豐裕社會的貧困問題及其治理：香港的經(jīng)驗與教訓

劉 敏

一、豐裕社會的貧困問題

中國提出到2020年全面建成小康社會，目前正處于精準扶貧、脫貧攻堅的關(guān)鍵階段。精準扶貧的一個重要前提就是扶貧政策要精準適應經(jīng)濟社會發(fā)展與貧困問題的演變。就經(jīng)濟社會發(fā)展而言，中國正在邁入豐裕社會。伴隨豐裕社會的來臨，中國的絕對性、分散性、發(fā)展性貧困問題得到有效克服，相對性、集中性、結(jié)構(gòu)性貧困逐漸凸顯，對于前者我們積累了豐富的經(jīng)驗也取得了舉世矚目的成績，但對于后者我們在理論研究和政策應用上的經(jīng)驗尚不多。與欠發(fā)達社會相比，豐裕社會由于發(fā)展階段和水平更高，其貧困問題的形式、性質(zhì)、成因乃至扶貧策略都存在顯著差異，國內(nèi)學術(shù)界對此類問題的專門研究很少。因此，廓清豐裕社會貧困問題的性質(zhì)，探究其貧困成因及其治理方案，對于新時期中國精準扶貧政策創(chuàng)新具有重要意義。

“豐裕社會”（affluent society）的概念最早由美國著名經(jīng)濟學家加爾布雷思于20世紀50年代提出，是指經(jīng)濟發(fā)展程度和國民收入水平較高的富裕社會。當時處于經(jīng)濟發(fā)展“黃金期”的美國正面臨豐裕社會的貧困問題，市場這只“看不見的手”促進空前的經(jīng)濟繁榮和“私人富足”的同時，也導致“少數(shù)人極端貧困”、財富分配嚴重不平等（約翰·肯尼思·加爾布雷思，2009）。對此，加爾布雷思在其經(jīng)典之作《豐裕社會》中進行了生動而深刻的揭示并開出了“藥方”：發(fā)揮收入再分配和社會政策的調(diào)節(jié)作用，擴大教育、醫(yī)療、住房、社會福利等社會支出規(guī)模，通過建立公正合理的收入分配結(jié)構(gòu)來遏制貧富懸殊。這些觀點對后來美國乃至西方國家的經(jīng)濟社會政策產(chǎn)生了深遠的影響。美國在跨入豐裕社會后所遭遇的上述困擾，后來成為新興國家和地區(qū)在現(xiàn)代化過程中面臨的“成長的煩惱”：在經(jīng)濟高速發(fā)展、社會不斷進步的同時，卻遭受貧富懸殊擴大、社會矛盾惡化的“陣痛”；“先富者”盡情享受豐裕社會所帶來的繁榮和富庶，貧弱者卻在貧困的陷阱中苦苦掙扎（劉敏，2011）。

我國香港地區(qū)是豐裕社會貧困的一個典型案例：一方面，香港是全球重要的金融中心、商貿(mào)服務業(yè)中心及航運樞紐，經(jīng)濟社會發(fā)展水平位居世界前列；另一方面，香港是一個貧富兩重天的社會，是全球貧富差距嚴重的地區(qū)之一。香港社會豐裕與貧困的雙重性，為中國內(nèi)地提供了正反兩方面的經(jīng)驗教訓。筆者曾經(jīng)撰文探討了香港在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中的貧富差距問題①參見：劉敏，《經(jīng)濟快速發(fā)展過程中的貧富差距問題——香港的經(jīng)驗啟示》，《廣西社會科學》，2011年第6期，被人大復印資料《臺、港、澳研究》2011年第5期全文轉(zhuǎn)載。，并以香港貧困問題為例分析了豐裕社會貧困問題的結(jié)構(gòu)特征②參見：劉敏，《豐裕社會中的貧困：再論香港的貧困問題》，《蘭州學刊》，2011年第6期，被《中國社會科學文摘》2011年第12期全文轉(zhuǎn)載。。本文在上述研究的基礎上，繼續(xù)以香港貧困問題為例，從表現(xiàn)形式、分布特點、主要成因、扶貧策略等方面進一步探討豐裕社會貧困問題的性質(zhì)與特點，希冀有助于增進對豐裕社會貧困問題及其解決方案的理論認識，推動豐裕社會精準扶貧模式的政策創(chuàng)新。

二、貧困的表現(xiàn)形式：相對性貧困

從表現(xiàn)形式上看，貧困有絕對性貧困與相對性貧困之分：前者是指貧困者的生活水平難以維持最基本的生存條件，一般采用絕對貧困線標準來度量，即以維持基本生存所需的收入或消費支出作為貧困線；后者是指貧困者的生活水平低于社會平均水平，這是豐裕社會貧困問題的主要形式，一般采用相對貧困線標準，以社會平均或中位收入的一定比例作為貧困線，常見方法是國際貧困線標準，即以社會平均或中位收入的50%為貧困線。

