新疆部分地區農村基層組織公信力提升對策探析
——以新疆南疆地區為例

□陳琳琳張小楠

（1.新疆農業大學管理學院；2.新疆農業大學黨校辦 新疆 烏魯木齊 830000）

新疆部分地區農村基層組織公信力提升對策探析
——以新疆南疆地區為例

□陳琳琳1張小楠2

（1.新疆農業大學管理學院；2.新疆農業大學黨校辦 新疆 烏魯木齊 830000）

針對當前我國農村基層組織普遍弱化的問題，本研究從新疆南疆農村基層組織公信力弱化的原因著手，提出提升南疆農村基層組織公信力整體水平應通過強化干部隊伍建設、優化公共政策和強化公共參與來提升基層組織干部人格公信力、公共政策執行公信力和民主建設公信力，最終提升農村基層組織公信力的整體水平。

農村基層政權；公信力；提升對策；新疆

1 基層組織公信力弱化的原因

1.1 基層組織內部環境因素制約

一是基層組織制度建設不健全。俗話說:“無規矩無以成方圓”。這句話對于鄉鎮基層組織來說就是制度與規范。制度規范化、合理化不僅能對南疆基層干部的各種行為進行約束，而且能大大提升南疆基層干部及工作人員的綜合素質和鄉鎮基層組織的管理水平。二是基層組織職能定位不準確。基層組織職能簡言之就是指鄉鎮政府的職責和功能，是需要基層組織不僅要統籌鄉鎮社會管理和經濟建設方面的作用，還要兼顧公共服務建設、經濟建設、干部人格建設、政策執行、民主建設和制度建設等多方面。鄉鎮政府是黨在農村的基層政權，其主要職責是在鄉鎮黨委的帶領下管理鄉鎮區域內的工作，支持和保證鄉鎮基層政權充分行使職權，管理鄉（鎮）事物。

1.2 基層政權外部環境因素制約

與中央政權相比，新疆南疆農村基層組織作為南疆基層社會行政事務的管理者，其公信力弱化的外部因素有：一是基層政權與村民委員會的協調問題。《村民委員會組織法》第5條明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，這就意味著鄉鎮基層政權與村委會的關系是指導與被指導的關系。二是基層政權與民眾期望間的統籌問題。不同的民眾對鄉鎮基層政權的心理期望會有所差異。

1.3 社會因素的制約

社會的變遷和社會變遷中存在的不穩定因素是南疆農村基層組織公信力弱化的社會根源，當前新疆南疆基層社會同樣面臨著深刻的社會轉型，由此所導致的社會利益結構變化、社會權力轉移和價值評價多樣化等，尤其是南疆地區，面對南疆特殊的地理區位、戰略地位、多宗教和多民族等方面的復雜因素，有學者認為設立在基層的鄉鎮組織處在維護社會穩定和民族團結，為人民服務和調解處理各種矛盾的第一線，也是黨領導下的社會工作的最前沿，維護社會穩定的重要部門，其影響和號召作用巨大。

2 提升南疆農村基層政權公信力的對策建議

2.1 強化干部隊伍建設：提升基層干部公信力

黨的十八大報告對新形勢下深化干部人事改革、創建高素質干部隊伍做出了新指示，最關鍵的是為新疆南疆基層干部隊伍建設提供了政策保障，同時也是中央重視基層、關心基層、支持基層的體現。因此，提升南疆農村基層政權人格公信力主要途徑有：

