我國農村土地流轉改革存在的問題與對策

□甄 巧

（安徽財經大學 安徽 蚌埠 233030）

我國農村土地流轉改革存在的問題與對策

□甄 巧

（安徽財經大學 安徽 蚌埠 233030）

土地流轉，就是農民在土地經營權中，分離出來的一種土地使用權的轉讓形式。在新的時期加快我國農村土地流轉制度，對于經濟社會發展具有極其重要的作用。該文分析了當前農村土地流轉存在的突出問題，并提出了解決對策。

農村；土地流轉；問題對策

1 相關理論回顧

1.1 農村土地流轉的涵義

土地流轉的簡單涵義就是農村土地經營權中分離出來的土地的使用權的轉讓。土地是財富之源，土地問題一直是關乎國家經濟社會發展的重大課題，鑒于我國人口眾多土地資源匱乏，如何將土地可持續的高效利用成為我國政府重點關注的問題，同時也是政府堅持土地可持續發展戰略的重要內容。

在本文中，筆者所研究的僅指農用地。農業用地是廣大農民保障生命權益的基本屬性用地，是重要的生產資料。農業用地是農民的生命線，不僅是主要的生產資料，而且是生命源泉的保障。

1.2 農村土地流轉改革的現實意義

加快農村土地流轉首先是有利于我國充分發揮市場機制的作用，提高經濟發展的效率。在市場機制下，提升農村土地流轉效率，適應我國經濟社會發展的需求，農民在土地使用上具有主動權，有利于推動農村土地流轉制度的市場化創新。

作為生產要素，土地使用權進入市場，遵循市場規律實現商品化經營是市場規律的必然要求。在市場經濟日益發達的今天，市場資源的優化配置理應成為主導性基礎性機制，農村土地作為生產要素理應如此。推動農村土地流轉制度的市場化創新，有利于尊重和真正落實農民土地的使用權。

2 當前我國農村土地流轉制度改革存在的突出問題

2.1 立法程度低

國家對農村土地流轉的法定界限沒有明確規定，在國家相關法律《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國物權法》規定中對不同性質土地承包經營權是否能流轉沒有明確規定，對于理論與實踐中不同性質土地承包經營權是否能流轉同樣認識不統一，并且對于農村土地承包經營權具體流轉方式及土地承包經營權流轉法律關系也沒有明確的界定。《農村土地承包法》規定了物權性質的債權性質和土地承包經營權的兩類土地承包經營權，即物權性質的農村土地承包經營權和債權性質的農村土地承包經營權是可以流轉的。

2.2 地區差異較大

從農村土地流轉的規模來看，總體呈現東西部轉包規模差距不大，中部地區流轉規模較高，流轉出規模不均衡的狀態在中西部呈現較明顯。2008年全國平均轉包人和轉包出耕地面積為273.33m2和153.33m2，而中部地區的轉包人和轉包出耕地面積是660m2和253.33m2，東部地區和西部地區相對轉出規模較低，綜合得知，中部地區流轉規模最高，達到全國平均水平的2.4倍和1.6倍，東西部水平相當。我國在2012年對轉包出耕地面積進行了統計調查分析，根據統計數據計算各個地區的流轉比率，通過對各個地區經濟實力強弱及人口土地資源占有量等諸多相關因素，綜合數據分析中西部地區的土地流轉比率為3.55%和2.19%低于全國平均流轉比率為4.66%。相對于貧窮地區，經濟發展水平越高的地區，農村人口轉移量就越多，使得發達地區的存在吸引因素促就了農村就業能力，提升發達地區的凝聚力，產生更多的空閑用地。根據2012年數據統計，農耕地面積占有量越大，人均可外出支配的土地數量就越多，中部地區土地資源豐富農耕地面積最大，西部地區次之，東部地區經濟發達人口眾多，人均占有耕地面積最少。相對來說，東部人均農耕地面積最少，其土地流轉規模也較少，農戶人均轉出量或轉入量都更少；西部地區正好呈現相反的趨勢。

2.3 土地流轉不規范

鑒于國家在土地流轉方面的立法沒有明確的規定，導致土地資源流轉問題在農村較為突出，引發了較多的農村土地糾紛問題。對于土地流轉運作不規范，最主要則是做為基層政務人員法律意識淡薄，服務意識差，人情關系復雜，制度責任意識缺失，缺乏規范的手續保護自己利益；土地流轉手續運作方面，農村基層人員更多的通過熟人的共同見證，口頭約定土地流轉，在遇到政策發生重大變動時，導致自己的合法的權益不能得到國家法律的認同，雙方權益均不能得到有效保證，影響了土地流轉的正常交易；土地流轉程序不規范方面，主要是在經濟利益面前，很多地區背著國家法律規定，硬性的進行土地交易，導致國家的農耕地面積損失，土地流轉流失率上升，同時許多的手續均未征得農戶同意私自簽訂，導致土地流轉糾紛沖突增長。