香港貧困問題建基于香港較高的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會收入水平，主要是一個相對性概念，更多是指收入分配不公、貧富懸殊意義的相對貧困問題。根據(jù)聯(lián)合國計劃開發(fā)署（UNDP）發(fā)布的《人類發(fā)展指數(shù)報告》，2015年我國香港地區(qū)的人類發(fā)展指數(shù)達到0.917，超過英國的0.909、日本的0.903，屬于發(fā)展水平極高的地區(qū)（UNDP，2016：204）。2015年香港人均國民收入達到4萬美元，位列高收入國家和地區(qū)的前列；家庭月收入中位數(shù)達到2.5萬港元，社會總體收入水平較高（香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計處，2015：51）。但是，在香港整體社會豐裕的背后是長期存在的嚴重的貧富懸殊問題。表1顯示，1986年，香港最高收入10%家庭所擁有的財富是最低收入10%家庭的22倍，2011年這一數(shù)字上升到59倍，2011年最高收入10%的家庭占有社會總收入的41.0%，最低收入10%的家庭僅占社會總收入的0.7%（黃洪，2013：60）。2016年5月，彭博社根據(jù)“彭博億萬富豪指數(shù)”和國際貨幣基金組織公布的GDP估值進行計算后發(fā)現(xiàn)，香港排名前十的億萬富豪的凈財富總值相當于香港經(jīng)濟總值的35%（鳳凰財經(jīng)，2016）。根據(jù)萊坊（Knight Frank）發(fā)布的2017年《財富報告》，全球資產(chǎn)超過3000萬美金的富翁，香港共有4080人，僅次于紐約、倫敦，名列全球城市第三、亞洲城市第一（Knight Frank，2017：18–20），香港的財富集中程度由此可見一斑。

表1： 最高及最低收入10%的家庭占香港總收入的比重

正是基于香港貧困問題的相對性，香港民間和官方都傾向于用相對貧困標準來制定貧困線。香港社會服務聯(lián)會和樂施會每年根據(jù)國際貧困線標準評估香港貧困狀況。香港在2013年制定的首條官方貧困線，就是依據(jù)國際貧困線的方法，以家庭月收入中位數(shù)的50%作為貧困線。按照這個標準，2014年香港家庭月收入中位數(shù)為2.26萬港元，貧困家庭數(shù)和貧困人口數(shù)分別為55.52萬個、132.48萬人，貧困率為19.6%。一方面，因為香港的貧困問題建基于較高的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會收入水平，加之香港在教育、醫(yī)療、住房、社會保障等方面建立了比較完善的社會安全網(wǎng)，所以香港的窮人大體能夠維持基本生活，一般不至于衣不遮體、食不果腹。另一方面，因為香港的貧困問題具有貧富懸殊和相對剝奪的特點，加之香港高收入、高物價、高消費的實際情況，所以收入水平低于看似標準較高的貧困線的港人日子并不一定好過，許多人面臨生活窘迫、生計艱難的困境。根據(jù)香港社會服務聯(lián)會的《香港匱乏及社會排斥研究》，有110萬港人生活于不同程度的匱乏狀態(tài)，其中“綜援家庭”特別是有兒童的“綜援家庭”在衣、食、住、行等方面存在嚴重匱乏的問題，32.7%的受訪者表示“沒有一件體面的衣服”，50.4%的受訪者表示難以負擔有需要時“打的士”往返醫(yī)院就診，54.7%的受訪者不能負擔“學生能夠購買課外書、補充練習等”。

實際上，相比絕對貧困問題，相對貧困問題更加棘手、更難克服。這是因為，絕對貧困問題可以徹底解決，只要經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度，廣大赤貧者得以脫貧實現(xiàn)溫飽乃至小康時，絕對貧困便迎刃而解；而相對貧困問題卻無法根治，但凡根據(jù)社會平均生活水平來界定貧困，總會有一部分人生活在相對貧困線以下。相對貧困無法根治，卻可以緩解，通過經(jīng)濟社會政策的有效調(diào)節(jié)，使相對貧困者能夠同步分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，不斷改善生活水平，進而把相對貧困控制在一定的合理范圍之內(nèi)。反之，如果缺乏合理的經(jīng)濟社會政策和必要的收入再分配機制，發(fā)展成果無法惠及社會底層，那么相對貧困就會不斷惡化，甚至向絕對貧困轉(zhuǎn)化，最終走向貧富兩極分化。對于香港存在的嚴重的相對貧困問題，香港社會有人提出“社會兩極化”和“M型社會”的觀點，認為香港社會結(jié)構(gòu)正朝“中間收窄，上下兩極擴大”的兩極化方向轉(zhuǎn)變，即中產(chǎn)階級人數(shù)減少、上層階級和底層階級人數(shù)增加，社會結(jié)構(gòu)由“橄欖型”向“漏斗型”轉(zhuǎn)變，如果繼續(xù)放任自流，很容易形成貧富對立的“雙層社會”（劉兆佳等，2006：3–34）。

圖1： 1971–2016年香港基尼系數(shù)

