高校作為行政訴訟被告的法律分析

(四川大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610207)

高校作為行政訴訟被告的法律分析

林強

(四川大學(xué)法學(xué)院四川成都610207)

本文以田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案為例,從分析公立高校的性質(zhì)及法律地位入手，對公立高校在與學(xué)生管理與被管理的法律關(guān)系中的行政主體資格及訴訟過程進行簡要分析。

田永訴北京科技大學(xué)案；高校；行政訴訟；主體；原則

一、當(dāng)前世界主要國家、地區(qū)高校作為行政行為主體情況

英美法系國家法律規(guī)定高校不僅享有行政主體資格，并且必須遵守法律、行政法規(guī)。在美國，國立高校對聯(lián)邦憲法必須完全遵守，認(rèn)為國立高等學(xué)校享有的一些權(quán)力類似于政府的行政權(quán)力必須加以控制，保障程序正當(dāng)，防止高校行政權(quán)力濫用，并且美國國立高等院校所在州的憲法和行政法規(guī)也必須被遵守。受理高校行政類案件在美國的法院經(jīng)常出現(xiàn)，對于平等保護受教育機會等領(lǐng)域，形成了一批有參考價值的案例。我國很多行政法研究者寫的著作在討論正當(dāng)程序原則，高校開除學(xué)生學(xué)籍或紀(jì)律處分學(xué)生等方面時，經(jīng)常引用美國的高等學(xué)校案件判例來進行討論?！霸诘铱诉d案中，美國法院確立了教育已經(jīng)成為一種根本的需要，必須被看作是一種實體權(quán)利，因此在這一領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)適用程序正當(dāng)原則。”1大陸法系國家從行為的性質(zhì)以及權(quán)力的性質(zhì)出發(fā)，也普遍認(rèn)為高校具有行政主體地位。在德國和日本，高校處罰學(xué)生，學(xué)生能夠提起行政訴訟，涉及學(xué)生基本權(quán)利的事項應(yīng)由法律規(guī)定，原本很多被嚴(yán)格滌除在行政訴訟受理范圍外的案件都被逐漸歸納了進來。

臺灣行政法上公立高校作為公法營造物是當(dāng)然的行政主體。而私立學(xué)校在處理教師聘升職、學(xué)生學(xué)籍或?qū)W位等問題時屬于“受委托行使公權(quán)力之個人或團體,于委托范圍內(nèi)視為行政機關(guān)”,在受委托權(quán)限的范圍內(nèi),取得與行政機關(guān)相同的權(quán)限與地位。臺灣行政程序法中同時又規(guī)定了排除行政程序法適用之行為,即不受行政法的評價,亦即個別(最廣義)公務(wù)員縱有該等行為,亦不視為行政處分,對之有爭議,亦無法進行訴愿及行政訴訟。該法在“事項排除”之體例中明確規(guī)定了“學(xué)?；蚱渌逃龣C構(gòu)為達(dá)成教育之目的之內(nèi)部程序”。臺“司法院”大法官曾著有釋字第382號解釋,其理由書稱:“如學(xué)生所受處分系為維持學(xué)校秩序、實現(xiàn)教育目的所必要,且未侵害其受教育之權(quán)利者(例如記過、申誡等處分),除尋學(xué)校內(nèi)部申訴途徑謀求救濟外,尚無許其提起行政訴訟之余地。反之,如學(xué)生所受者為退學(xué)或類此之處分,則其受教育之權(quán)利既已受侵害,自應(yīng)許其于用盡校內(nèi)申訴途徑后,依法提起訴愿及行政訴訟。

