北歐家庭福利政策與服務體系：經驗與發展

王子彧

北歐地區的合作可追溯至瑞典、挪威和丹麥三個斯堪的納維亞國家悠久的歷史、文化甚至語言的相近性。特別是路德教中關于工作價值觀以及平等的精神深深影響了后期北歐各國的福利觀念。第二次世界大戰以后，北歐地區形成了瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、冰島五個獨立國家的新局面。隨著工業化和現代化的深入，北歐各國逐漸形成了較為一致的政治和社會發展觀：基于公民的普遍社會權利以及薪資–工作的制度化（Kettunen, 2006∶ 60）。在此價值觀的影響之下，戰后初期至20世紀80年代，北歐各國開啟了多形式合作與福利擴張的“黃金”階段。這一社會福利的變化也被學者們敏銳地捕捉到。自20世紀90年起形成了福利領域關于北歐社會福利的熱門研究，而其中的最大理論建樹莫過于各類福利模式的提出。

一、北歐家庭福利模式

“北歐模式”價值發掘的最大貢獻者當屬丹麥學者Gosta Esping–Andersen，特別是其《福利資本主義國家的三個世界》（the Three Worlds of Welfare Capitalism）一書中關于世界福利體制的“三分法”。Esping–Andersen的學術關注點在整個福利體制，其分類維度主要是國家和市場的關系。針對其分類維度上家庭因素的欠缺，家庭福利和女性研究學者相繼提出了多種家庭福利模式分類方法。

早 在 Esping–Andersen之 前， Kamerman和Kahn （1978）就已針對各國家庭福利政策作了類型劃分。鑒于當時家庭政策并未在全球范圍推行，Kamerman 和Kahn采用了家庭政策的清晰程度、覆蓋范圍以及各家庭政策間的合作程度來劃分家庭政策的形態。當時瑞典和挪威已被劃歸為實行明晰且全面的家庭政策。20世紀末期，受Esping–Andersen著作的影響，大批針對家庭福利的研究涌現。首先對Esping–Andersen福利理論批判缺少性別研究因素的是Lewis （1992），其詳細闡述了根據勞動力市場形態、社會保險、稅收以及兒童照料的提供四種主要變量劃分的福利模式。瑞典和丹麥憑借其稅收、假期以及兒童照料等支持女性就業的措施遠離傳統的“男性養家福利模式”（Male Breadwinner Model），而呈現出雙職工養家的家庭形態 （Lewis, 1997）。同時，在Gauthier（1998）劃分的四種家庭福利模式中，北歐也憑借其男女平等的顯著特征被歸納為平等主義傾向模式（Pro–egalitarian Model）。家庭政策歷史證實，瑞典和丹麥政府為平衡女性就業與家庭責任全力創造條件和機會，同時敦促父親在兒童照料上發揮更大的作用（Gauthier, 1998∶204）。 在此基礎之上，瑞典學者Korpi （2000）從現金轉移、收入稅收結構以及公共服務三個角度，構建了三種雙職工照料支持和傳統家庭支持不同傾向的家庭政策模式：傳統家庭模式（General Family Support）、市場傾向的家庭模式（Market–oriented Policies）以及雙職工家庭支持模式（Dual Earner Support）。在對18個OECD國家1985–1990年情況的具體比較之中，北歐四國（瑞典、丹麥、芬蘭和挪威）位居雙職工照料家庭模式的榜首。其中，Kropi將雙職家庭支持模式的評估操作化為四個指標：為幼兒提供的公立日間照料服務、有償母親假期、有償父親假期以及為老人發放的養老金和支持居家養老的服務。

由上可見，北歐家庭模式經歷了從清晰地區別于傳統照料模式，到注重性別平等的重要性，再到將國家、家庭和市場三者結合考慮而形成的雙職家庭支持模式的理論發展過程。這一過程意味著北歐家庭政策的特征為性別平等以及平衡家庭和工作：政府通過公立兒童日間照料服務促進女性盡早回歸勞動力市場的同時，也通過有償假期、幼兒生活費用的補貼以及強調父親照料幼兒的責任為減輕女性生育及撫養幼兒負擔提供全面支持。