在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中出現(xiàn)相對貧困問題惡化不是香港獨有的現(xiàn)象，香港相對貧困問題的獨特之處在于其貧富懸殊大、持續(xù)時間長，不僅是“亞洲四小龍”所獨有，亦屬全球發(fā)達經(jīng)濟體所罕見。美國經(jīng)濟學家?guī)齑哪奶岢隽酥摹暗筓曲線”假設：收入分配在“經(jīng)濟增長早期階段迅速擴大，爾后是短暫的穩(wěn)定，然后在增長的后期階段逐漸縮小”（Kuznets,S.，1955：18）。耐人尋味的是，香港的收入分配在經(jīng)濟發(fā)展過程中并未出現(xiàn)“倒U曲線”所預測的“先惡化，后改進”，而是呈現(xiàn)“長時期持續(xù)惡化”的特點。在20世紀70年代以來近半個世紀的時間里，香港的貧富懸殊在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中不僅未得到有效緩解，反而不斷惡化，這種情況在同等經(jīng)濟水平的地區(qū)極為罕見（劉敏，2011b）。從圖1可見，40余年來，香港基尼系數(shù)始終居高不下，從1971年的0.430增至2016年的0.539，接近0.6的國際危險線。根據(jù)美國中央情報局發(fā)布的《世界概況》，在全球基尼系數(shù)最大的10個國家和地區(qū)中，香港位列第九，是其中唯一的發(fā)達經(jīng)濟體①前八名分別為萊索托、南非、中非、密克羅尼西亞、海地、博茨瓦納、納米比亞、贊比亞，第十名為哥倫比亞，參見：CIA，The World Factbook，https://www.cia.gov/library/publications/the–world–factbook。。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)組織多次發(fā)布的《人類發(fā)展報告》，香港是全球經(jīng)濟發(fā)達體中貧富差距最大的地區(qū)，也是全球貧富懸殊最為嚴重的地區(qū)之一。

三、貧困的分布特點：集中性貧困

從貧困分布特點看，貧困有分散性貧困與集中性貧困之分：前者是指貧困大面積地分布于社會不同的群體、彌散在社會不同的地區(qū)，表現(xiàn)出大面積普遍性貧困的特點，例如改革開放前中國內(nèi)地的貧困問題；后者是指貧困明顯集中于少數(shù)特定的弱勢群體、特定的貧困區(qū)域，客觀上形成了貧困人口集中的貧困地帶，表現(xiàn)出局部性集中化貧困的特點，例如美國的內(nèi)城貧困問題，以及巴西、印度、墨西哥等國家存在的大規(guī)模貧民窟。香港的貧困問題具有明顯的集中性特點，表現(xiàn)為人口與空間的雙重集中性分布。

首先是人口的集中性分布。香港的貧困人口顯著集中于兩類群體：一是老人、病患和殘疾人等生理性弱勢群體，多具有高齡、多病、傷殘的特征，其中尤以老人貧困問題突出。目前，老人綜援（“綜援”的全稱是“綜合社會保障援助計劃”，相當于內(nèi)地的最低生活保障制度）個案占綜援個案總數(shù)的50%以上，老人的相對貧困率達70%以上。截至2013年3月底，香港約有26.8萬宗綜援個案，其中，老人個案15.3萬件，占57.3%（香港社會福利署，2013：14）。從圖2可見，2014年老人家庭初始貧困率（poverty rate before taxes and transfers，即不計算稅收和轉(zhuǎn)移支付等再分配手段調(diào)節(jié)前的貧困率）和實際貧困率（poverty rate after taxes and transfers，即經(jīng)過稅收和轉(zhuǎn)移支付等再分配手段調(diào)節(jié)后的貧困率）分別達到72.2%、46.9%，是社會總體貧困率的3倍以上。二是失業(yè)、低收入、從事非經(jīng)濟活動者、單親、新移民等社會性弱勢群體，多具有低學歷、低技術(shù)、低收入的特征，尤以失業(yè)貧困問題突出。圖2表明，除綜援家庭外，貧困率最高的是失業(yè)家庭，初始和實際貧困率分別高達81.4%、68.5%，實際貧困率遠高于綜援家庭；其次是非經(jīng)濟活動家庭，初始和實際貧困率分別達76.6%、57.6%；此外，單親家庭、新移民家庭的初始貧困率分別達到49.5%、36.7%，實際貧困率分別為36.4%、32.4%，均遠高于社會總體貧困率（香港特別行政區(qū)政府，2015：35–36）。

其次是空間的集中性分布。香港的貧困人口明顯集中于深水埗、葵青、觀塘、黃大仙、北區(qū)、元朗、屯門，上述地區(qū)的初始貧困率分別達到 26.6%、25.7%、25.1%、24.3%、20.9%、20.6%、20.2%，初始貧困人口合計75.12萬人，占全港18個地區(qū)初始貧困人口總數(shù)的56.7%。截至2016年底，香港共有公共租住房屋（以下簡稱“公租屋”）76.49萬套，住戶和人口總數(shù)分別為75.11萬戶、208.39萬人，其中上述七個地區(qū)公租屋、公租屋住戶、住戶人口總數(shù)分別達51.78萬套、50.76萬戶、139.74萬人，分別占到香港公租屋、公租屋住戶、住戶人口總數(shù)的67.70%、67.58%、67.06%（香港房屋委員會，2016：1）。由于香港公租屋主要面向中低收入者，對申請家庭的收入和資產(chǎn)有嚴格限制，因此公租屋住戶的集中分布在很大程度上反映了中低收入者的集中分布。香港島的太平山等地富豪云集，深水埗、葵青等地區(qū)窮人聚集，這也是香港貧富懸殊的真實寫照。

