別。同時我們也要相信，從國際高等教育管理的主流來看，隨著國家治理和治理現代化的推進，政府會逐漸放松對教育的管制，充分尊重民辦學校自治權。

第五，營利性民辦學校得不到政府資助。這也是一個極端的誤區。從目前的制度安排來看，政府對營利性民辦學校和非營利性民辦學校都持鼓勵態度。當然，從政府的導向來看，政府大力鼓勵和支持民辦學校選擇成為非營利學校，這個傾向是公開透明的，但法律并不排除對營利性民辦學校的支持。在國家層面，新法和“國辦30條”中都有這方面的條款。從地方政府來說，若要有利于形成政策洼地，吸引更多的投資進入民辦教育，也不可能采取單邊的支持政策。

第六，非營利民辦學校等于放棄產權。這一認識誤區是對法律系統的全面學習和理解不夠造成的。實際上，根據現有法律法規的規定，無論是舉辦營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，在學校存續期間，資產均屬學校法人資產。新法第五章“學校資產與財務制度”中有如下規定：

“第三十六條民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。

第三十七條民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”

“國辦30條”也明確提出：“民辦學校應當明確產權關系，建立健全資產管理制度。民辦學校舉辦者應依法履行出資義務，將出資用于辦學的土地、校舍和其他資產足額過戶到學校名下。存續期間，民辦學校對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累享有法人財產權，任何組織和個人不得侵占、挪用、抽逃。”可以看出，對于民辦學校的法人財產權，不會因為舉辦者對營利或非營利的選擇而發生變化。這一點對于民辦學校的穩定和發展有著重要意義。

六

我國幅員遼闊，各地之間民辦學校發展的環境和條件差異較大。因此，本次《民辦教育促進法》的修訂，秉承了以往立法的經驗和傳統，給地方政府留有很大的政策創新空間。由于新法實施時間緊、任務重，許多省市都在緊鑼密鼓地制訂地方政策，壓力很大。當然，地方政府的政策創新也要顧及合法性和風險性問題，不能沒有底線、“無法無天”。

對于地方立法和政策制訂問題，有以下幾點建議：

第一，政策實施的時間節點問題。按照全國人大常委會決議，新法將于2017年9月1日起實施。根據這個安排，時間緊、任務重，各地教育部門資源缺失、壓力很大。盡管如此，我們認為必須嚴格按照這個時間去落實。反之，國家立法機構就會產生誠信問題，實踐中也可能留有執法的空白地帶，給法律實施帶來更多的問題。

第二，獎勵和補償問題。新法規定：“本決定公布前設立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，根據依照本決定修改后的學校章程繼續辦學，終止時，民辦學校的財產依照本法規定進行清償后有剩余的，根據出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。”這里的關鍵問題是：補償或者獎勵由誰出錢？可否兼得？

第三，政策制定的協調問題。由于新法的實施涉及政府各部門的權限，除了教育部門以外，人力資源保障、工商、物價、土地、民政、編制等部門都有涉及。即便在一個教育部門內部，也有內設機構各個部門的協調問題，協調工作量大面廣。為了爭取時間、加快進度，應該建立由地方政府主要領導牽頭的領導小組，協調和指導具體工作，及時消除工作障礙，保證工作順利進行。

第四，國家層面的具體政策協調問題。新法頒布以后，現有一些相關法律也會發生沖突。例如，轉設營利性民辦學校資產轉移中的稅費問題，營利性民辦學校運行過程中的稅費問題，營利性民辦學校的土地供給問題，對于營利或非營利的選擇可否悔選等。地方政府沒有權限，政策創新具有一定的風險。筆者建議，最好由國家有關部門統一明確相關要求，保持政策的適度平衡。

第五，貫徹落實新法，既需要政策創新，也需要一些智慧。新法不可能解決所有問題，現有法律之間的沖突也還客觀存在，各地的民辦學校之間也不是千篇一律的。實施新法，既要嚴格執法，解決實施中的問題，也需要集中智慧，善于解決重點難點問題。對于新法實施中的問題，還要分清輕重緩急，有的甚至可以暫時擱置，待條件成熟時再實施，以保證新法實施得以有序推進。

[1]騰訊新聞．民辦學校學費十多萬也是非營利？教育部釋疑［N/OL］.（2016-11-02）[2017-02-25].http://news.qq.com/a/20161102/ 032900.htm?t=1478085623057.

[2]趙倩．非營利性學校不等于低收費［N/OL］.成都商報，2016-11-02（3）.http://e.cdqss.com/html/2016-11/02/content_578921.htm．

Reflections on the Implementation of the Newly Promulgated Private Education Promotion Law

XU Xu-qing
（China Private Higher Education Research Institute,Zhejiang Shuren University, Hangzhou 310015,Zhejiang,China）

The newly amended Private Education Promotion Law is going to be enforced on September 1st this year.Some concrete questions are asked when the new law is implemented,although some items are clarified and some disputed issues resolved.It is imperative to implement the new law by living up to the requirement and expectations of the nation and carry it out according to the school's situation and its developmental phase with an overall apprehension and careful interpretation of the law.For-profit and non-profit schools should be distinguished,false enforcement should be eliminated,and policy-making innovation should be encouraged.It is imperative that all walks of life bring wisdom into play and solve practical problems so as to promote the sound, stable and sustainable development of private schools.

The Newly Promulgated Private Education Promotion Law;Implementation;Reflections; Research

2017-03-01

教育部人文社科規劃基金一般項目“我國民辦高校治理及機制創新研究”（15YJA880084）

徐緒卿，1956年生，浙江江山人，浙江省二級教授，教育學博士，浙江樹人大學校長，中國民辦高等教育研究院院長，主要研究方向為民辦高等教育和區域高等教育發展。