二、北歐家庭福利政策及家庭問題的歷史變遷

家庭政策變遷是隨著社會整體發展及不同群體不斷博弈的結果。在北歐的家庭福利政策變遷中，一方面可以看到經濟狀況以及家庭形態、問題對社會政策的影響，另一方面也可以看到不同政黨、不同階層以及女性組織在爭取權力過程中對家庭政策的塑造。許多學者從不同的角度劃分了家庭政策的發展階段，下文將詳細論述人口與家庭變遷研究的佼佼者Gauthier （1998）和 Hiilamo （2002）的觀點，從四個階段簡述北歐家庭政策如何隨社會變遷演變。因為社會政策主要發展于工業化之后，不同于Gauthier與Hiilamo, 本文將20世紀初開始的工業化作為分析的起始點。此外，第三階段并未接續第二階段從20世紀60年代末開始，主要是強調20世紀70年代是北歐乃至整個工業化國家家庭政策發展的重要轉折 （Gauthier,2002），并不表示第二階段與第三階段間的家庭福利是斷裂的。

自工業化開始到第二次世界大戰前，大批家庭完成了由農業向工業生產方式的過渡。同時，北歐各國政府也開始救助孤兒和貧困兒童，并關注生育率以及兒童的生活質量 （Gauthier,1998∶ 36）。在工業化開始之前，北歐國家主要是農耕文化。這種社會形態下，家庭以多子為財富，而且多數女性在照料孩子的同時也要參與到家庭農業生產之中。大規模的城鎮化與工業化同樣給北歐各國帶來了工人階層的貧困，政府對貧困兒童的救助也由最初的志愿宗教活動轉到后期的由國家頒布法案救助，例如瑞典自19世紀中期至20世紀初期實施的《濟貧法案》。由于生活的貧困，生育率持續走低，加上有孩子的母親因生活所迫很難照顧孩子，造成貧困兒童營養不良等社會問題。因此，不同政黨相繼開始推行促進生育以及幫助家庭照顧孩子的政策 （Hiilamo, 2002∶ 68）。該階段的另一個顯著變化就是女性開始在家庭以外的環境下工作。在農業社會，為了維系家計，女性可能需要從事家庭的農業勞動。由于低廉的工資，工業化初期女性也需要外出工作以補貼家用。女性參與勞動開啟了女性組織的壯大以及爭取性別平等權利的道路。不僅在北歐，絕大多數工業國家均在第二次世界大戰前夕實施了某種形式的帶薪母親假（Gauthier, 1998∶ 50）。

戰后至20世紀60年代，針對有孩子家庭的普遍性補貼措施正式出臺，而且女性力量在家庭政策的制定中越來越受到關注。進入工業社會以后，傳統農業社會的多子家庭逐漸變化為少子的核心家庭，不過這一家庭形態隨著戰后的嬰兒潮有短暫的變化。嬰兒潮的出現使得戰前促進生育率的政策目標逐漸失去吸引力，政策關注點轉到戰爭給家庭帶來的貧困方面（Hiilamo, 2002∶ 73）。在此背景下，北歐各國相繼出臺了普遍性的兒童津貼政策。第二次世界大戰雖帶來了各國家庭政策的大范圍停滯，但也使得女性大規模進入生產領域以取代上前線的男性勞動力。戰后大量女性迅速喪失了工作的機會，同時家庭也期待女性的回歸。到60年代中期，北歐國家的女性開始積極活躍于政黨與工會之中，家庭政策逐漸開始強調性別平等并關注女性的需求 （Hiilamo, 2002∶ 78）。

20世紀70–80年代的家庭政策在制度構建和絕對的公共支出方面均取得了令人矚目的穩健增長（Hiilamo, 2002∶ 1），以性別平等為目標的促進女性就業和提高生育率的法律政策相繼實施。隨著女性進一步參與勞動力市場，家庭政策的雙職工特征逐漸顯露出來。此外，隨著結婚率的降低、離婚率的增加，單親、未婚等家庭逐漸增多，傳統核心家庭不再是唯一的家庭形態。生育率的持續走低，在世界范圍內幾乎都是最低值 （World Bank, 2016）。針對多項社會變化，北歐各國在繼續發展之前政策的基礎上，新增為幼兒提供公立的日間照料服務（瑞典）以及為女性提供在家照顧兒童的津貼（芬蘭）。多項政策帶來了良好的收效，女性就業率不斷提升，生育率也較為穩定。

隨后，由于90年代的經濟危機，第二次世界大戰結束以來持續擴張的福利水平自此出現了明顯的斷裂。隨著就業率嚴重下滑和國家經濟發展水平的下降，幾乎所有的福利水平均被削減，多項政策遭到擱置，同樣波及到了家庭福利領域。即便面臨著經濟危機的挑戰，北歐各國仍舊堅守北歐福利模式的身份（Kvist,1999）。進入21世紀，隨著經濟危機的緩解，福利水平得到進一步提升，北歐在同性婚姻合法化以及各種家庭形態下成員權益的保障再度站到了世界前沿。

