我國(guó)精準(zhǔn)扶貧面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

(1.蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730070) (2.蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730070)

我國(guó)精準(zhǔn)扶貧面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

牛艷紅1袁文英2

(1.蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院甘肅蘭州730070) (2.蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院甘肅蘭州730070)

本文系統(tǒng)梳理了我國(guó)扶貧政策的形成路徑，指出了當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中面臨的眾多挑戰(zhàn)，例如，精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制不完善、干部駐村制度不健全和扶貧主體內(nèi)生動(dòng)力不足等。針對(duì)以上問(wèn)題，為確保精準(zhǔn)扶貧國(guó)家戰(zhàn)略的成功落地，本文提出了一系列對(duì)策建議，以期為我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐提供啟示與借鑒。

精準(zhǔn)扶貧；扶貧挑戰(zhàn)；扶貧對(duì)策

一、精準(zhǔn)扶貧的提出

消除貧困是現(xiàn)代社會(huì)公共管理實(shí)踐者的根本使命之一，也是公共管理研究者的重要研究領(lǐng)域與熱點(diǎn)議題。中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，在世界消除貧困的歷史進(jìn)程中具有舉足輕重的地位，發(fā)揮了重要作用。

在消除貧困的社會(huì)實(shí)踐中，我國(guó)政府一直實(shí)事求是地根據(jù)中國(guó)貧困問(wèn)題因地制宜、因時(shí)制宜地制定相應(yīng)的扶貧政策。具體表現(xiàn)為五個(gè)發(fā)展階段：第一階段為建國(guó)以來(lái)到改革開(kāi)放之前(1949-1978年)，通過(guò)建立新型社會(huì)制度重新配置資源和建立新型生產(chǎn)關(guān)系，使當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)的極端貧困問(wèn)題得以緩解；第二階段為改革開(kāi)放引領(lǐng)的農(nóng)村扶貧(1979-1985年)，表現(xiàn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立和農(nóng)產(chǎn)品交易與流通的市場(chǎng)化改革極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性；第三階段為救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)扶貧轉(zhuǎn)變(1986-2000年)，各級(jí)政府成立專(zhuān)門(mén)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，戰(zhàn)略重點(diǎn)聚焦于貧困縣域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第四階段為全面扶貧(2001-2010年)，以解決貧困人口的溫飽問(wèn)題為戰(zhàn)略目標(biāo)，扶貧方式趨于制度化，以貧困村為單位，扶貧對(duì)象更為精準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)扶貧、技術(shù)扶貧、異地搬遷等并舉；第五階段為精準(zhǔn)扶貧(2011年至今)，鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展減貧的效用遞減，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)的全面小康，國(guó)家將精準(zhǔn)扶貧作為現(xiàn)階段消除貧困的基本方略。

通過(guò)梳理我國(guó)政府扶貧政策的發(fā)展路徑可知，我國(guó)的農(nóng)村扶貧經(jīng)歷了“大而全”到“小而精”的轉(zhuǎn)變，從區(qū)域扶貧向精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展。這一系列的扶貧政策及其實(shí)施對(duì)我國(guó)消除貧困，全面建成小康社會(huì)具有重要意義。

二、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)

盡管精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐取得了顯著成效。但是，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中也存在以下問(wèn)題：

1.精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制有待完善

精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)在于如何識(shí)別到戶。目前，我國(guó)將人均純收入低于2736元的家庭與居民視為貧困人口，并利用抽樣調(diào)查推測(cè)截止2013年底我國(guó)貧困人口規(guī)模為8136萬(wàn)人。然而在具體的執(zhí)行過(guò)程中，由于獲取家庭收入信息的成本較高，基層政府難以準(zhǔn)確識(shí)別貧困人口，建檔立卡的名額來(lái)自于抽樣調(diào)查對(duì)各級(jí)行政區(qū)域的估計(jì)。落實(shí)到村級(jí)層面，實(shí)際的識(shí)別方法主要為民主評(píng)議和村民代表大會(huì)討論。因此，在識(shí)別貧困人口的過(guò)程中存在僅以收入作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，與基層具體識(shí)別方式存在差異，識(shí)別機(jī)制不完善，致使精準(zhǔn)扶貧效率低下。

2.駐村干部幫扶制度有待健全

駐村干部對(duì)消除貧困具有重要的推動(dòng)作用。但是，在駐村干部選派與管理的過(guò)程中暴露出一系列問(wèn)題。首先，沒(méi)有精準(zhǔn)地體現(xiàn)出因村派人的基本要求。沒(méi)有將具有特定成長(zhǎng)經(jīng)歷、工作背景和思想觀念的干部派駐到與其相匹配的貧困村中。其次，對(duì)己經(jīng)駐村的干部后續(xù)管理不完善。由于駐村干部大多認(rèn)為扶貧工作“出彩”的可能性較低，加之駐村扶貧缺乏責(zé)任制等考核激勵(lì)制度，致使一些駐村干部對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作流于形式，這種沒(méi)有情感，不承擔(dān)責(zé)任的扶貧干部，難以針對(duì)特定貧困村提出因地制宜的扶貧思路，難以爭(zhēng)取和落實(shí)具體扶貧項(xiàng)目，難以真正落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的國(guó)家戰(zhàn)略。

