農村宅基地有償退出機制的研究
——以安徽省寧國市為例

□張 靜 邵馨儀

（安徽財經大學法學院 安徽 蚌埠 233030）

農村宅基地有償退出機制的研究
——以安徽省寧國市為例

□張 靜 邵馨儀

（安徽財經大學法學院 安徽 蚌埠 233030）

在新型城鎮化背景下，農民進城落戶，農村住房空置，“空心村”、“一戶多宅”現象日益顯現，適時的農村宅基地有償退出機制邊應運而生。本次研究，以安徽省寧國市為切入點，在寧國市改革的背景下，深入了解其農村宅基地有償退出政策的出臺、實施的具體舉措、補償機制、激勵方式、宣傳力度，通過調研進一步了解當地宅基地退出政策的實施現狀以及農戶對該政策的反應與期望，對宅基地有償退出機制的合理性和可操作性進行分析，進而找尋該政策實施過程中存在的問題，在此基礎上提出自己的看法和完善改革的建議，加強其實踐的應用性和可操作性。

宅基地；有償退出；寧國市

伴隨著經濟社會發展，特別是城鎮化的快速推進，農民進城落戶的現象日益顯現，農村住房空置，出現了越來越多的“空心村”，與此同時，對于很多農村“一戶多宅”的現象也一直存在，這多半是農村長期以來的管理漏洞導致的歷史遺留問題，而此時，我國農村宅基地面臨著潛在價值上升,卻出現制度缺失，使用效率低、權利缺乏保障、非法交易普遍等問題，這些正是當前農村土地使用制度改革的一項迫切任務。如何使農村這一“沉睡的資產”活起來，適時、適度調整農村宅基地制度，正是明晰解決這些現象的重要舉措。

在這樣的大環境下，自中共十八屆三中全會提出改革完善宅基地制度始，繼中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》，各省市適時推出農村改革政策，深化農村改革已勢在必行。在此期間，農村宅基地有償退出機制脫穎而出。作為一項順應城鎮化進程，實現農村宅基地價值最大化，切實有效維護農民權益，并且貫徹珍惜和合理利用每一寸土地的國策和優化我國土地資源配置需要的農村土地改革政策，宅基地使用權有償使用，自愿退出，同時也對疏解農村宅基地閑置與私下交易以及緩解大規模農民進城帶來的城鎮用地矛盾和公共投入壓力問題具有實際作用。

1 寧國市宅基地有償退出政策概況

自2009年以來，安徽省寧國市在農村土地使用制度改革方面積極探索不斷嘗試，2013年9月《寧國市人民政府關于印發寧國市農村宅基地退出辦法（試行）》正式出臺，為寧國市宅基地有償退出機制提出了具體指引。該辦法要求農村宅基地退出以依法自愿、合理補償、合理利用、統籌推進為原則，并確定了相對具體的補償標準和退出程序，更是以政府文件的形式對鄉鎮人民政府及街道辦事處的職責具體落實。鑒于寧國市在此改革方面有較為成熟的政策反應，本文便以其為切入點展開探究。

2 寧國市宅基地有償退出調查與數據分析

本次調查選取了寧國市最早實施農村宅基地有償退出試點的鄉村港口鎮山門村，加之梅林鎮沙埠村、仙霞鎮仙霞村這兩個較為典型的試點區，調查以訪問問卷的方式進行，以被調查者經濟情況、宅基地大致面積、退出意愿、對補償標準的滿意程度和未來期望等為調查內容，共發放問卷300份，每村各100份，收回問卷288份，有效問卷261份，問卷有效率90.6%。

經過一系列的數據分析，受調查農戶對“對政府制定的宅基地退出補償標準不滿意”占總比高達79%，是此次問卷調查最突出的點。這部分受訪農戶認為現在的宅基地退出補償不合理，也有較大比例的農戶因擔心“退宅后生活成本會提高”、“社保就業得不到解決”，而不愿意退出宅基地。

3 寧國市宅基地有償退出政策推進過程存在的阻力

通過對問卷調查的數據分析得出，農戶的積極性和熱情不高，對待政策沒有充分了解和不信任感，這是推進宅基地的最大阻力之一。農戶對退出土地及房屋的補償預期程度是影響農戶土地退出的重要因素之一。農戶預期獲得的退出土地的經濟補償越高、獲得的置換住房產權越完整,就越傾向于退出土地。因而為了使得大力推進有償退出宅基地機制的工作順利開展，首先要根據不同試點的具體情況建立起合理完善的退出補償機制[5-8],同時設立激勵農戶措施，使其沒有后顧之憂。以下重點從這一角度下手去探索發展和推進宅基地的退出之路。

