農村“三權分置”土地制度中的所有權、承包權與經營權

摘 要 定義和分析了新時期農村土地管理制度三權分置。從所有權、承包權、經營權各自的含義和意義進行說明，得出所有權是確保農村土地集體所有的根，是社會主義性質在農村的基礎；承包權是農民獲得土地收益的保障，長期堅持不動搖；經營權有利于土地的利用，要切實保障經營權利。正確處理三者關系是新時期農村土地管理“三權分置”的關鍵。

關鍵詞 三權分置；農村土地制度；所有權；承包權；經營權

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.31.007

中國共產黨明白解決中國的根本問題在農民，解決農民根本問題在土地，無論是革命、建設，還是改革開放新時期，土地制度變革是黨的工作核心問題。從八七會議決定土地革命到十年土地革命時期（1927—1937）；從新中國成立后的土地改革到人民公社化；從家庭聯產承包責任制到如今的三權分置，這是中國農村土地制度變革的大致歷程。文章簡單梳理中共土地制度變革，重點論述三權分置制度。

1三權分置的概念、背景及意義

“三權分置”是新時期土地流轉制度，要求所有權、承包權和經營權既存在整體效用，又有各自功能。從當前實際出發，實施“三權分置”的重點是放活經營權，核心要義就是明晰賦予經營權應有的法律地位和權能。即原來的承包權價值化，將承包權轉變為農民集體所有權的份額，而將土地的實際占有使用權交給專業農業經營者。

鄧小平在20世紀90年代開始，對中國農村的發展就提出過“兩個飛躍”的構想。他指出，“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。[1]”

2014年12月，新一輪農村土地制度改革試點開始。中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農村土地改革“三權分置”，標志著新一輪土改大幕正在開啟。本質上，三權分置土地制度還是為了解決農村土地的碎片化問題。家庭聯產承包責任制確實于當時提高了農民的積極性，階段性地解決了溫飽問題，但顯然無法承擔農業現代化的任務。對比世界各國農業發展，規模化經營是現代化的必由之路。再加上城鎮化發展和工業勞動力轉移，農村出現空心化，大量土地閑置。這是農村和農業現代化的制度缺陷，必須改革。“一夜跨過溫飽線，三十年邁不過富裕坎”的小崗村的原第一書記沈浩就曾在日記中反思小崗村土地制度，“按照當前形勢，靠一家一戶的種田是不可能有希望的，怎么辦？那就需要創新，需要第二次革命，這也符合與時俱進的思想——實行股田制，戶戶參股，規模生產，集體經營，有限的土地創造出盡可能大的效益。由此我想，小崗村能否來一次第二次革命——實行股田制，走合作社之路，把一家一戶的經營權收回，根據勞動力素質和自愿情況把全村勞動力分成種糧隊、蔬菜隊、旅游隊。[2]”這是家庭聯產承包責任制發源地的困境與反思，也是中國農村土地碎片化的真實現象。

2三權分置中的所有權

三權分置必須要確保土地集體所有，這是社會主義制度在農村的基礎，如果土地私有化，社會主義在農村就改變了性質。土地集體所有也是農村兩極分化的底線。尤其對農民而言，土地是他們賴以生存的根本。在所有權、承包權與經營權中三者關系中，所有權是根本，是維護農村社會的基礎。

關于土地所有權，在三權分置中爭議較少，社會主義的國家性質保證公有制的主體地位，在農村，土地集體所有制應該是毫無爭議的，也是土地改革的底線。習近平明確指出，“堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的‘魂’[3]”。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。土地集體所有權是農村改革的底線。采取嚴格的管控性措施，堅持土地用途管制，嚴格永久基本農田保護，做到各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長。只有實行這樣最嚴格的耕地保護制度，才能確保國內糧食的基本自給，才能在經濟全球化的背景下實現我國農業的可持續發展。

中國40年改革開放能取得成功，一個原因就是前30年為后30年提供了制度性保障，其中最基礎就是土地制度。土地改革則為基層動員提供了制度性保障。1950年的土地改革，全國范圍內廢除了封建地主所有制，實現了反帝反封建的革命任務。事實上，二戰后解放的民族國家只是完成了反帝的任務。新中國成立后，我們繼續完成土改，是反封建的核心內容。同時代的印度就沒有完成這個任務，他們只是趕跑了英帝國主義，解決民族獨立任務，土地改革沒有完成保留印度階層中的種姓制度。印度學界的共識是：從此時開始，中印兩國改革岔路口就走開了。由于土地改革伴隨著暴力，所以這些年革命敘事一度占據前30年的主流敘事，改革開放后則是用現代化理論來解釋一切，自由主義的改革敘事顯然與馬克思主義的暴力革命發生了矛盾，就出現了前后30年的相互否定。