圖2： 2014年香港高貧困率家庭類別分布

美國著名學者威爾遜以美國內(nèi)城貧困聚居區(qū)分析了貧困的集中化效應（Concentration Effects）：伴隨美國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城市郊區(qū)化發(fā)展，制造業(yè)及其大量就業(yè)機會從中心城市外遷，內(nèi)城區(qū)的中產(chǎn)階級大量遷往郊區(qū)，城市內(nèi)城區(qū)淪為貧困人口尤其是黑人貧困人口聚居區(qū)，最終產(chǎn)生了城市貧困在人口與空間上的“集中化效應”，不僅在地理空間上隔離了城市貧民，也在心理、社會和文化上孤立了他們，威爾遜稱之為“社會孤立”（social isolation）——“缺乏與代表主流社會的個人和制度的聯(lián)系或持續(xù)互動……強化了生活在高度集中的貧困區(qū)域的效應”（威廉·朱利葉斯·威爾遜，2007：84–85）。由于歷史發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多重復雜的原因，香港的深水埗、葵青、觀塘等地區(qū)成為貧困人口的聚集區(qū)，貧困率高、貧困群體規(guī)模大且分布廣泛、脫貧難度大是這些地區(qū)貧困問題的基本特征。雖然香港貧困問題與美國內(nèi)城區(qū)的貧困問題具有明顯的差異，但二者在產(chǎn)生原因與表現(xiàn)形式等方面具有諸多相似之處：都屬于在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性貧困，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、社會不平等是導致貧困問題積重難返的深層原因；都呈現(xiàn)集中性貧困，貧困人口在空間上的高度集中，客觀上產(chǎn)生了底層階級（Underclass），形成了貧困的集中化效應；都具有社會孤立的特點，貧困社群在經(jīng)濟、政治、社會等方面遭受了不同程度上的社會排斥，僅靠貧困者個人努力很難實現(xiàn)可持續(xù)脫貧；都需要像威爾遜所說的普遍性“一攬子”改革計劃，通過宏觀經(jīng)濟政策、就業(yè)和勞動力市場策略、人力培訓計劃、收入再分配改革、社會福利制度等領域的綜合改革，改革不平等的經(jīng)濟制度與社會結(jié)構(gòu)，從源頭上鏟除貧困滋生的土壤。

四、貧困的社會成因：結(jié)構(gòu)性貧困

貧困的成因極其復雜，有貧困者個人原因，也有社會原因。從貧困的社會原因看，有發(fā)展性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困之分：前者是指由于經(jīng)濟社會發(fā)展程度不高、發(fā)展水平不足而導致的貧困問題，例如，改革開放以前中國內(nèi)地的大面積普遍性貧困的根本原因是經(jīng)濟落后、社會發(fā)展程度低；后者是指由于不平等的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)或不合理的社會制度而導致的貧困問題。香港的貧困問題在很大程度上屬于結(jié)構(gòu)性貧困，是在快速發(fā)展過程中由于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及不平等的社會結(jié)構(gòu)和不合理的社會制度造成的，與一些發(fā)展中國家因經(jīng)濟落后或發(fā)展程度不高而出現(xiàn)的發(fā)展性貧困有根本的不同。結(jié)構(gòu)性貧困是由于社會結(jié)構(gòu)與社會制度不合理而導致的貧困，按照美國著名社會學家米爾斯的觀點，它不僅是“局部環(huán)境的個人困擾”，更是“社會結(jié)構(gòu)中的公共問題”，個人困擾“產(chǎn)生于個體的性格之中——這些困擾與他自身有關(guān)”，公共問題反映了社會的共同命運，“往往還包含了制度安排中的某個危機”（米爾斯·賴特·米爾斯，2005：6–7）。

從一般原因看，香港的結(jié)構(gòu)性貧困問題是20世紀80年代以來經(jīng)濟全球化背景下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會變遷的產(chǎn)物。從全球范圍來看，貧富懸殊擴大似乎是全球化和經(jīng)濟發(fā)展達到一定階段后出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象。西方發(fā)達國家在向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)了貧富兩極分化擴大的問題（錢志鴻、黃大志，2004）。新興經(jīng)濟體國家在經(jīng)濟快速發(fā)展中也遭遇了貧富懸殊迅速擴大的困擾。伴隨20世紀80年代以來香港經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從制造業(yè)到服務業(yè)再到知識經(jīng)濟的巨大轉(zhuǎn)型，以及由此導致的制造業(yè)外遷、就業(yè)機會銳減、人力資源錯配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，香港的失業(yè)、低收入、在職貧困等新貧困問題日益突出（劉敏，2011）。在此期間，受人口老齡化、少子化、離婚率上升等人口與家庭結(jié)構(gòu)變遷的影響，香港的老人貧困、單親家庭貧困不斷惡化。美國學者薩斯基婭·薩森（Saskia Sassen）認為全球化促進了資本和財富的全球流動并創(chuàng)造了空前的經(jīng)濟繁榮，但也帶來了資源集中、貧富懸殊、社會極化的問題。她提出了“全球城市”（Global City）的概念，在對倫敦、東京和紐約等全球城市進行研究后發(fā)現(xiàn)，這些全球城市在全球化和經(jīng)濟快速發(fā)展過程中都出現(xiàn)了收入分配和職業(yè)結(jié)構(gòu)兩極化的問題（Sassen ,S.，1991）。作為亞太地區(qū)重要的全球城市，香港自20世紀90年代以來也遭遇了收入分配和職業(yè)結(jié)構(gòu)兩極化的問題（Stephen W. K. Chiu &Tai–lok Lui，2004）。