2.4 市場發達程度低

目前國家農村地區經濟市場發展暴露出許多突出問題，主要體現在：未有正規合法的土地流轉交易平臺、未有合理全面的評估服務體系。正規合法的土地流轉交易平臺可最大程度減免手續不完備、交易責任劃分不清等問題。同時交易平臺的建立，有利于農戶之間實現資源共享、信息服務共享、利益均衡等好處，不至于造成農戶自己土地流轉的浪費，在交易平臺進行交易具有公開透明公正的思想，農戶不會因為不懂土地流轉的制度規定而遭受經濟損失，提高了土地流轉使用效率，充分優化土地資源配置。另外，合理而全面的評估服務體系，能高效的提高土地流轉效率，農村農戶往往知識匱乏，文化素質水平較低，對其中比較關鍵的交易程序認識不充足，導致流轉程序進行困難，歸根結底就是其中的評估服務體系落后，不能及時跟進程序進展，制約了土地流轉效率提升。

2.5 利益分配不均

當前我國法律法規并未明文規定集體農村土地可進入市場相互轉讓，農村土地必須經過國家的統一征收之后，方可進入市場進行轉讓，否則土地的所有權在市場所有權中的地位缺失，導致其土地市場沒有合法的定價，無法完成交易，集體農村土地必須經征收轉非農轉用才可入市場交易。土地的征收造成農民不能分享土地交易后產生的增值收益，反而導致農戶因土地流轉交易失去最基本的土地權益，成為三無農民，這往往增加了社會發展的不安定因素，對國家提倡的和諧社會理念不利。中國現在正處于經濟轉型期，政府的管理能力沒有細化，對經濟干預過于具體，底層的公務服務人員意識淡薄。現在各個地區仍追求經濟發展的大局觀，考察政務公務人員工作績效時，特別注重GDP經濟的增量，未有對社會服務理念，強化機會主義的動機和行為。土地征收和征用限制在政府手中，然基層政府利用相關權限積極參與各種商業活動，造成農民權益的流失，而基層政府及土地承包商獲得巨大的經濟效益，集體和農民成為受損者，國家成為最終買單者。集體利益分配不均衡，導致兩級分化，不利于社會的穩定，所以應著重關注集體和農民的土地權益。

3 完善農村土地流轉制度改革的對策

3.1 加強政策保障

政府的主要權利就是保障廣大農民的基本土地使用權，為切實合法保障相關權益，政府就需出臺相關農業政策與規定對農業生產進行干預。政府行為是政策實施的行為者，只有自身行為達到真正的規范，農業政策才能實行的規范。政府只有規范好自身的行為，土地制度創新才有好的政策保障。政府若想切實發揮最大效用，應落實好幾個方面，首先，針對我國目前的現狀，為高效提高土地流轉的規模，制定切實可行的農業政策，符合當前的現狀。加大對農村的基礎設施建設的力度，綜合國家對農村現有政策，在一定的層面給予土地流轉相關稅費的減免，減少其流轉的成本；其次，政府政策的制定實施應找準目標，確保政策實施的可行性，明確政策的扶持對象，放眼未來，不要因眼前的短期收益而損害長遠利益，強化社會目標，符合大眾的群益；而后，公平、公正是當今社會發展所提倡的一種態度，政府行為和決策關系著農民的切身利益，對于政策的制定與發布應在征求廣大民眾意見基礎上進行，且務必保持其公正廉明的秉性，解決政策落實中農民遇到的實際問題，讓農民致富縮小城鎮居民的差距；最后，政府行政人員應規范自己的行為，政府為政策的制定者，但其行為受到法律法規的約束，必須受法律的約束，任何人不能超越法律之上。政府行為清正規范，下面的農民才更好的落實，這體現一種表率作用，對土地流轉有更大利處，更能促進中國土地制度的創新。