三、北歐家庭福利政策的目標和基本原則

家庭福利政策不僅反映了國家、市場和家庭在福利提供上的差異，同時也反映出不同國家在意識形態、政治體制、文化以及宗教等方面的異質性（Hiilamo，2002∶ 17）。從社會福利的角度來講，家庭政策追求家庭和家庭成員福利的最大化。北歐家庭福利模式經過近百年的發展主要表現出以下原則和目標（Esping-Andersen, 1990; Hiilamo, 2002; Korpi, 2000）：

第一，普遍性原則。普遍性原則意味著只要是該國公民就可享受到福利，無須其他任何附加條件。在北歐國家早年的家庭政策中，公民必須通過資產審查（Means Tested）以證明自己的資格才可申請到相關福利。而在目前的家庭政策中，這一做法已經基本上被普遍性原則取代。普遍性的另一個關鍵點是收入轉移和服務的享受直接針對個人而非家庭，這種以個人為單位的觀念大大減輕對配偶及家庭的依賴，使個人直接、獨立地享受國家福利。

第二，政府成為福利的主要提供者。在為公民提供福利方面政府的作用遠遠大于市場，而且政府提供的公立服務也以高質量著稱。北歐模式很重要的特點就是在國家、個人和市場的關系中，國家力量更為強大。通過法律和政策介入家庭決策，國家承擔的責任也最為廣泛。例如瑞典對已生育女性回歸勞動力市場持有非常積極的政治態度。當然，并不是說北歐國家沒有市場為家庭提供服務，只是相較于公立服務數量較少。

第三，強調性別平等原則，特別表現為男女分擔照料兒童的責任以及支持女性就業。性別平等的觀念在全世界范圍內早已提出多年，只是北歐國家在此基礎上發展了獨特的雙職家庭支持模式。此模式通過國家提供公立服務以及男性分擔家庭責任等具體措施促進了性別平等的進程。此處性別平等并非一味地強調女性權利，而是通過平衡工作和家庭的方法削弱男女在工作和家庭中的不平等分工。

第四，兒童福利至上的原則。貧困兒童悲慘的生活狀況是推動家庭政策建立的最初動機，北歐國家對兒童福利的維護體現在其詳細的法規和政策上。兒童從出生開始，北歐家庭政策就開始了“無縫”支持：從剛出生到16歲的現金補貼，從出生到一歲為其主要照料者提供的帶薪假，從一歲到六歲的公立照料服務，從六歲開始即可享受的免費學校教育。在這條福利主線之下，還有針對父母、住房、教育、醫療等各項政策的支持。對有特殊需求的兒童，國家也為其提供額外的補貼以及專門的照料。

在這四項原則之中，父母在照料兒童上的共同責任以及支持女性就業是北歐家庭政策中最突出的政策取向，而這些政策取向背后男女平等觀念的普及也是政策發展的結果 。

四、北歐家庭福利政策與服務的內容

對家庭政策的不同理解會影響政策研究范圍。從廣義的角度講，凡是政府對家庭進行的干預均可稱為家庭政策，例如稅收、學校、生育政策。不過在實際研究與分析中，對家庭政策的范圍界定以收入轉移、福利服務為主（Hiilamo, 2002∶ 21）。這一趨勢體現了福利視野下對家庭政策的理解 ——以家庭為研究對象，以收入轉移與服務為主要干預手段。本文亦采用該研究范圍，詳細探索實施時間最為持久的婚姻政策、現金轉移政策中的兒童補貼、工作福利中的雙親假以及照料兒童的公立服務政策。由于北歐各國政策存在一些差別，本文以北歐模式最明顯的瑞典頒布的家庭福利政策為主。

（一）與婚姻相關的政策

與婚姻相關的政策是各國家庭政策中很重要的內容，本文著重介紹北歐近年婚姻政策的重大改變以及與兒童相關的政策。一方面，家庭法律中大部分關于婚姻的規定是從法律角度來規范公民行為的，而本文更側重從社會福利角度探討，更關注福利觀念轉變下的政策演變；另一方面，家庭政策的目標從更加普遍意義上講是為了給有下一代的家庭提供福利與幫助，因而更加關注與兒童相關的政策發展。在該前提下，可以發現瑞典在秉持聯合國《兒童權利公約》精神下，很早就意識到家庭在保證兒童權益中的重要作用，其家庭法律中許多法條均體現了“兒童利益最大化”的原則。同時，瑞典的家庭法律也根據社會家庭結構的變化不斷修訂家庭法律以保障兒童權益。

