南昌市排污權交易發展成效研究

◇陳祥京 王 舒 張麗瑤 戴 聞 田桂香

南昌市排污權交易發展成效研究

◇陳祥京 王 舒 張麗瑤 戴 聞 田桂香

本文在簡要介紹排污權交易相關含義的基礎上,借助相關調研信息,分析南昌市排污權交易的實施現狀,對其中存在的問題分析并列出相關對策.

市場機制;綠色發展理念;排污權交易

排污權交易,是指政府用制度形式將環境使用權與市場交易機制相結合,以市場為導向的效率型環境污染治理制度.目前,江西省積極響應中央號召,順應綠色發展潮流,推進排污權有償使用和交易的試點工作,明確排污權出讓收入統籌用于污染防治.南昌市作為江西省的省會城市,是試點工作的重要部分,其成效對江西省乃至全國都有一定的參考意義.

一、南昌市企業排污權交易實施現狀

1.政府層面:總體處于初步推進階段

(1)制度建設相對滯后

2007年,我國已開始推進排污權有償使用和交易試點,國務院在2014年又發布了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》,江西省隨后出臺了本省的《關于印發全省排污權有償使用和交易試點工作方案的通知》等政策.排污權交易工作政策性強,實施過程中不僅要考慮排污權核定與分配、交易細則和管理手段,還要考慮排污權的權益保障及相關法律糾紛,這都需要完善的制度體系,截至目前,江西省尚缺乏這類完善的制度體系.

(2)交易平臺尚未搭建

在排污權交易中,政府不僅要發揮監督作用,還要扮演好供需企業信息交流的媒介角色,建立公開的交易平臺來實現供需雙方的對接.實踐證明,為規范排污權出讓方式并制定市場標準價格,排污權交易應當采取定額出讓、公開拍賣等方式,這些都需要借助由政府搭建并監管的公開透明的平臺來實現.江西省尚未搭建此類交易平臺,導致全省的排污權交易不能順利展開.

(3)協調度、參與性不強

排污權交易離不開環保、財政、發展改革、法制、物價等政府部門的牽頭、引導,就南昌市目前的情況來看,相關政府部門并沒有真正加入到排污權交易系統中,協調、參與的力度遠遠不夠.據調查,南昌市的相關部門對這項工作僅僅是做了一些前期工作,擬訂了一些計劃,尚未開展政策制定、價格制定、監督機制建設等具體工作.

2.企業層面:行動步調緩慢

2014年10月,由政府牽頭的排污權交易有償使用和交易試點工作實施后,南昌市的晨鳴紙業有限公司、方大特鋼科技公司等試點企業啟動排污權交易試點準備工作.調查顯示,到2014年12月,大部分試點企業已對內開展過相關概念普及工作和業務培訓,相當多的員工對排污權交易有所了解,這些重點排污單位對于排污權交易試點工作較為看好,對推進該項工作熱情較高.

2015年,南昌市的環保部門按試點方案進行初次核定,大部分試點企業積極配合,如實報告企業工藝和主要污染物排污量等基本信息,典型企業包括火電類的新昌電廠、造紙類的晨鳴紙業以及鋼鐵類的方大特鋼集團,該調研用于初步核算并為后續交易提供基數.同時,各試點單位收受排污許可證予以核算認定.本階段,企業對于自身的角色仍有較為清晰的定位,依照政府統籌平穩前進,推進排污權交易體系搭建.

從2016年1月開始,因為省級頂層設計的滯后,限制了南昌市這項工作的開展.試點企業只能沿襲舊例,向環保部門申請排放總量并獲得排污許可證以維持企業正常運轉,不少試點企業也停止了向員工宣傳、貫徹這項工作.可以說,南昌市試點至今,原定試點范圍沒有擴大,試點主體仍局限于大型工業企業,各試點企業轉型進度慢,缺乏尋求交易的主動性,交易需求不足直接導致缺乏建立完善市場機制的動力,市內交易平臺形同虛設,交易量慘淡.

二、排污權交易進展緩慢的原因分析

1.頂層設計缺位

目前,我國尚未出臺調整排污權交易的法律法規,排污權交易并未納入法治范疇,地方政府缺乏政策依據和創新動力,導致其進度總體緩慢.排污權交易是項復雜的系統工程,需要多個政府部門相互協調、共同努力,建立污染物總量控制制度,建立有效的減排激勵機制.由于牽涉部門多,各個部門因自身的利益,對其的態度并不一致,只要有一個部門工作不到位,就會導致整個工作進度緩慢.企業只是制度的執行者,政府部門工作不到位,諸多企業就無法進行排污權交易.