3.2 培育市場主體

要支持農業大戶進行土地流轉。因為農業大戶具有一定的經濟基礎，在鄉里的號召力比較高，能夠更好的為土地流轉提供號召力支持。農業大戶回鄉創業，可以促進農村產業結構的調整，擴大農村土地流轉的規模，促進農村經濟社會的發展。農業是國家經濟基礎，應積極調整農村產業結構發展，爭取城市資源向農村傾斜，大力扶持引進一批技術含量高，工業成本附加值高的工商企業促進土地流轉，以工扶農，統籌城鄉發展。引導相關資源流向，通過政府和企業合作，帶動農業生產規模擴大，培育一批依托農業現代化產業為基礎的龍頭產業，從而實現土地流轉規模的經營。農村也可以依托當地政府的扶持，學習其他地區的先進農業生產經驗，匯合小個體成立合作社，形成一定的產業規模，促進個體之間的合作協作，規避生產規模小、不具有競爭力的弊端，農民生產致富了，改進了生產方式，同樣促進了土地流轉。

3.3 均衡利益分配

市場經濟若想獲得良性發展需積極推進變革農村土地流轉機制，我國是社會生產制度，遵從社會市場經濟體制，則包含土地在內的所有生產要素均要正規合理的納入市場經濟，以土地資源為根本，統籌協調各部分生產要素，協同發展。農村市場體系包含土地流轉市場，農村市場化對我國社會主義市場經濟發展有重要影響，因此土地流轉的規模間接的對市場經濟化產生著決定作用，這種特色正是我國社會主義發展的一種特色，完善土地流轉規模具有深遠的影響。

3.4 創新金融支持

農村土地流轉制度創新離不開金融體系創新，農村土地金融制度的運行靠多方面的機制共同作用，特別是在農村土地的抵押貸款，農村的抵押貸款必須有正規合法的程序才能穩定長久運行。土地的承包抵押貸款通常需進行幾個程序，根據評估會對土地資源等級進行價值授信，抵押貸款機構針對農村土地承包經營權有專門的評估機構，同時來測量農民的征信信息，依托國家政策、土地增值概率、個人承包計劃等進行授信，授信決定了土地抵押貸款的額度。貸款發放機構通常會根據貸款期限、授信利率等進行恒定，根據相關規定貸款額度一般不會高過土地經營權價值的七成，而后進行相關審批辦理手續，確認抵押貸款。金融機構會定時跟蹤土地利用經營情況，對抵押貸款進行分析把控，也會適時向抵押方提供新的資訊，幫助抵押方了解相關政策。建立農村土地流轉制度創新的金融體系保障。

金融保障體系必須要有多樣性，否則單一保障系統很容易造成金融服務機構的效率低下，額度授信降低，增大了土地金融保障體系的風險。因此，農村要發展多層次的金融體系，加大各個金融機構的共享性。農村經濟發展水平受限也制約著部分銀行企業的金融服務能力，政府可強調其中的擔保效能。

3.5 提高服務水平

我國農村正進行著農業現代化的改革，逐步取締過去傳統農業發展模式。以往傳統農業是根本，隨著市場經濟的發展，城鎮化差距逐漸加大，廣大農民也迫切需求擺脫當前農業發展模式，以期積極平等的參與市場經濟競爭。農民對外面市場經濟運作認識不足，導致不具備公平平等參與競爭。政府應自主相應的服務協調機制，切實保障農村土地流轉制度的創新。

具體而言，為了有效構建符合我國國情的農村土地制度的服務機制，首先要確定農業社會化體系的基本原則：一是明確政府和市場的協作關系，通過政策引導，市場介入等相關機制作用，放寬市場經濟的約束，降低準入條件，給予相應的稅收優惠政策吸引社會資本進入農業社會化服務，培植扶持多種服務機制，積極推進農業產業化、高效化發展，創新農業發展思路，解放思想，務實創新，實現農業社會化先進服務。

基于上述原則，為全力保障農業社會服務協調機制的創建切實做好以下相關工作：一是重視改革與發展的雙邊作用。改革為創新之本，唯有體制改革，才能才能充分發揮農業社會服務保障體系效能，才能增加市場經濟資本的活力；政府應主動給予接洽，給予政策、人力、資源方面的全力支持，加大財政投入，增加政策扶持、法制建設等為盈利性和非營利性農業社會服務組織提供外在的客觀環境。二是合理增加公共服務機構與站點。建立全新的市縣鄉三級防疫網絡體系，增加農業推廣服務機構力度，加大宣傳，增加人們的認知，切實保障土地流轉中農民的權益。

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1004-7026（2017）19-0014-03

F301.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.006

甄巧（1995.9-），男，漢族，安徽長豐人，安徽財經大學統計與應用數學學院，2014級本科生，研究方向：經濟統計。