在20世紀初期，北歐各國的婚姻法經歷了一次大變革。調整之后的婚姻法不僅將離婚去污化而且突出了夫妻雙方在經濟等方面的平等地位 （Melby、 Pylkkanen、 Rosenbeck &Wetterberg，2006）。此后，北歐國家率先經歷了低結婚率、高離婚率的婚姻狀況變化。這一現象在20世紀70年代到90年代尤為突出，90年代以后結婚率和離婚率一直比較穩定（OECD, 2015b）。到21世紀初，隨著同居家庭的普遍化（OECD, 2015a），北歐各國相繼頒布《同居家庭法案》（例如瑞典的《Swedish Cohabitation Act》）以保證同居家庭享有和注冊結婚家庭基本相同的權利，特別是在針對孩子的福利方面 （Ministry of Justice, 2003）。此外，經過多年的努力，2011年前后，北歐各國也開始或即將認可同性婚姻的法律效力 （Wells& Bergnehr, 2014）。這些法律最大限度地保障了兒童的生活質量，盡量做到兒童福利不與婚姻形態相掛鉤 ：未婚母親可以在法庭、社會福利委員會（Social Welfare Committee）甚至DNA鑒定的幫助下確認履行照料責任的男性（包括親生父親、繼父、養父等）或與其達成照料協議，以此敦促父親履行撫養兒童的義務；離婚家庭經常會以聯合行使撫養權（joint custody）的形式共同照顧兒童；而獨自撫養兒童的母親（或父親）也會在各類家庭津貼中獲得額外補助 （Stevenson & Wolfers, 2007）。

（二）兒童補貼政策

1. 兒童補貼政策

以社會平等著稱的北歐國家，通過發揮國家的財富再分配功能，為有孩子的家庭直接提供各類資金支持。為降低生養孩子帶來的家庭經濟風險，北歐各國為全體具有公民身份的兒童（一般是18歲以下）提供“兒童補貼”（Child Allowance）。這一補貼對兒童所在家庭的結構、兒童自身的情況、父母收入均沒有要求，不受國家經濟通脹影響，免稅，也無需申請，只要兒童具有該國公民身份，從出生起即可享受國家或者各地方政府提供的額定補貼。在瑞典，目前的兒童補貼金額約合830元人民幣，補貼持續到16歲。這一補貼方式不僅體現出北歐政策降低家庭生養孩子經濟風險的目標，也折射出政策的普遍性。

2. 針對在家照料兒童的補貼政策

芬蘭政府在1985年宣布各地方政府在保證所有三歲以下兒童在公立照料幼兒機構有入學位置的同時，右派執政黨提出了HCA（Home Care Allowance）政策。作為幼兒進入公立機構照料的另一選擇，父母可以通過領取HCA自己在家照顧孩子或者將孩子送入私立機構照料 （Sipila & Korpinen, 1998）。在針對HCA的態度上，各國不盡相同。自20世紀90年代芬蘭開始實施HCA的二十年以來，盡管中間受津貼額度減少影響申請人數驟減，但領取這項津貼的家庭比例一直超過50% （Repo, 2010∶50）。瑞典則從2008年才開始實施HCA，而且由于其政治體制原因，截至2011年，只有37%的地方政府啟動了這項津貼。在已實施的地方中，也僅有4.7%的家庭申請了這項福利（Ellingsater, 2012∶ 6）。可在補貼額度上，最早實施的芬蘭在北歐四國中卻是最低：芬蘭每月為申請家庭提供約為2289元的津貼，瑞典約為2380元，挪威約為5250元，丹麥則高達6510 元 （Ellingeater, 2014）。