2.1.1 樹立現代行政服務理念。建設服務型基層政權的根本目的是進一步提高基層政權組織為人民服務和為社會經濟發展服務的能力和水平。一是要大幅度提升基層干部的文化水平和道德素養。基層干部應當先從加強自身的政治素養、專業水平和文化修養、心理和身體素質以及綜合行政能力等方面做起，繼而要從服務態度開始轉變，以此取得民眾的信任，才能營造良好的政府形象。二是要強化基層政權政風建設，加強基層干部誠信觀念。用更多的行動去驗證實際、走基層、到群眾中去，與群眾心與心的交流，發現存在群眾中的新問題，從而及時解決新問題，實現有諾必應，行諾必果。三是進一步強化基層干部勤政廉潔作風建設，加大反腐倡廉工作力度，完善預防和懲辦貪腐的制度，建立的勤政、廉潔、為民的服務型基層政權形象。

2.1.2 完善基層干部誠信責任機制。“公共行政的領域不僅僅是權力的領域，它更是責任的領域”[3]。強化基層干部責任是提高基層政權干部公信力的關鍵環節。一是要強化基層干部誠信教育，樹立基層干部牢固的信用觀，讓他們知榮辱、明是非、不為錢所困。二是基層干部必須要依法行政，行政必嚴，要杜徇私舞弊的執法行為，公正、公平、公開執法，捍衛法律的尊嚴和政策法規的嚴正性。三是建立基層干部誠信監管和政府公職人員失信懲戒制度，確保干部嚴于利己、誠實守信、廉潔奉公。因此，在明確干部職責的條件下，要完善健全領導干部的各項監督制度。

2.2 優化公共政策：提升政策執行公信力

2.2.1 營造先進的政策執行力文化建設。文化是一系列風俗、習慣、情感、態度、知識、信仰、法律、道德、生活方式、行為規范等的總和，對經濟社會發展有著規范、引導和推動作用。先進的基層政權政策執行力文化可以使政策執行人員從思想認識上堅持執行理念、端正執行態度、恪守執行原則、樹立責任意識和倫理精神，從行動上正確采取執行策略、合理運用執行手段、科學規范執行程序，為政策的貫徹落實提供思想保證和精神動力。所以要提升南疆基層政權的政策執行力，就一定要營造一種優良的基層政權執行力文化的氛圍，因為“只有擁有執行力文化的鄉（鎮）干部隊伍才可能持久的可持續發展，蓬勃壯大，青山常綠”[4]。

2.2.2 提高基層政權公共政策執行效度，增強民眾利益感知度。政策執行是實現和維護好公共政策價值目標的有力保障。一是認真采納人民群眾意見，依靠民眾力量有效解決“最后一公里”問題。要求基層的政策執行者在政策執行過程中，積極主動征求民眾意見、實心實意換位思考，認真知悉民眾的所想所思所盼、聆聽群眾的所恨所怨所言，最大限度匯集社會各界人士的寶貴意見，不斷拉近與群眾的距離，全心全意的為民眾服務，拓展服務群眾的技術路線，才能收到民眾的良好的反饋。二是建立健全與群眾保持緊密聯系長效機制，用制度牢籠鎖住“最后一公里”。必須探尋創建基層政權與民眾緊密聯系的長效機制和工作制度，在不斷實踐的過程中積累好經驗和好辦法，以此來增強公眾現實利益感知程度，以提高南疆農村基層組織整體公信力。

2.2.3 強化基層政權政策執行的機制和制度建設。保障政策執行制度的合理性、專業性、有效性，有利于形成高效的政策執行力。政策執行的制度和機制建設主要涵蓋以下幾點：一是要規范政策執行的監督機制。當前，可以通過多種途徑來加強政策執行中的監督，如增強政策執行的透明度，設立具有獨立性的專門監督機構，落實和發揮民眾、社會團體和輿論組織共同監管督促功能等。二是設立政策執行績效評估考核制度。政策執行績效考核評估是根據政策執行的高效程度、力度、效度、合理性和民眾滿意度等指標，采用科學的評估考核方法對鄉（鎮）政府政策執行過程中投入、產出、中期成果和最后成果所反映的鄉（鎮）政府整體工作業績進行的綜合判斷和評價。三是建立執行責任追究制度。責任追究制度也就是失信懲罰制度，很顯然，沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰機制，才能使個人的行為變得較可預見。