1950年新中國頒布的《土地法》，就是個一定程度上靠暴力方式推進的法律，但是恰好從制度上保證了基本財產的分配。正是土地集體所制，在人民公社時期以三級所有設計出來，頂端是生產隊、公社、國家三者合一。也正是這種所有權與經營權的分離，既調動了農民的生產積極性，政府可以有精力抓城市建設，短時間內新生政權就穩定下來。同時，農民的潛意識里，土地就是國家的，所以即使家庭聯產承包，已經包干到戶，依然可以大規模地以國家名義征用農民土地進行基礎設施建設，相伴中國城鎮化推進的速度和廣度都是前所未有，這是中國歷史的經驗總結，歷史上那個朝代開國之初不是均田免糧，穩定社會，也是改革開放40年中國最重要的經驗積累之一。今天世界很多后發國家學習中國模式搞基礎設施建設，其中征用土地這一條就很難實現。中印兩國土地制度對改革的影響，印度則未能實現有效的土地改革，傳統種姓制度對現代化改革形成阻礙，而土地改革則為有效發揮國家動員基層提供了制度性保障。

3三權分置中的承包權

2014年中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（以下簡2014年“中央一號文件”）明確提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”大家爭議的焦點就是承包權與經營權，從現有的研究成果來看，觀點并不統一，在以下方面存在著較大分歧：1）三權應否分置的問題。例如，有些學者認為“三權分置”違背物權法理，因而對其提出了質疑，但也有些學者認為“三權分置”符合農村經濟發展的內在要求，是重要的制度創新。2）三權如何分置的問題。例如，有學者認為，承包權與經營權分置是行使土地承包經營權的方式，經營權是設定于土地承包經營權之上的權利用益物權，承包權則為其行使受到經營權限制的土地承包經營權的代稱。但也有學者認為，將承包權仍然理解為承包經營權，而將經營權理解為權利的用益難以獲得法律上的邏輯自洽性，也缺少實證法上的證據。

華中師范大學丁文教授認為，要消弭分歧、形成共識，最為關鍵的問題是如何正確認識“三權分置”中的土地承包權[4]。從現行立法規定看，《農村土地承包法》第5條明確規定了土地承包權。盡管該法在隨后的條款中將土地承包權與土地承包經營權進行了混淆，但就文本而言，依語義解釋，很難否定該條不是土地承包權的確權條款。實際上，《農村土地承包法》頒布不久后出臺的相關政策，也對農戶的土地承包權進行了確認。例如，2004年國務院辦公廳在《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》中，強調“要尊重和保障外出務工農民的土地承包權和經營自主權”。

土地承包權具有固有的權利屬性。“三權分置”中的土地承包權，作為農戶享有的一種保障性權利，兼具身份性、專屬性、保障性、自發性以及過渡性等性質特點。而這些特點，是受經營權限制的土地承包經營權不應當具有的。因為作為用益物權，其固有的權利屬性一般表現為財產性、讓與性、要式性以及期限性等。主張土地承包權應為受經營權限制的土地承包經營權的學者認為，在經營權設立后，受經營權限制的土地承包經營權在履行法定程序的情形下，仍可轉讓。這種觀點，混淆了這兩種權利的不同屬性。

認為土地承包權是受經營權限制的土地承包經營權的觀點，從表面上看，是否定土地承包權應作為一種獨立的權利（鑒于上文已有論述，此處不作批駁）；從實質上看，是對“三權分置”的誤讀：將土地承包權與土地經營權的分置，理解為土地承包經營權的行使和實現方式，是對土地承包經營權處分權能的補正，也是土地承包經營權流轉的一種形式。這種解讀，不僅難以獲得理論上的自證，而且也不符合“三權分置”改革的政策意蘊。“三權分置”作為“健全農村產權保護法律制度”和“深化農村產權制度改革”的重要內容，旨在穩定農村土地承包關系的基礎上，對農地權利進行重新配置，意義非常重大。因此，上述解讀顯然是對“三權分置”改革的戰略高度估計不足。