二、我國公立高校性質(zhì)探究

目前我國行政主體概念的學(xué)理定義，是在借鑒德國、日本及臺灣地區(qū)等法律理論的基礎(chǔ)上建立起來的。享有國家行政權(quán)能，能以自己的名義發(fā)出行政決定，并能夠獨立的承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責(zé)任的機構(gòu)是為行政主體。在我國，最重要的行政主體是行政機關(guān)，但是行政主體的范圍遠(yuǎn)大于行政機關(guān)。其他行政機構(gòu)和社會團體，依照法律、法規(guī)的授權(quán)也可以成為有權(quán)主體，接受授權(quán)的組織，可能是行政機構(gòu)，也可以是其他社會團體?！蹦敲锤咝Ｗ鳛橐环N教育機構(gòu),自然也可因授權(quán)而擁有行政主體身份。

我國的法律理論研究者和司法實務(wù)者們一致認(rèn)為高等院校性質(zhì)上主要是事業(yè)單位型組織機構(gòu)。高校作為事業(yè)性質(zhì)機構(gòu)，如其他事業(yè)性質(zhì)機構(gòu)一樣享有的主要是民事權(quán)利，因此負(fù)擔(dān)著相應(yīng)的民事法律責(zé)任。但是法律、行政法規(guī)授予了高等種表現(xiàn)，高等院校作為有權(quán)主體作出的，有國家法律、行政法規(guī)等規(guī)定為依據(jù)的具體行政行為，具有一般的公權(quán)力。院校一定的行政權(quán)力，使之能夠行使、承擔(dān)一定的教育行政權(quán)責(zé)。因此高校與學(xué)生之間因為違反學(xué)校紀(jì)律被開除、被處分等形成的法律關(guān)系不能視為是簡單的民事關(guān)系而簡單處理。所以，高校在行使行政性職權(quán)的法律行為中，具有了行政法律主體地位，承擔(dān)了一般的行政執(zhí)法權(quán)能。處罰學(xué)生是高校行使行政執(zhí)法權(quán)的一種表現(xiàn)，高等院校作為有權(quán)主體作出的，有國家法律、行政法規(guī)等規(guī)定為依據(jù)的具體行政行為，具有一般的公權(quán)力。

三、田永案件中程序正當(dāng)性簡析

田永案以前，因高校行使處罰的行政權(quán)產(chǎn)生的糾紛，通常是對于公立高校的性質(zhì),立法界和實務(wù)界都根據(jù)《民法通則》的規(guī)定將其界定為事業(yè)單位?！陡叩冉逃ā返诹鶙l規(guī)定,國家根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要,制定高等教育發(fā)展規(guī)劃,舉辦高等學(xué)校,并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學(xué)校,參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展?？梢姽⒏叩葘W(xué)校是我國高等教育的實施主體,承擔(dān)著為公眾提供高層次教育的任務(wù)。

(一)行政程序正當(dāng)原則在田永案中的適用分析

1.對本案判決中程序正當(dāng)性分析

本案中被告北科大在開除田永學(xué)籍的處罰決定上存在明顯的程序錯誤。開除一個大學(xué)生學(xué)籍的決定極有可能影響這個學(xué)生的一生，每一個經(jīng)歷過高考的學(xué)子都知道被大學(xué)開除學(xué)籍意味著什么樣的嚴(yán)重后果：可能十多年伏案苦讀付諸東流；可能失去很好的就業(yè)機會；也可能導(dǎo)致一個家庭的不幸或貧困等。以此思索，這種高校剝奪學(xué)生受教育權(quán)的行為在決定前、決定中、作出后都應(yīng)當(dāng)充分遵守行政正當(dāng)程序原則。而本案中的高校對這種幾乎可以舉行聽證的開除學(xué)生學(xué)籍的行為，卻沒有履行行政法上最基本的送達(dá)相對人、聽取相對人辯解、告知相對人權(quán)利救濟途徑、方法的義務(wù)。這是一種嚴(yán)重的程序違法行為，因此法院在查明本案事實中應(yīng)當(dāng)指出高校程序違法的行為事實，在作出判決書時應(yīng)當(dāng)以此作為有力的判決理由進行充分的論述以達(dá)到支持判決。