HCA的發展首先體現了人們對性別平等理解的變化。最初瑞典和芬蘭均從“母親的工資”角度贊同發展HCA。這一觀點認可母親在照顧兒童、保護兒童安全、家務事以及家庭財務管理等方面的價值，反映了傳統的男性養家福利模式下對男女平等的理解。至20世紀70年代，北歐國家的福利模式開始向雙職家庭支持模式轉變，人們對性別平等的理解也向勞動機會平等發生轉變。此后兩國在HCA對性別平等的意義上出現了明顯的分歧。芬蘭認為這一補貼將選擇的權利交給了家庭，女性可以充分自由地選擇在家照顧孩子還是將孩子送去照料中心。瑞典卻認為這一自由選擇實質是“婦女的陷阱”（Hiilamo & Kangas, 2009），它將嚴重損害婦女工作的機會，是一種讓女性承擔雙重壓力的政策。研究也表明，HCA的主要使用群體是低學歷者 （Ronsen, 2000） 以及移民母親（Ellingeater, 2014）。因為就業難度較大，這部分女性在生育之后更傾向于選擇申領HCA自己在家照顧孩子。不過最終造成兩國在HCA政策上的巨大反差還是兩國的政治情況。

HCA在北歐國家的不同態度反映了各黨派力量的差別。一般來講，社會民主主義政黨反對HCA，中立和右派政黨支持HCA。左派政黨力量在瑞典作為執政黨的歷史悠久，而在芬蘭卻和其他黨派的力量相當。這一政黨力量差異反映出了上述芬蘭和瑞典對HCA 的不同態度，不過這一政治立場有極大的不穩定性。在20世紀60年代，HCA首先由社會民主主義政黨提出，而保守黨當時是持反對意見的。不過十年之后，雙方的政見發生了徹底的轉變 （Hiilamo& Kangas, 2009）。持社會民主主義政見的瑞典女性們開始轉向認為HCA對女性帶來了雙重壓力，母親會失去工作機會，父親會減少照料兒童的責任，兒童也會失去盡早融入社會的權力。也正是這些強烈的男女平等的觀念，使得瑞典一直被認為是北歐模式，即雙職家庭支持模式的代表。隨著近年瑞典政局的變化，其他中間和右派政黨力量的壯大，瑞典政策也在悄然發生變化。自1994年短暫提出并同年廢止的HCA，在2008年以性別平等獎勵（Gender Equality Bonus）的名義重新實施 （Nyberg,2010∶ 67–68）。這一政策廢止與實施的最直接原因即為瑞典社會民主主義政黨在選舉中的失利。

（三）工作福利中的雙親假政策

雙親假（Parental Leave）是一種在職父母為照料剛出生（或剛領養）的嬰兒而享有的一種有償假期。在北歐，這一假期涵蓋了母親享有的母親假（Maternity Leave）和父親享有的父親假（Paternity Leave）。下面按嬰兒的成長階段，簡要列明各個假期之間的關系。當嬰兒剛出生時，母親可以開始休母親假（一般為14周），父親開始休父親假（一般為兩周），這兩周的父親假也被稱為爸爸假期（Daddy Days）。之后父母可以自由協商休完剩下的雙親假 （一般為一年）。為提倡父親參與到照料兒童之中，父母協商享有的雙親假中有一段約為兩個月的父親限額假期（Father Quota）必須由父親享有，不可以轉讓給母親 （Gupta、 Smith & Verner,2008）。 瑞典的雙親假一共有480天，其中的390天，休假期的父親或母親可以獲得之前收入近80%的補貼（補貼最高限約合每天750元）（Bjornberg & Dahlgren, 2008∶ 51），剩下的 90天以每天約140元單一稅方式（Flat Rate）補貼 （Sweden Sverige, 2016）。相較于其他國家，北歐的雙親假在時長和補貼額度上都非常慷慨。不過更值得注意的是，該制度在保障女性就業和照顧家庭中呈現出的靈活性。如果父母愿意，他們可以通過半天休息半天工作的方式延長他們整體雙親假的天數。而且只要孩子在8歲或者小學一年級之前，父母都可以休雙親假。這種靈活性有助于女性自由選擇一個較長假期的同時兼顧工作，或者選擇一個相對集中的假期后全面投入工作，亦或積攢假期以便孩子稍微長大時使用。

雙親假并非起源于北歐，不過國家強制且有償的特點卻由北歐國家在20世紀70年代發起。和其他國家一樣，北歐國家的雙親假起源于母親假，而母親假的發展又可以分為無償和有償兩個階段。20世紀30年代開始，瑞典引入母親補貼（mother allowance）用以支持貧困家庭的孩子。1955年，瑞典是世界上第一個開創政府性母親假的國家；到1963年瑞典完成了從非常規補貼到與收入關聯的轉變，補貼額度以及假期時長都在不斷增加；1974年，瑞典實施了由母親假向雙親假的過渡 （Hiilamo, 2002∶112–113）。至此，瑞典雙親假政策基礎基本完成，此后的政策更多是圍繞補貼額度和時長的微調。其他北歐國家也基本上經歷了類似的發展歷程。