綜上所述，對三權分置中的土地承包權認識，是關系到農民切身權利的核心，農戶就是土地承包權的主體，這也是對過去家庭聯產承包責任制的繼承。三權分置并不是否定家庭聯產承包責任制，承包關系依然不變。事實上，從20世紀80年代開始，在多個“中央一號文件”中就已經多次出現過農戶的表述，特別是1998年中共中央《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，明確指出應當確實保障“農戶的土地承包權、生產自主權和經營收益權，使之成為獨立的市場主體”。在法律上，《中華人民共和國民法通則》第27條首次確認了“農村承包經營戶”的主體地位，而《農村土地承包法》第15條更是明確規定“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。

4三權分置中的經營權

十七屆三中全會指出，根據黨的十七大提出的實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求和建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村要求，到2020年，農村改革發展基本目標任務是：農村經濟體制更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立；新時期農村經濟已經不再是解決吃飯問題，而是實現農業現代化[5]。

解放和發展農村社會生產力是農業現代化的根本，始終把改革創新作為農村發展的根本動力。堅持不懈推進農村改革和制度創新，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，加強和改善國家對農業農村發展的調控和引導，健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制，調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系和上層建筑，使農村經濟社會發展充滿活力。

推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。

從2003年起，中央每年一號文毫無例外都是聚焦三農問題，2016年中央一文號是《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，指出大力推進農業現代化[6]。

西方農業發達國家經驗告訴我們，要實現農業現代化，必須依靠農業的規模化經營，打破家庭聯產承包責任制的條塊分割，發揮多種形式農業適度規模經營。探索開展糧食生產規模經營主體營銷貸款改革試點。積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體。支持多種類型的新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模化服務。實施農業社會化服務支撐工程，擴大政府購買農業公益性服務機制創新試點。健全縣鄉農村經營管理體系，加強對土地流轉和規模經營的管理服務。其中三權分置中的土地經營權正是為了解決農民規模化經營中的保障問題，提高農業勞動生產率，解決土地利用率問題。事實上，我國雖地大物博，但可耕種土地在世界各國中并不占優勢，相反由于人口眾多，人均耕地面積在世界各種中處于低位。提高農業生產率一直是我國現代農業發展的目標。再加上近年來，我國部分糧食需要進口，農村又大量土地閑置。所以，經營權就是為了解決這一問題。

從農業生產色四個配置要素來看：土地、勞動力、資本和管理，其中有效利用土地是根本，農村土地向大戶、合作經濟和農村龍頭企業流轉集中，實行適度規模化生產、產業化經營是大勢所趨。這樣可以提高土地的流轉和組織化程度，條件成熟的地方可以發展專業大戶和現代化農場，農民和農業抵御風險的能力也會增強。過去集體經濟和農業合作社一個重要目的就是提高傳統小農經濟抵御自然災害的風險，農業本身是一個受天氣、氣象影響較大的產業。從實際實施和農業部最新數據顯示，農村土地確權登記已完成80%，承包地流轉比例達35.1%。說明這項工作和改革反映了絕大多數農民的心聲和農村的現實情況。

當然，在規模化之初，政府可以根據不同的情況給予一定的政策扶持，對規模化經營的農戶設施、農業機械、農業綜合服務等方面給予支持，優先享受各級政府和農業技術部門提供的科技入戶指導、補貼培訓、農業作業，新農業、新農具推廣使用等服務。

5結語

三權分置土地制度改革中，所有權基本不變、確保農村土地集體所有的情況下，改變的是承包權與經營權，本質上是勞動生產方式與分配方式的改變。前者希望改變土地閑置現狀，實施土地規模化經營，實現農業現代化；后者為了保障新時期農民利益，讓農民在土地流轉中間獲益。

參考文獻：

[1]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：355.

[2]沈浩日記[M].北京：科學出版社，2010，92.

[3]中央農村工作會議在京舉行 習近平發表重要講話[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-24/5658719.shtml.2013-12-24.

[4]丁文.論三權分置中的土地承包權[J].法商研究，2017（3）：8-15.

[5]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2008：17.

[6]關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見[M].北京：人民出版社，2016：41.