從特殊原因看，香港的結(jié)構(gòu)性貧困問題與香港不平等的經(jīng)濟社會制度有很大關(guān)系。在香港樂施會一項針對1001名受訪者的電話調(diào)查中，68.3%的人將香港貧困問題產(chǎn)生的主要原因歸結(jié)于經(jīng)濟社會環(huán)境，其中，36.3%的人認為是“缺乏完善的退休保障”，18.8%的人認為是“稅制失去收入再分配的作用”，13.2%的人認為是“工資水平過低”（香港樂施會，2017：10）。例如，導致老人貧困問題極為嚴重的深層原因是香港缺乏完善的退休養(yǎng)老保障制度；在職和低收入貧困問題與香港缺乏完善的勞工政策以及對勞工權(quán)益的保護不夠有很大關(guān)系；許多中老年勞工、婦女、少數(shù)族裔、新移民陷入貧困是由于香港就業(yè)及薪酬制度的不公平造成的。在很大程度上，香港低稅制、低福利、低再分配的經(jīng)濟社會制度，是導致香港結(jié)構(gòu)性貧困問題積患成疾的深層原因。自由經(jīng)濟體制是香港經(jīng)濟制度的鮮明特色，也是香港取得巨大成功的關(guān)鍵原因。這種體制以自由貿(mào)易、低稅率和少政府干預見稱，表現(xiàn)為自由主義經(jīng)濟政策、剩余主義社會政策，具有低稅制、低福利、低再分配的特點。卡爾·波蘭尼指出，自由市場經(jīng)濟可以很好地促進經(jīng)濟發(fā)展、增加社會財富，卻難以維護社會公平、減少不平等，因而需要自由市場和社會保護的“雙重運動”來促進經(jīng)濟效率與社會公平之間的動態(tài)平衡。國際經(jīng)驗表明，西方發(fā)達國家在自由市場創(chuàng)造豐裕之后更加重視社會保護，在獲得經(jīng)濟效率之后更加注重社會公平，這就是波蘭尼所謂的“雙重運動”。西方福利國家的誕生、東亞福利模式的出現(xiàn)，就是上述規(guī)律的體現(xiàn)。例如，英國在20世紀50年代初實現(xiàn)了向福利國家的起飛，日本在70年代中期實現(xiàn)了向福利社會的起飛，韓國在90年代后半期實現(xiàn)了福利快速增長（武川正吾，2011：211–218）。但是，我國香港地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段、進入豐裕社會之后，并未像西方福利國家一樣，及時向社會保護模式切換，而是長期奉行“積極的不干預主義”，堅持“低稅制、低福利、高發(fā)展”的發(fā)展道路，客觀上造成“自由勝于平等，效率優(yōu)于公平”的局面，這既培育了香港今日的繁榮和富庶，也為貧富懸殊和兩極分化埋下了禍根。

與西方發(fā)達國家相比，我國香港地區(qū)的初始貧困率并不高，但是由于通過稅收和轉(zhuǎn)移支付的再分配手段對貧困問題的調(diào)節(jié)作用嚴重不足，導致香港地區(qū)的實際貧困率遠高于西方發(fā)達國家。從表2可以看出，2012年，一些西方發(fā)達國家甚至瑞典、丹麥等素以高福利、高平等性著稱的北歐福利國家，初始貧困率也近30%，但是在計入稅收和轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)效應之后，實際貧困率不到10%。相比之下，香港的初始貧困率僅19.6%，但是在進過再分配調(diào)節(jié)效應之后，實際貧困率仍高達15.2%，遠高于上述發(fā)達國家。由此可見，香港低再分配的經(jīng)濟社會政策在很大程度上放任和助長了相對貧困問題。對此,顧汝德（Leo Goodstadt）認為，自由主義經(jīng)濟政策和剩余主義社會政策以及由此導致的對窮人的社會保護不足，是滋生香港豐裕背后嚴重貧困問題的深層原因（Leo Goodstadt，2013：281–282）。

表2： 2012年部分發(fā)達國家和地區(qū)的貧困率(%)