2.行政程序正當(dāng)原則的概念及特征

程序正當(dāng)原則，是指行政權(quán)力的行使必須契合程序正義最低程度的要求。行政程序正當(dāng)?shù)娜椬畹鸵笫牵撼绦蛑辛⑿?、程序參與性和程序公開性。其實質(zhì)上是對個人自由提供的一種重要的法律保障，也是現(xiàn)代法治行政的核心要求。有行決定權(quán)的主體保持中立狀態(tài)是行政程序中立性的體現(xiàn)，它要求對處在一定程序中的每一方都能夠被平等的對待，行政主體作出的程序符合正當(dāng)性要求。利益或合法權(quán)益可能受到行政程序不利結(jié)果的影響，相對人應(yīng)當(dāng)有機會并有效果的參加到程序的開始與結(jié)束的過程中，并對不利結(jié)果的形成表達(dá)其自己的意見，發(fā)揮自我權(quán)利維護的作用，這是程序參與的內(nèi)涵、精義所在。行政主體作出的每一個程序不僅要實現(xiàn)，還要求以相對人和他人能夠知曉的方式來作出。這是對一個行政程序過程完整的最低要求，這是行政程序的公開性須要。現(xiàn)代行政程序公正作為極為重要的一類程序，應(yīng)當(dāng)達(dá)到上面闡述的三項要求的內(nèi)容。行政正當(dāng)程序原則的特征是：重點是行政決定作出的過程，合理設(shè)計行政程序是必要，避免行政權(quán)力不及時行使及濫用是設(shè)計行政程序的目的，行政主體以程序正當(dāng)下作出的行政決定為前提。

3.簡析程序正當(dāng)原則在本案判決中的適用

法院的一審判決寫到：“……退學(xué)處理的決定涉及原告的受教育權(quán)利，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益原則出發(fā)，被告應(yīng)當(dāng)將此決定直接向本人送達(dá)、宣布，允許當(dāng)事人提出申辯意見。而被告既未依此原則處理，尊重當(dāng)事人的權(quán)利，也未實際給原告辦理注銷學(xué)籍、遷移戶籍、檔案等手續(xù)……”這段文字在邏輯嚴(yán)謹(jǐn)方面不是非常清晰，但是它提出了一個極為重要的依據(jù)：被告高校必須將開除學(xué)籍的決定直接向田永送達(dá)，聽取田永的辯解和意見。這似乎是法院在判決時沒有找到法律條文依據(jù)后而適用法律原則的突破點。另一方面，判決書沒有明確指出被告應(yīng)當(dāng)什么時候聽取相對人的申辯，從判決書上觀察，應(yīng)當(dāng)是被告在向田永宣布、送達(dá)退學(xué)處理決定的同時或者之后的時間。法院判決書的清晰、準(zhǔn)確性還有待提升，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到事后申辯任何時候都是允許的，在退學(xué)處理決定作出并送達(dá)后，再來討論允許當(dāng)事人提出申辯已經(jīng)沒有了實質(zhì)意義，因此，這一點是一個判決上的不足與欠缺。

(二)簡析行政正當(dāng)程序在田永案中的適用

重視實體結(jié)果的公正是我國法學(xué)理論傳統(tǒng)和司法實踐一致的傾向，法律程序很長時間被視為是一種輔助工具，促使實體結(jié)果的實現(xiàn)是它的目標(biāo)。這種工具性程序主義只重實體公正的結(jié)果，雖然避免了本位性程序主義只關(guān)注形式不注重實體的習(xí)陋。但另一方面，程序工具主義觀點又忽視了程序獨立具有的重要內(nèi)在價值，導(dǎo)致了一直以來的輕程序、重實體的狀況，而法律程序被看作是一種可以忽略的實體襯托。