2.管理手段單一,監管不足

制度的有效運行少不了管理手段和技術的保障.江西省的試點范圍廣,多家造紙、印染、火電、鋼鐵、水泥企業被納入試點,需要借助多樣性的手段、技術來進行監管,有關部門的現有資源還難以滿足這種變革.在監管不到位的情況下倉促實施新政,很可能導致新的混亂.

3.交易動力不足

江西省于2016年才開始試點排污權有償使用和交易,政府需要時間廣泛宣傳、大力倡導;企業需要時間去了解、應對新機制.同時也要看到,不少企業在過去為了滿足環保要求,曾經投入較多資金用于購買節能減排技術和設備,當下則不愿再付出成本用于排污權的交易,導致市場需求低.而且,排污權資產本身具有增值性,一些企業也不愿意拿出自己的排放權去市場中交易,供給量比較少.再加上江西省以及南昌市的重化工業規模較小,污染企業不多,因此排污權交易市場不會過于活躍.

4.核定總量和公平分配難

嚴控污染物總量是開展這項試點的前提,國家規定,各級政府應當落實排污權有償使用和交易不得突破總量控制的上限.南昌市環保局已經初步完成主要污染物初始排污權核算工作,但如何根據所得到的數據驅動合理規定控制區域最大污染物允許的排放量,卻存在一定難度.初始排污權的確定要十分謹慎,因為排污權制度的成功與否取決于其是否有效.由于初始排污權由政府下放給企業,企業為了獲得額外的排污權會采用多種手段,期間易出現quot;尋租quot;行為,導致市場混亂、權錢交易等問題.

三、優化排污權交易的對策建議

1.推進立法,完善政府職能

目前,除了簡單依靠原有排污許可證對排污總量進行監管外,江西省環保廳已經進行了落實污染物總量控制制度、排污權出讓收入管理辦法等制度設計,雖然有效,但總體上說這些制度仍過于含糊,今后應盡量從核定排污權、初始排污權合理分配、排污權出讓方式、排污權出讓價格指導、排污權交易使用監督制度等方面建立和完善制度體系,這是確保市場正常運行的前提.

排污權交易的實質是以市場配置資源為主的環境管理方式.排污權作為無形的社會資源,有發生環境污染的外部市場失靈等風險,更需要政府建立健全排污權交易制度,發揮引導和監督作用.

2.重視技術投入,實施有效監管

積極推進管理團隊建設,加快管理軟件的開發和運用,以保證所有試點納入核算范圍.同時,增強污染源變化關注度,建立健全在線動態監測系統,實時反應,及時更新,以防企業利用系統漏洞從事違法排污.注重信息技術在環保監管中的應用,設置臨時移動監測點,實時追蹤污染物來源,及時對分散性、隱蔽化的污染源進行排查,建立效率較高的技術性監管體系.

3.加快企業轉型,引導市場需求

目前,不少企業需要繳納高昂的排污費用,以貴溪發電有限責任公司為例,2017年第一、第二季度分別繳納136萬和67萬元的排污費用,可見其排污成本較高.這需要積極推動產業結構調整,減少污染物的排放總量,這有利于降低排污成本,符合企業的利益.企業通過整合轉型,能積極發揮市場主體作用,拉動排污交易需求,以激發市場交易活力,推動交易平臺的搭建和完善.企業參與度是影響排污權交易進程的關鍵,轉型后的企業因擁有較大的交易需求,quot;惜賣quot;行為將大大減少,市場機制將逐漸步入正軌,從而有效帶動整體進程.

4.規范核定標準,加強分配指導

基于相關技術,綜合考慮環境承載力及區域環境特點,先科學合理設定區域排放總量上限,再根據所收集的企業污染物排放量核算數據,進行合理的初始化分配,堅決避免因利益輸送等破壞分配公平性的行為.政府部門在初始排污權分配工作上應遵循總量控制原則、科學核算原則、公平操作原則,履行管理、引導、協調職能.

綜上所述,南昌市排污權交易處于初步啟動階段,發展過程中遇到較多瓶頸,迫切需要從政府引導、企業管理、市場機制、技術改進等方面完善交易、監管體系.

(作者單位:江西財經大學)

本文系江西財經大學大學生創新創業訓練計劃項目 (項目編號:201710421125)研究成果.

10.13999/j.cnki.scyj.2017.11.022