2.3 強化公共參與：提升民主建設公信力

民公眾參與的形式包括政治參與和行政參與。兩種參與的形式和信任的關系可能是不相同的。研究表明公共參與對政府民主建設公信力的影響，主要通過兩種主要的行政行為來進行。一是當參與產生了公眾力。二是當參與增強了鄉鎮基層政權的廉政行為時，也會促進鄉鎮基層政權公信力的提高。因此，提升基層政權民主公信力重點從以下幾個方面開展。

2.3.1 建立透明政府，擴大公民參與。在我國，很多基層政府已經建立起基本的公眾參與機制，但是在實施過程又存在著諸如公眾參與渠道不暢、參與方式不豐富等問題[6]。同樣，這些問題在新疆南疆基層政府上也有所體現。因此，在擴大公民參與、提升民主建設公信力過程中應加強以下幾個方面的建設：一是要引導公眾積極參與。二是豐富公眾參與的方式。三是鄉鎮基層政權要充分保障弱勢群體的政治參與比例，充分考慮并保障弱勢群體的切身利益，認真聽取他們的訴求，避免這些弱勢群體遭到忽視和冷落。四是要建立民眾參與的反饋機制，促進鄉鎮基層政權和公眾之間的有效互動，保障公民參與的有效性、實效性。

2.3.2 完善公共參與機制。提升當前鄉鎮基層組織民主建設公信力，還必須要建全公共政策制訂和執行過程中的民眾參與機制，完成公共政策制訂和執行過程中的制度創新。因為政府執行的公共政策都是根據人民群眾自身利益制定的，而“但凡生活受到某項政治決策影響的公眾，都應該有權力在決策的制定過程中參與、發表自己的看法”[8]。只要民眾認同并積極地參與到公共政策制訂和執行的過程中，就能確保公共政策符合公眾利益，保證決策的科學化和民主化，并增強公眾對政府及公共政策的支持與信任。因此，一是完善鄉鎮基層政權公民參與機制要從改進政治參與和行政參與兩個方向入手。在選舉制度上，應該擴大選舉的領域，加強人民監督政府的權益。二是在民主監督制度方面，拓寬村民的監督渠道，充分利用公示制度、公開聽政、民義調查評估制度、追懲獎勵等機制，確保“把執行建立在民意基礎之上”，從而推進公共政策范圍內公眾參與公共決策的機制朝著制度化、科學化、民主化的方向發展。

[1]張新光.新時期中國鄉鎮改革的歷程與目標[J].南京師大學報報,2005(1):36-40.

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會奮斗.中國共產黨第十八次代表大會文件匯[M].北京:人民出版社,2012:47.

[3]檀秀俠.從制度看中國公信力——邏輯、評價與提升路徑[M].中國社會出版社,2016.

[4]保羅·托馬斯,大衛·伯恩.執行力[M].中國長安出版社,2003:98.

[5]道格拉斯·C·諾思.制度變遷與經濟績效[M].上海三聯書店,1994:3.

[6]高丹.我國地方政府公信力現狀及其影響因素分析[D].南昌大學,2014.

[7]翁士洪.參與-回應模型:網絡參與下政府決策回應的一個分析模型——以公共工程項目為例[J].公共行政評論,2014(5):109-115.

[8]魏淑艷.中國的精英決策模式及發展趨勢[J].公共管理學報,2006(3):28-33.

1004-7026（2017）10-0018-02

D422.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.010

新疆農業大學產學研聯合培養研究生示范基地項目資助“關于南疆農村基層組織公信力研究”（xjaucxy-yjs-20151002）成果之一。

陳琳琳：女；新疆農業大學管理學院碩士研究生；研究方向：農村基層組織建設。

張小楠：研究生導師；教授，新疆農業大學組織部部長；研究方向：基層黨組織建設；碩士學歷。