瀏覽本案的判決，看不出法官具有英美國家法官關(guān)于行政程序正當(dāng)原則的法律思維，判決中法官適用正當(dāng)程序原則的法律意識也并不明確。但可以肯定，法官們的腦海中存在一些樸素的法律程序公正思維，在這種朦朧思維的啟發(fā)下適用了行政程序正當(dāng)原則。本案沒有明確的法律條文可以用來直接下判決，《行政處罰法》中有關(guān)于“……不向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由、依據(jù)……拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立”。的規(guī)定，高校開除學(xué)生學(xué)籍等處罰與行政處罰很相似，法官很容易對比篩選出該部法律來思考。田永案法官開創(chuàng)性的適用程序正當(dāng)原則作為理由進行判決，是一種有利于社會法治進步的大膽嘗試。法院判決書寫到“作出退學(xué)處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)，允許被處理者本人提出申辯意見”。這段話，起到了類似一般性規(guī)則的作用，實現(xiàn)了法學(xué)界要求重視行政程序的呼吁，體現(xiàn)了法官對公民權(quán)利的關(guān)懷，彌補了我國行政程序立法上的缺陷。它所關(guān)注的行政程序精神以及創(chuàng)新運用行政法律原則的勇氣，已經(jīng)超越了個案的意義。

四、結(jié)論及田永案中高校成為被告的判例意義

田永案以前，因高校行使處罰的行政權(quán)產(chǎn)生的糾紛，通常是通過教育機構(gòu)進行內(nèi)部調(diào)解，學(xué)生不服而提起訴訟，結(jié)果都被法院認(rèn)定是超出了行政訴訟受理范圍而不予受理。因為此前，高校一直被認(rèn)定僅僅是事業(yè)性單位，沒有行政法上的行政主體地位。而受理本案的法院不僅受理了此案，并且在判決里支持了原告的主要訴求。這使我國司法界開始認(rèn)定高校具有一定行政授權(quán)的主體，對于高校侵害學(xué)生合法權(quán)益的行政管理行為，學(xué)生不服的可以向法院提起行政訴訟。田永案以后，高校行政侵權(quán)訴訟在全國時常見諸報端。1999年7月，劉燕文博士之所以想到狀告北京大學(xué)，明顯是受到了田永案判決的激勵。庭審中，他的律師在答辯狀中說到：“尊敬的法官們，正是那個里程碑式的田永案件的判決為劉燕文尋求司法救濟打開了大門，給了劉燕文‘最后一線希望’。我真誠地相信，如果本案判決能夠再次運用正當(dāng)程序原則，那必將有助于推動現(xiàn)行學(xué)位評審制度的完善……”“2002年3月，武雅學(xué)將母校暨南大學(xué)推上被告席，因為在醫(yī)用物理學(xué)考試中作弊，被計以零分，按照暨南大學(xué)的校規(guī)，取消其學(xué)業(yè)結(jié)束時授予學(xué)位的資格。武雅學(xué)請求法院判令學(xué)校為他頒發(fā)學(xué)位證，并承擔(dān)自己為取得學(xué)位實際支出的費用?！薄?003年9月，樊興華將鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院訴上法庭。因為在‘全國大學(xué)生英語四六級’考試中代替他人參加考試，受到‘留校察看一年’處分，此后被告沒有繼續(xù)作出處分決定。畢業(yè)時，樊興華所在的高校準(zhǔn)予他畢業(yè)并頒發(fā)畢業(yè)證，但卻拒絕向他頒發(fā)學(xué)位。樊興華訴請法院認(rèn)定學(xué)院評審學(xué)位程序違法，請求重新評審并授予學(xué)位”。

進入21世紀(jì)以來，高校處罰學(xué)生而引起的爭端不斷增多，而《教育法》和《高等教育法》也沒有確定的規(guī)則說明高校遇到這種情況具體應(yīng)該怎么處理、平息糾紛，學(xué)生無助中將訴狀遞到了審判席上，高校的行政侵權(quán)行為被推入了司法審查范圍。田永案的受理、判決在很大程度對后來法院審判同類案件，具有特別的指導(dǎo)性的意義。

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林強(1983-)，男，漢，四川成都，研究生在讀，四川大學(xué)法學(xué)院，研究方向:憲法與行政法。