雙親假的發展歷程突出體現了北歐國家支持女性就業的男女平等政策理念。在女性理論中主要有三種關于工作和家庭的觀念：第一種從社會功能角度視母親工作為一種職業；第二種認為女性和男性一樣有權工作；第三種則屬中間道路，認為女性有權自由選擇在家相夫教子或出外工作。這三種工作家庭關系是劃分家庭福利模式時的重要依據 （Gauthier, 1998∶48）。總體來說，北歐模式強調男女平等，特別是女性擁有和男性一樣的工作權利。國家幫助減少女性對丈夫的經濟依賴，也通過各種措施保證女性在哺育期之后仍可以回歸勞動力市場。不過，北歐各國對男女平等的解讀以及國家政策也各有側重。瑞典政府的政策明顯采納第二種觀念，為母親們提供優厚假期的同時，大力倡導將兒童送入照料中心，以此減少母親們全職照料孩子的時長，使其及早回歸勞動力市場。而芬蘭則堅持讓女性自由選擇，不斷完善HCA，由家庭自己決定采用何種方式平衡。此處平衡女性家庭與工作的政策傾向與之前所述各國政黨力量分布大體保持一致。

父親假的引入使這種男女平等的理念更具可操作性，同時也闡述了父親對孩子成長的重要意義。首先，為了敦促父親使用父親假，北歐各國規定了部分不可轉讓給母親的父親限額假。因為傳統女性持家的觀點以及男性收入相對較高等因素，雙親假主要由女性享用。特別是在勞動力市場，研究人員發現，享有休雙親假權力之后，有些雇主開始雇傭新的雇員或者不愿雇傭女性。于是政府開始建議，如果男性和女性都強制休一定時期的雙親假，那么雇主則不得不接受這一事實 （Earles, 2011）。因此，在20紀末北歐國家逐步開始倡導父親參與到照料兒童中來，并由最初的家庭自由選擇享有雙親假到近年強制規定其中的父親限額假期不可轉讓。這一政策的實施確使北歐國家父親假的使用率高于大多數歐盟國家（EU,2016）。同時為了加強男女平等政策目標的實現，隨著右派政府執政的開始，瑞典2008年在重啟了HCA的同時也實施了性別平等稅收減免（Gender–equality Tax Bonus），所有雙職工家庭在享用雙親假時均可以獲得這一補貼。在父親假和母親假所休時間達到最大的平衡時，減稅力度將高達凈收入的五分之一左右。不過由于政策的復雜性，夫妻可能要耗時一年才能獲得此稅收減免 （Ferrarini & Duvander, 2010）。其次，父親假引入的另一目標是保障兒童福利，特別是幫助建立父子或父女之間的感情。近年來瑞典男性或者父親的認同度在逐漸發生變化，現在以孩子為中心的“男子主義”逐漸盛行，這一觀點認為照料孩子也是男性的責任之一（Bjornberg & Dahlgren, 2008∶ 52）。積極照料孩子、陪同孩子玩耍不再被視為是沒有男子氣概的行為。研究證實，父親與子女間的溝通有利于孩子的成長 （Haas & Hwang, 2008）。

（四）公立照料兒童服務

雙親假一般僅覆蓋兒童自出生到1歲或1歲半的時間段，此后北歐各國為兒童提供日間照料服務 （Day Care Service）。日間照料服務主要包括為學齡前兒童（一般為2歲至6歲）提供的公立日間照料以及為小學生（一般為一至四年級）提供的課后照料服務（After–school Child Care Service）。北歐國家享受日間照料服務的孩子和家庭高達60%以上，瑞典、丹麥與冰島甚至超過90% （Gupta et al., 2008）。針對幼兒的公立照料在北歐福利體制的創建時期經歷了激烈的討論 （Hiilamo, 2002∶ 117），最終不同國家不同階層選擇支持兒童照料服務的原因不盡相同，在芬蘭，最初選擇日間照料中心是工人階級為維持生活不得已的做法。在1968年的瑞典，應女性勞動者的要求，政府成立了兒童照料委員會，指導如何發展兒童照料體系以滿足社會、教育和監督的需求 （Boucher,1982）。