4 推進寧國市宅基地有償退出政策有效實施的具體建議

4.1 在實踐中不斷完善退出補償機制

4.1.1 嚴格依政策原則推進并多角度發展。寧國市建立了“自愿退出宅基地且今后不再重新申請宅基地的，對于法定范圍內的面積，每667m2補助4～6萬元;超出部分，按照每667m22～3萬元予以補助”的宅基地退出具體補償標準，考慮到在引導農戶參與退出機制的同時，改革不能局限于宅基地這一主題切入點，在給予合理的退出經濟補償之外，還要逐步建立起對農戶退出的宅基地之上的房屋及附屬設施予以合理的現金補償，以便農戶在退宅后解決基本的住房問題。

4.1.2 補償資金的來源及發放。要解決農戶最關心的退出補償金問題，首先要考慮資金的來源。寧國市在《寧國市宅基地退出辦法（試行）》中提到了補助資金的來源，即由市財政統一安排，從新增建設用地使用費、耕地開墾費和土地出讓金中列支。寧國市雖對此做了宏觀安排，但并未具體細化，而退出機制的實施可能因為資金來源不明確與資金鏈不完善而難以推進，資金問題是退出政策能否得以有效實施的關鍵性因素，因而具體詳盡的資金來源方案與資金鏈的有效聯接應成為政策有效實施要解決的基礎問題。

4.1.3 提高農戶的收益的具體措施

（1）對于符合條件的耕用地，土質良好的，復墾為農用地，仍為農村集體經濟組織所有。

（2）耕地增加的同時可以將土地整合流轉給農業龍頭企業，進行農業生產投資開發，農民可以進入工作，工資福利待遇提高。

（3）還可以探索建立農業規模經營，土地所有權入股，成立土地合作社，完善農民入股機制。

4.2 加大建立各方面的配套保障激勵措施

在宅基地有償退出工作中我們要充分考慮保障好農民退宅后的居住環境，確保退宅農戶家庭的整體福利水平不降低。具體可以從以下幾個方面入手：

在社會保障方面，針對退宅并遷居城鎮落戶的農戶，應給予其公平合理的社會保障，逐步向城市社會保障體系靠近，在醫療、養老等保障方面更應逐步加大保障力度，使其更好的融入城鎮生活，隨之要解決的便是對于其子女的教育問題，確保農戶在進城落戶后能和諧融入城鎮的社會環境，從而減少由此帶來的不必要的社會矛盾。

就業保障方面，通過文化培訓加強農民的技術學習，使其能夠獲得一份穩定有保障的工作。在城鎮建立聯系機制，提供更多的就業計劃和鼓勵企業招收。

對于愿意在農村從事農業生產的農民，應積極鼓勵和引導發展有機和生態農業，同時加強對這些農民的培訓，開展種植、養殖等技術培訓，提升農民從事農業生產經營的水平，培養有文化、懂技術、會經營的新型職業農民。

發揮農業產業公司的作用，引導企業建設農村園區，實現農村園區帶動農民就業和助推農村社區發展，進農民就地非農化就業，擴大在本地城鎮從事二三產業活動的就業門路。

結束語

農村宅基地制度改革的大背景下，選取作為改革試點的安徽省寧國市為研究的對象，在此過程中發現試點改革政策在實踐中遇到的問題，分析原因找到解決的途徑。宅基地制度改革勢在必行，但其實踐的過程必然復雜曲折，現階段還只是改革的摸索與初步實踐，現行的農村宅基地退出機制仍然不健全，宅基地的復雜屬性以及與退出機制配套的保障政策并未實時跟進，使得改革缺乏實踐性和可操作性。尋找更加合理有效的途徑實現改革任務，仍需我們付諸實踐，不斷探索，利弊權衡，以達到多方利益最大化的和諧局面。

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1004-7026（2017）19-0056-02

D922.3;D923.2;F301

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.035

本文屬安徽財經大學大學生創新訓練項目《農村宅基地有償退出機制的研究——以安徽省寧國市為例》階段性研究成果，指導老師：胡建。

張靜（1996.1-)，女，漢族，安徽蕪湖人，安徽財經大學法學院，2014級本科生。