五、扶貧的政策范式：存量式扶貧

根據(jù)庇古的福利經(jīng)濟學理論，國民經(jīng)濟福利多寡取決于國民收入的增量發(fā)展和存量分配，即收入總量愈大、分配愈平等，經(jīng)濟福利就愈大（庇古，2007）。從這個意義上說，在政策范式上，扶貧有增量式扶貧和存量式扶貧之分：前者是指主要通過增量發(fā)展、促進經(jīng)濟可持續(xù)增長、用好經(jīng)濟政策的方式進行扶貧開發(fā)，常見方式如招商引資、擴大投資、產(chǎn)業(yè)扶貧、落后地區(qū)開發(fā)、創(chuàng)造就業(yè)機會；后者是指主要通過存量分配、促進社會收入再分配、用好社會政策的方式進行扶貧開發(fā)，常見方式如完善扶貧、教育、醫(yī)療、住房、社會保障等社會政策。當然，增量式扶貧和存量式扶貧很難截然分開，但作為政策研究的一種“理想類型”，二者的區(qū)別顯而易見。

大體而言，經(jīng)濟發(fā)展的起飛階段以及發(fā)展中國家多采用增量式扶貧，經(jīng)濟發(fā)展的成熟階段以及發(fā)達國家多采用存量式扶貧，其主要原因有二：一是發(fā)展階段的特點決定了扶貧策略，經(jīng)濟起飛階段以及發(fā)展中國家因主要面臨發(fā)展性貧困問題而需要增量式扶貧，經(jīng)濟成熟階段以及發(fā)達國家主要面臨結(jié)構(gòu)性貧困問題而需要存量式扶貧；二是貧困問題的性質(zhì)決定了扶貧策略，增量發(fā)展可以解決絕對性和發(fā)展性貧困，卻無法解決相對性和結(jié)構(gòu)性貧困，隨著經(jīng)濟向更高階段發(fā)展，增量式扶貧的邊際效益會遞減，存量式扶貧的邊際效益會遞增。香港歷來重增量發(fā)展而輕存量分配、重經(jīng)濟效率而輕社會公平，這也是導致其貧富懸殊的深層原因。面對貧富分化的嚴峻現(xiàn)實，近年來香港社會開始反思傳統(tǒng)政策的弊病，更加重視存量式扶貧和社會政策的調(diào)節(jié)作用，這集中體現(xiàn)在如下三個方面：

一是完善扶貧、教育、公屋、勞工、社會保障等社會政策，夯實社會安全網(wǎng)。加強社會救助，提高救助水平，2011年成立關(guān)愛基金，為尚未納入社會安全網(wǎng)或已被納入社會安全網(wǎng)但仍急需特殊照顧的經(jīng)濟困難人士提供社會救助；從2011年起，先后推出鼓勵就業(yè)交通津貼、長者生活津貼、低收入在職家庭津貼，擴大綜援家庭津貼的覆蓋范圍，既夯實對老弱病殘幼等喪失或缺乏勞動能力的貧困者的兜底性保障，也加強對適齡健全和具有勞動能力的貧困者的開發(fā)式扶貧。健全扶貧組織機構(gòu)，建立貧困線制度，2012年成立新的扶貧委員會，首次由政務司司長擔任委員會主席，加強對扶貧工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2013年首次制定官方貧困線，迄今為止每年發(fā)布《香港貧窮情況報告》，動態(tài)評估香港的貧困狀況及扶貧政策成效。擴大教育資助范圍，自2017年起對非營利幼兒園實施免費優(yōu)質(zhì)幼兒園教育政策，實現(xiàn)了15年免費教育。2012年啟動公屋重建計劃，2016年恢復“居者有其屋”計劃，加強中低收入者住房保障。加強對勞工的權(quán)益保護，2010年通過了香港首部《最低工資條例》。不斷完善“強制性公積金計劃”、多次制定《強積金計劃（修訂）條例》，更好地保障參保人員的權(quán)益。

二是擴大教育、醫(yī)療、住房、社會福利等社會支出，發(fā)揮再分配的減貧效應。由圖3可見，2009–2015年，香港的教育、醫(yī)療、住房、社會福利等支出分別從582.40億港元、383.87億港元、162.58億港元、404.18億港元，增至791.22億港元、607.74億港元、320.92億港元、650.01億港元，以上社會支出合計年均增長9.10%，其中社會福利支出年均增長16.23%，遠高于同期GDP增速（香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計處，2015：247；2016：248）。這打破了香港在1987年確定的“公共支出增速不超過本地生產(chǎn)總值的增速”準則，社會支出投入力度可見一斑。2015年，我國香港地區(qū)社會支出為4621.50億港元，占公共支出的51.28%，這一比重達到了美國、英國和加拿大等西方發(fā)達國家的水平（劉敏，2014）①需要特別說明：1.OECD發(fā)達國家社會支出并不包括教育支出，考慮到在東亞國家和地區(qū)，教育是社會政策的重要組成部分，加之在國內(nèi)大多數(shù)研究中教育支出也被列為社會支出，因此本文所說的社會支出是經(jīng)過改進后的社會支出，其中包括教育支出；2.就社會支出占公共支出的比重而言，我國香港地區(qū)基本上達到了OECD發(fā)達國家的水平，但就社會支出及公共支出占GDP的比重而言，我國香港地區(qū)與西方發(fā)達國家還存在較大的差距，這從一個方面體現(xiàn)了香港低稅制、低再分配的自由經(jīng)濟體制的特色。。再分配的減貧效應已初顯成效，在計入恒常現(xiàn)金等再分配效應之后，2009–2014年，香港的實際貧困率從16.0%降至14.3%，實際貧困人口從104.3萬人降至96.2萬人（香港特別行政區(qū)政府，2016：16）。