3.扶貧主體的內(nèi)生動(dòng)力不足

當(dāng)前我國(guó)政府是精準(zhǔn)扶貧工作的主要倡導(dǎo)者和組織者。然而，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，僅僅依靠政府自上而下的單方面努力，貧困農(nóng)民、企業(yè)、各種類(lèi)型的農(nóng)業(yè)合作組等的積極性不高、內(nèi)生動(dòng)力不足則難以真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的既定目標(biāo)。例如，貧困農(nóng)民的觀念落后，脫貧致富的主觀意愿不強(qiáng)烈，主觀能動(dòng)性和發(fā)展決策權(quán)都沒(méi)有得到充分的重視和挖掘；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參與的積極性不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與流通合作組織往往依靠扶貧項(xiàng)目，并未形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。全國(guó)各地的農(nóng)業(yè)資源綜合開(kāi)發(fā)利用和市場(chǎng)化率也比較低，難以有效地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

4.功能性扶貧協(xié)調(diào)不一致，尚未形成協(xié)同創(chuàng)新式扶貧體系

針對(duì)我國(guó)的貧困人口主要分布地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施不完善以及公共服務(wù)供給不足的狀況，各級(jí)政府采取生態(tài)扶貧將扶貧工作與生態(tài)環(huán)保有機(jī)結(jié)合；健康扶貧提升貧困地區(qū)和貧困人口的醫(yī)療服務(wù)水平；社會(huì)保障扶貧對(duì)困難農(nóng)村居民實(shí)施救助；教育扶貧增加貧困人口受教育機(jī)會(huì)和提高教育質(zhì)量；異地搬遷扶貧改善生存環(huán)境；轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧增加貧困人口收入；產(chǎn)業(yè)扶貧提高貧困地區(qū)和貧困人口的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。盡管這些功能性扶貧在一定程度上起到了減貧的效果，但是這些功能性扶貧往往獨(dú)立運(yùn)作，缺乏彼此間的協(xié)同創(chuàng)新，尚未形成消除貧困的合力。

三、有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

1.建立精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制

針對(duì)貧困人口識(shí)別不精準(zhǔn)的問(wèn)題，當(dāng)前的首要工作是建立科學(xué)、系統(tǒng)的識(shí)別機(jī)制，準(zhǔn)確識(shí)別扶貧對(duì)象，明確貧困認(rèn)定程序，探查致貧原因并做好貧困人口的信息化管理。

2.完善干部駐村工作幫扶機(jī)制

為充分發(fā)揮駐村干部的作用，需要建立完善的駐村干部管理制度。首先，精選思想端正、工作能力強(qiáng)的行政干部作為駐村干部。其次，根據(jù)貧困村的具體情況，挑選與其匹配的駐村干部，實(shí)現(xiàn)因村派人，提高扶貧效率。再次，健全駐村干部激勵(lì)考核機(jī)制，系統(tǒng)地設(shè)計(jì)駐村干部的組織方式、扶貧任務(wù)、績(jī)效評(píng)估體系等，充分激發(fā)其工作積極性。

3.激活扶貧主體的內(nèi)生動(dòng)力

為實(shí)現(xiàn)真正的脫貧致富，需要扶貧實(shí)踐中的所有參與者主體發(fā)揮積極性、主動(dòng)性，除了依靠政府制定精準(zhǔn)扶貧政策，更要激發(fā)貧困人口脫貧致富，改善生活質(zhì)量的主觀意愿。同時(shí)，積極創(chuàng)新扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織與農(nóng)村貧困人口之間的價(jià)值創(chuàng)造與分享機(jī)制。力求通過(guò)“政府引導(dǎo)、公司運(yùn)營(yíng)、農(nóng)戶參與、利益分享”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，激活精準(zhǔn)扶貧參與主體的內(nèi)生動(dòng)力。

4.建立協(xié)同扶貧機(jī)制

將生態(tài)扶貧、健康扶貧、社會(huì)保障扶貧、教育扶貧、異地搬遷扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧等多種職能性扶貧相互協(xié)同，使其納入到精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)性工作中來(lái)，達(dá)到1+1>2的效果。具體實(shí)施可以依托由政府扶貧部門(mén)(以縣級(jí)扶貧辦公室為主)整合教育、金融、信息等多部門(mén)的扶貧資源，建立系統(tǒng)的協(xié)同合作機(jī)制，將各個(gè)部門(mén)的扶貧資源高效協(xié)同利用，用協(xié)同創(chuàng)新的扶貧制度保障精準(zhǔn)扶貧、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

[1]汪三貴,殷浩棟,王諭.中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐、挑戰(zhàn)與政策展望[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(7):1-8.

[2]汪三貴,郭子豪.論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會(huì)科學(xué),2015(5):44-44.

[3]黃承偉.中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)道路研究:評(píng)述與展望[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,33(5):5-17.

甘肅省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《甘肅省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展對(duì)策研究》，批準(zhǔn)號(hào):16YB072。