公立照料兒童服務首先基本由地方政府負責為所在地的適齡兒童提供服務，不過中央財政給予大量補貼，而且孩子父母也會繳納一定的費用，不過各國基本上都根據家庭經濟情況給予適當的減免。近年瑞典更是根據家庭收入以及孩子數量規定了費用的上限 （Bjornberg &Dahlgren, 2008∶ 47）。其次，各國對服務目標側重有所不同，不過高質量的服務卻是共同點。日間照料服務除了照料的目標之外，芬蘭強調盡其教育目標，瑞典也同樣隨著規范照料中心的法律由社會服務法案轉為教育法案增添了終身學習的目標，但丹麥卻更強調其幫助兒童社會化以及自我認同上的功能 （Abrahamson &Wehner, 2008∶ 67）。目標的不同傾向卻并不影響北歐各國在提供高質量服務上的共識：不僅師生比很低（瑞典僅為1∶5.2），而且對中心工作人員的教育資格要求也很嚴格 （Skolverket, 2006∶27）。 兒童照料觀念的轉變以及法律的支持引起對兒童照料中心的需求激增，經過多年的努力，至20世紀90年代，北歐各國地方政府均能保證每個適齡兒童接受高質量的公立日間照料服務。

五、北歐家庭福利政策的基本發展規律與經驗

通過以上對于北歐家庭福利政策的探討，發現以下幾個方面的規律和經驗：

第一，國家是福利的主要提供方，這是北歐福利模式與其他模式的根本區別。從多樣的家庭支持措施可見，北歐國家承擔更多的政府責任。國家承擔更多責任來源于其悠久的社會民主主義政治傳統。相較于自由主義占主流的英國，北歐政府幾乎為公民生活的各個方面提供支持，而這種支持最直觀的體現就是高額的公共支出費用，例如，2014年芬蘭和瑞典在OECD公共支出費用國別比較中處于第二和第五位 （OECD, 2014）。如此龐大的公共支出費用對國家經濟狀況影響非常明顯，從對福利政策歷史的梳理可見，第二次世界大戰期間的經濟危機、20世紀70年代的石油危機、90年代的銀行危機期間國家不得不縮減福利開支以減輕經濟壓力。但隨著國家福利體制的不斷完善，可以看出，到90年代嚴重的經濟危機期間，福利水平雖然受到了影響，不過國家整體的福利體制并未受到大的沖擊。經此重大變化，北歐在經濟危機之后并未選擇其他道路，而是堅持完善這一福利體制。對這種“費錢”福利模式的堅持源于其帶來的明顯且持久的社會效益。

第二，政策通過為多樣化家庭形態提供靈活的支持方式，促進北歐地區生育率的穩定。據前文所述，北歐國家不斷調整家庭政策以支持單親家庭、同居家庭、離婚家庭等多樣家庭形態的不同需求。此外，家庭政策還針對孩子數量、孩子們出生的時間間隔、家庭收入、孩子身心狀況、家長工作性質等情況制定了詳細可變的政策。例如在夫妻雙方如何分配共有雙親假的時候，父母可以同時休假，也可以錯開休假；可以選擇休全天假而縮短假期的天數，也可以選擇休半天假而兼顧工作；如有需要也可在修完有償假期后再延長一段假期陪伴孩子。這些靈活全面的家庭支持政策帶來的最顯著效果就是北歐地區生育率的穩定。與之相對應的是近年來整個歐洲地區的人口增長非常緩慢，歐盟國家2005–2016年間人口年增長量約為150萬，而20世紀70年代平均約為330萬（EUROSTAT, 2016b）。不僅歐盟地區，近年來發展中國家也開始出現嚴重的低生育率現象（OECD, 2016）。人口生育率短時間內的驟然變化對國家經濟社會發展影響巨大，因此各國均出臺政策予以干預。與此相比，北歐各國的生育率自20世紀70年代家庭福利框架基本完成起至2014年一直維持在1.7–1.9之間， 基本接近2.1 的人口更替值，高出許多歐洲國家（EUROSTAT, 2016a）。北歐國家幾十年平穩的較高生育率證實了其家庭政策的長遠效果。