圖3： 2009–2015年香港教育、醫(yī)療、住房、社會福利支出（單位：億港元）

三是創(chuàng)新社會政策模式，完善“政府+市場+社會”的大扶貧格局。近年來香港適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展的新形勢，借鑒西方發(fā)達國家新福利主義、社會投資、資產(chǎn)社會政策、發(fā)展型社會政策的經(jīng)驗，在深化官商民三方合作、促進社會投資、扶持社會企業(yè)、發(fā)展社會資本、加強綜合就業(yè)援助等方面大力創(chuàng)新政策模式與工具，旨在充分匯聚“政府+市場+社會”跨界別資源，更好地促進人力發(fā)展與社會投資，提升個人、家庭和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。例如，發(fā)展官商民三方合作，推行“攜手扶弱基金”，加強公私伙伴關(guān)系，共同扶助弱勢社群；大力扶持社會企業(yè)發(fā)展，推行“‘伙伴倡自強’社區(qū)協(xié)作計劃”，鼓勵社會企業(yè)為弱勢社群提供社會服務、創(chuàng)造就業(yè)機會；推廣社會資本發(fā)展計劃，通過政府、企業(yè)和社會組織跨界合作，推行“社區(qū)投資共享基金”，提升弱勢社群參與經(jīng)濟、融入社會的能力；倡導“工作導向型福利”，完善“自力更生綜合就業(yè)援助計劃”，促進受助人重返勞動力市場；試行資產(chǎn)社會政策，設立兒童發(fā)展基金，通過建立個人賬務、提供儲蓄配額等方式，幫助困難家庭兒童積累資產(chǎn)。總之，新政策更加強調(diào)政府、市場、社會之間的公私伙伴關(guān)系（Public–Private Partnerships），更加強調(diào)窮人的社會參與和能力建設，更加強調(diào)社會包容和社會團結(jié)，推動政策目標從事后補救到事前預防、從貧困救助到社會投資、從維持生計到促進可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

六、結(jié)論與啟示

改革開放以來，中國內(nèi)地保持高速經(jīng)濟增長，迅速從一個經(jīng)濟落后國家發(fā)展成為經(jīng)濟總量躍居全球第二、人均收入達到中等收入水平的國家，與此同時，中國內(nèi)地也迅速從一個“平均主義”的社會變?yōu)橐粋€貧富差距嚴重的社會。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2016年中國的基尼系數(shù)是0.465，不僅超過了國際上0.4的警戒線，也超過了世界大多數(shù)國家的水平。在邁入豐裕社會的過程中，中國內(nèi)地絕對性、分散性、發(fā)展性的傳統(tǒng)貧困問題得到有效克服，相對性、集中性、結(jié)構(gòu)性等新型貧困問題卻逐漸凸顯。在新的歷史起點上，我們要對扶貧政策進行與時俱進的創(chuàng)新，制定更具針對性的精準扶貧政策。

香港社會在豐裕與貧困方面的雙重性，為內(nèi)地扶貧提供了正反兩方面的經(jīng)驗教訓。一方面，香港在社會豐裕的背后長期飽受貧富懸殊問題的困擾，值得內(nèi)地反思和警醒。香港長期重增量發(fā)展而輕存量分配、重經(jīng)濟效率而輕社會公平，由此導致香港成為全球貧富差距最為嚴重的地區(qū)之一。香港的教訓為我們敲響了警鐘：如果重增量發(fā)展輕存量分配、重初次分配輕再分配，經(jīng)濟發(fā)展不僅不能緩解貧困，反而可能催生不平等的經(jīng)濟、政治和社會結(jié)構(gòu)，從而加劇相對性和結(jié)構(gòu)性貧困問題。誠如瑞典著名經(jīng)濟學家岡納·繆爾達爾所言，如果政策處理不當，經(jīng)濟增長將促使社會不平等趨于擴大，因此公平正義的社會政策和機會均等的制度環(huán)境，對于可持續(xù)扶貧至關(guān)重要（岡納·繆爾達爾，2001：21–22）。另一方面，香港扶貧模式創(chuàng)新的有益經(jīng)驗，值得內(nèi)地學習和借鑒。面對嚴峻的貧富懸殊問題，近年來香港明顯加大了扶貧開發(fā)及相關(guān)政策投入和創(chuàng)新力度，其中積累了不少值得內(nèi)地借鑒的有益經(jīng)驗。

首先是堅持增量扶貧與存量扶貧相結(jié)合。香港歷來注重增量扶貧，通過促進可持續(xù)的經(jīng)濟增長、創(chuàng)造高生產(chǎn)率的經(jīng)濟機會和就業(yè)機會，來提升窮人參與經(jīng)濟、融入社會的能力。這種以快速經(jīng)濟增長為核心的增量扶貧策略，帶來了絕對貧困的快速緩解，但也引起了相對貧困的不斷惡化（John Page，2008：510–542）。因此，近年來香港日益重視存量扶貧的作用，不斷完善扶貧、教育、公屋、勞工、社會保障等社會政策，擴大社會支出，強化再分配調(diào)節(jié)貧富差距的作用。與香港一樣，內(nèi)地亦存在絕對貧困快速緩解、相對貧困不斷惡化的問題，也亟需增量扶貧與存量扶貧政策創(chuàng)新。國際經(jīng)驗表明，要同時緩解絕對貧困與相對貧困問題，包容性經(jīng)濟增長（inclusive economic growth）和益貧式社會發(fā)展（pro–poor social development）至關(guān)重要：前者是普惠全民、照顧弱者的增長，后者是增進公平、減少貧困的發(fā)展。這方面，促進高質(zhì)量可持續(xù)的經(jīng)濟增長，創(chuàng)造高生產(chǎn)率的經(jīng)濟機會和機會均等的制度環(huán)境，消除市場和制度歧視以及社會排斥，構(gòu)建公正合理的收入分配機制，都是行之有效的經(jīng)驗（莊巨忠，2012：10–15）。

其次是堅持政府扶貧與社會扶貧相結(jié)合。香港實行的是“政府+市場+社會”的大扶貧模式，在扶貧開發(fā)及社會服務領域，政府主要負責政策規(guī)劃、資金支持和服務監(jiān)管，社會組織負責具體策劃和提供服務，企業(yè)積極參與慈善捐贈和創(chuàng)造就業(yè)機會，義工、社工、熱心人士等公民力量廣泛參與。這種扶貧模式常常引入政府購買服務、政府與社會資本合作等運作方式，又被稱為“官商民三方合作模式”“公私伙伴關(guān)系模式”。大扶貧體現(xiàn)了發(fā)展型社會政策的優(yōu)勢，即“尋求把多種不同的社會機構(gòu)（包括市場、社區(qū)和國家）動員起來”，將國家強大的資源動員能力與私營部門的高效率以及社會組織對社會公正的關(guān)注相結(jié)合，更好地發(fā)揮國家救助、社會互助與個人自助的協(xié)同作用（安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里，2006：191–193）。目前，雖然“政府主導，社會參與”是內(nèi)地扶貧開發(fā)的重要策略，但“社會參與”往往停留于動員熱心人士捐款捐物，而未能形成公民參與和社會創(chuàng)新的可持續(xù)力量（劉敏，2013：227）。因此，深化政府、市場、社會三方合作，更好地發(fā)揮企業(yè)和社會組織的作用，依然是內(nèi)地扶貧開發(fā)亟待解決的重要課題。

最后是堅持外延扶貧與內(nèi)涵扶貧相結(jié)合。外延扶貧重在加大扶貧開發(fā)投入力度，擴大扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障等社會支出規(guī)模。近年來香港社會支出年均增長近10%，社會支出占公共支出的比重逾50%，這一比重達到西方發(fā)達國家的水平。相比之下，內(nèi)地的社會支出占公共支出的比重不到30%，甚至落后于不少發(fā)展中國家，因此亟需加大以扶貧開發(fā)為重心的民生投入力度，增加社會支出占公共支出的比重。內(nèi)涵扶貧重在深化扶貧政策創(chuàng)新，提高政策產(chǎn)出績效。香港非常重視扶貧開發(fā)政策創(chuàng)新及其產(chǎn)出績效：一方面汲取全球最新經(jīng)驗大膽創(chuàng)新社會政策模式，在社會服務運營、社會資本發(fā)展、社會企業(yè)扶持、發(fā)展型社會政策、社會工作隊伍建設等領域形成了獨具特色的經(jīng)驗；另一方面重視結(jié)果導向，通過嚴格的監(jiān)管、成熟的運營及科學的方法對政策產(chǎn)出進行綜合評估，確保社會服務的覆蓋面、可獲得性及服務質(zhì)素。例如，香港“社區(qū)投資共享基金”自2002年成立以來總投入4.32億港元，資助項目323個，參與的伙伴機構(gòu)達到8900個，建立互助網(wǎng)絡2070個，支援家庭3.25萬個，惠及60多萬人，很好地發(fā)揮了“花小錢，辦大事”的社會投資效果，創(chuàng)造了良好的社會效益①數(shù)據(jù)截至2017年9月底，參見：香港特區(qū)政府社區(qū)投資共享基金，《計劃成效及表現(xiàn)管理——計劃成效小統(tǒng)計》，http://www.ciif.gov.hk/sc/about–ciif/ciif–achievements.html。。內(nèi)地扶貧存在重外延輕內(nèi)涵、重投入輕績效的問題，在這個方面，香港注重政策創(chuàng)新與產(chǎn)出績效的內(nèi)涵扶貧模式值得內(nèi)地借鑒。總之，內(nèi)地可以借鑒香港就業(yè)援助、社會資本發(fā)展、社會企業(yè)扶持、資產(chǎn)社會政策、社會工作隊伍建設等方面的有益經(jīng)驗，深化扶貧開發(fā)與社會政策創(chuàng)新，推動扶貧開發(fā)從事后補救到事前預防、從貧困救助到社會投資、從維持基本生計到促進可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，更好地提升窮人參與經(jīng)濟、融入社會的能力。

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