第三，強調父母雙方在照顧兒童上的共同責任，在家庭生活中最大化保障兒童權益。將兒童的撫養視為一種國家責任，最大限度地保障兒童權益是北歐各國家庭政策的重要目標之一。首先，基本認同兒童盡早進入機構照料有益于兒童成長。北歐國家支持嬰兒一歲至一歲半在父母的全職照料下成長，同時也在兒童一歲后開始提供公立照料服務。在入學之前的這段時間，幼兒可以盡早社會化并接受教育。其次，為需要特殊照顧的兒童增添額外的服務。例如，在所有北歐國家，父母根據法律或合約決定其中一人在家照顧兒童。瑞典每個生病的孩子每年最長可由父母在家照顧120天。如果是短期生病，各國基本也會為父母提供全額帶薪照看孩子的假期。同時，所有國家對長期生病或者重病的孩子也提供延長雙親假并申請額外補貼的福利 （NOSOSCO, 2015∶ 54）。再次，倡導父親共同照顧兒童，建立父親與孩子之間的聯結。北歐各國近年一直在推進父親參與家庭生活中，一方面可以減輕母親照顧家庭的負擔，另一方面也可增進父親與孩子之間的感情。特別是自爸爸假期和父親限額假期實施后，休父親假的人數一直在不斷攀升 （Haataja, 2009）。針對瑞典父親假實施之后的調查顯示，父親假的時長對父親與孩子相處的滿意度以及父親照料兒童的參與度等方面均有積極作用 （Haas &Hwang, 2008∶ 8）。這些保障家庭成員平等權利以及各自需求的靈活措施，不僅體現出北歐國家落實保障兒童權益的原則，同時也體現出其在性別平等上做出的努力。

第四，銜接其他社會政策目標，推進工作與家庭的平衡發展。社會政策很少單獨發揮效果，需要各項社會政策相互支持以達成為社會提供福祉的總體目標。家庭政策設計中，并非盲目地僅為家庭提供各項福利，而是也與其他政策構建網狀的社會福利體系，從而促進社會發展。北歐家庭政策與減少家庭與工作的沖突、推動國家經濟發展目標的關聯程度非常高。家庭和工作是成年人生活最重要的兩部分，各國福利均設法減少公民在履行家庭責任和工作職責上的矛盾。北歐國家選擇了雙職家庭支持的福利模式，在這種夫妻雙方均要工作的情況下，女性將面臨照料家庭撫養下一代與工作的雙重負擔。因此，北歐一方面大力支持父親加入到家庭生活之中，為年輕父母提供帶薪假期以使其安心照料幼兒；另一方面在休完雙親假后，母親可因家庭情況選擇在家照看，或將幼兒送至機構照料而盡早回歸工作。可見，北歐國家在保障兒童權益的同時，通過國家提供服務以及父親分擔照料的方式，極大地減輕了女性就業的壓力。OECD國別比較顯示，北歐國家生育率不是世界最高的，但其在保持如此穩定的較高生育率的同時，女性就業率在所有OECD國家中也一直保持首位 （Gupta et al., 2008;OECD, 2015c、 2015d）。鑒于此，北歐家庭福利模式并不是通過單一政策，而是通過整個社會福利體系發揮作用。

六、北歐家庭福利政策的爭議與未來發展方向

在建立了相似的家庭福利體系基礎之上，近年北歐各國開始更加關注各自國家的特殊情況。在家庭福利體系的研究中，北歐各國之間的差異逐漸被學者們發掘，最為明顯的是瑞典和芬蘭在公立照料服務和HCA政策導向上的區分。瑞典對公立日間照料服務的青睞以及抑制HCA政策的做法與芬蘭自由選擇的取向截然不同。因此，北歐家庭政策作為一種福利模式的一致性受到質疑 （Ellingeater, 2014）。此外，隨著社會民主主義政黨在瑞典悠久的執政歷史于2007年首次斷裂，該國右翼聯合執政黨上臺后實施了性別平等稅收減免以及HCA政策，并對日間照料中心進行改革。這些措施均呈現出自由主義福利模式的特征 （Ferrarini &Duvander, 2010）。而這一現象在Ferrarini （2006）比較20世紀80年代到21世紀各國家庭政策時，被歸納為雙軌模式（“two–edged” model）。這種模式是在檢驗Korpi的家庭福利模式理論時，根據國別數據新增的福利模式。這種雙軌模式指一種福利模式取向已經不能夠滿足社會需求，家庭福利開始呈現出多價值取向的趨勢，而且這種雙軌模式已經在北歐國家有所顯露 （Kvist & Greve, 2011）。不過，就目前來看，經過幾十年完善的北歐家庭福利模式并未有大的變革，而且這一模式的價值觀已深入人心 （Christiansen & Markkola, 2006）。這種雙職家庭支持模式在一定時期內仍然會是北歐家庭福利的主要模式，至少其尊重性別平等、保障兒童權益以及平衡工作家庭的綜合政策效果在世界范圍內仍首屈一指。

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